蓄滯洪區移民安置創新模式實踐研究
——以洪湖東分塊蓄滯洪區為例

湖北省規劃設計研究總院有限責任公司 孫桂英

蓄滯洪區既是蓄滯流域洪水的場所，又是區內人民群眾賴以生存的生產和生活基地，目前，我國仍有數以萬計的居民居住在蓄滯洪區內。近年來，國家逐步重視蓄滯洪區在改善民生和保護環境中的作用[1]，對蓄滯洪區的建設投入也逐步加大，但隨著蓄滯洪區內人口的逐年增加以及其自身的發展瓶頸，蓄滯洪區經濟發展和蓄滯洪區的正常運用矛盾日益突出，甚至威脅到區域的防洪安全。

因此，研究蓄滯洪區移民安置對蓄滯洪區的運用和發展有著特殊的意義和重要性。

移民安置是在政府引導與幫扶下的自愿性移民工程，在新型城鎮化和農業現代化背景下，移民搬遷安置工程是一項系統的民生工程，不同的政治背景、發展條件、移民安置的方式也不盡相同[2]。本文在分析蓄滯洪區主要特點及安置方式的基礎上，基于洪湖東分塊蓄滯洪區（以下簡稱“洪湖東分塊”）的自然資源、社會經濟、產業發展、防洪安全區等4 個方面12 個影響因素的分析，探索蓄滯洪區移民安置的有效模式。

一、蓄滯洪區移民安置問題及方式分析

（一）蓄滯洪區移民安置主要特點

蓄滯洪區是國家為保護戰略要地免受水患而不得已劃定的“主動受災區”，蓄滯洪區運用的前提條件是要確保區內人民群眾的生命財產安全，因此，人口安置工程是國家著眼長遠發展的重大戰略決策，是新時期蓄滯洪區建設與管理中的重要問題[3-4]，而移民安置是人口安置工程中的一種重要方式。

由于蓄滯洪區承擔著蓄滯流域內超量洪水和區內經濟發展的雙重任務，“水患時平垸行洪，風調雨順時農業耕作”的特點決定了其形成的移民與一般的庫區移民和環境移民有所不同，具體如下：

1.蓄滯洪區移民涉及范圍廣、人口多

根據2009年國務院批復的《全國蓄滯洪區建設與管理規劃》，我國各流域設置的蓄滯洪區共計94 處，總面積33700 平方千米，涉及人口1656 萬，洪湖東分塊蓄滯洪區是長江流域蓄滯洪區中重要的一個。

2.蓄滯洪區移民安置存在一定反復性

一般在移民遷出蓄滯洪區時，保留了其在區內的生產資料和設施，如果在蓄滯洪區外生活沒有得到持續性保障，安置移民有可能重新返回蓄滯洪區從事其原有的生產和生活活動[5]。

3.蓄滯洪區移民安置是一項長期的系統工程

蓄滯洪區移民安置的運作很大程度上依賴行政手段和政府支持，需要政府各部門持續而長效地推進，移民才能分批有序安置，所需的周期也較長。

（二）蓄滯洪區移民安置方式

移民安置方式與蓄滯洪區的運用標準、自然條件、經濟發展條件、區內人口分布等因素密切相關[6]。目前，蓄滯洪區的人口安置方式主要分為主動避讓和就地保護兩大類[7-8]。

主動避讓安置方式一般用于運用標準較高的重要蓄滯洪區，主要有區內崗地安置和外遷安置，區內崗地安置較為方便居民農業生產和生活，但有時受自然條件的限制，可供安置的面積有限；外遷安置則不受自然條件的限制，但是安置點的選擇與布局需要綜合考慮，遠距離的外遷安置對安置居民將產生一定的心理沖擊。就地保護的方式為修建莊臺和保莊圩兩種，一般用于運用標準相對較低的一般蓄滯洪區和蓄滯洪保留區，或者與主動避讓安置方式相結合用在重要蓄滯洪區內。

二、洪湖東分塊移民安置模式創新實踐

（一）洪湖東分塊蓄滯洪區概況

根據《洪湖東分塊蓄洪區安全建設工程項目建議書》成果，蓄滯洪區堤內總面積883.62 平方公里，設計蓄洪水位30.48 米，蓄洪總容積65.87 億立方米。

2019年統計資料顯示，洪湖東分塊共涉及9 個鄉鎮（含農場管理區）170 個行政村（居委會），即烏林鎮、汊河鎮、黃家口鎮、老灣鎮、龍口鎮、大同湖農場（見圖1）、大沙湖農場、燕窩鎮、新灘鎮，共有人口27.6 萬人。

圖1 洪湖東分塊蓄滯洪區行政區劃圖

（二）移民安置背景分析

2009年10月，國務院批復的《全國蓄滯洪區建設與管理規劃》對洪湖東分塊蓄滯洪區的安全建設工程進行了總體部署，規劃了8 個安全區；2015年，國務院批復的《長江防御洪水方案》對長江洪水重新進行了安排與部署，洪湖東分塊被列入到重要蓄滯洪區名錄，運用概率高。

2015年10月，根據洪湖市經濟社會發展和城鎮建設趨勢，結合洪湖東分塊的防洪任務，洪湖東分塊安全區布局論證調整，區內人口如何搬遷安置成為要解決的首要問題。

（三）移民安置模式構建

蓄滯洪區移民安置方式多樣，不同的安置方式在安全保障、生產發展和建設投入等方面有很大差異,產生的社會、經濟和生態效應也不同[9-10]。洪湖東分塊移民安置的重點是區內農村居民的搬遷安置，因此，如何根據安全區的布局、經濟社會發展條件，對區內居民進行有效的搬遷安置，并對區內居民耕地、魚塘等生產資料進行有效整合，保障搬遷安置后的居民生活水平穩步提高，是洪湖東分塊移民安置要解決的主要難題。

