“互