1.移民安置對象

根據《大中型水利水電工程建設征地補償和移民安置條例》和洪湖東分塊工程項目的實際需求，洪湖東分塊蓄洪堤內的居住人口為移民安置對象，2019年，洪湖東分塊規劃范圍內總人口為27.09 萬，其中，新灘安全區已完成搬遷人口2.441 萬，到規劃水平年（2030年），安置人口規模為29.4 萬人（含新灘已安置人口2.441 萬）。

2.移民安置依據

洪湖東分塊為長江中下游重要蓄滯洪區，現狀條件下運用概率10-15年一遇，規劃條件下運用概率20-30年一遇，平均洪水淹沒深度達7m 以上，洪水風險度大于1.5，屬運用標準相對較低的重度風險區。

《蓄滯洪區設計規范》（GB50773-2012）的5.4.2 條“蓄滯洪區的安全建設，應在蓄滯洪區類別和風險評價的基礎上，結合區內地形、地質條件及居民的意愿，采取居民外遷、就地避洪、臨時轉移等模式合理安排，并應符合“重度風險區，宜采取居民外遷或就地避洪等方式進行永久安置”的規定。

3.移民安置影響因素

移民搬遷安置與多種因素相關，洪湖東分塊移民安置重點統籌考慮自然資源、社會發展、經濟發展和防洪安全等四個方面（見圖2）。

圖2 洪湖東分塊移民安置影響因素分析圖

4.移民安置模式

根據對洪湖東分塊移民安置影響因素的綜合分析，結合新堤和新灘安全區發展實際和居民搬遷安置意愿調查，從根本上解決區內居民的不安全的生產條件和生活條件，并滿足蓄滯洪水的要求，促進蓄滯洪區的可持續發展，提出實行城鄉聯動集中安置模式。城鄉聯動集中安置模式（見圖3）是指根據新型城鎮化和城鄉一體化的發展要求，在充分考慮方便移民生產、生活的基礎上，將洪湖東分塊內居民相對集中地安置在新堤和新灘兩個城鎮安全區，同時，為了方便生產，在蓄滯洪區內，保留一定量的生產設施用地（生產作業點），在蓄滯洪區未利用時，農業公司、種植大戶、農民可進行耕作，農民也可以在安置區務工或從事其他產業。

圖3 城鄉聯動安置模式示意圖

在該安置模式指導下，結合居民的搬遷安置意愿和搬遷訴求，將洪湖東分塊內的5.86 萬居民實行一次性補償分散安置，約21.1 萬居民按原有行政建制，以鎮（場）為單位集中安置在新堤和新灘安全區（見圖4），其中，新堤安全區集中安置5 萬，新灘安全區集中安置16.1 萬。（各鎮集中安置位置見圖5）

圖4 新堤、新灘安全區位置示意圖

5.城鄉聯動安置模式特點

該安置模式是針對洪湖東分塊移民安置的兩個安全區皆是城鎮安全區，且就業和發展前景較好、鄉村到城鎮安全區的距離較近、居民的集中搬遷安置意愿較高的條件下提出的，該模式同時協調蓄滯洪區安全和發展，對促進地方發展具有一定的實踐意義，該模式主要有以下特點：

（1）該模式可促進洪湖東分塊的可持續發展，同時解決居民的居住和就業問題，居民在城鎮安全區集中安置居住，農村居民一部分成為職業農民，一部分成為兼業農民或者城鎮務工人員，即農民宜工宜農，是具有城鎮生產和生活方式的“兩棲農民”。

（2）該模式可解決農業生產方面的問題，推進蓄滯洪區內農業現代化的發展，鄉村耕地經過土地整理、土地流轉促進農業專業化和規?；N植，提高農業現代化水平，農業生產條件得到大幅改善。

（3）該模式符合新型城鎮化的發展趨勢，引導鄉村居民集中外遷至新堤、新灘城鎮安全區安置，城鎮規模逐步增大，促使城鎮的各項基礎和服務設施配套更加完善，居民的生活水平得到提高。（見圖5）

圖5 各鄉鎮（場）居民集中安置位置示意圖

三、總結

本文通過對蓄滯洪區特點及一般安置方式的研究，提出了符合洪湖東分塊發展的移民搬遷安置模式，該模式既能保障蓄滯洪區群眾生存發展和安全，又能保障在洪水發生時，及時蓄滯洪水，將對促進蓄滯洪區安全建設和蓄滯洪區經濟發展產生重要影響，在蓄滯洪區移民搬遷安置方面有一定的創新性，主要體現在以下幾點：

（1）本著“以人為本”的原則，通過實地踏勘、座談會、問卷調查等方式開展廣泛調研，問卷調查實現行政村全覆蓋，移民安置方案充分考慮居民意愿和發展訴求。

（2）根據洪湖東分塊特點，平衡“保發展”和“保安全”的關系，創新性提出以產業支撐為基礎的城鄉聯動安置模式，使移民搬得出、安得下。

（3）在國家新型城鎮化、農業現代化發展的背景下，根據蓄滯洪區的可持續發展機制，提出亦農工、可享受市民待遇的“兩棲農民”方案，移民搬遷達到風險最小和可持續發展的目的。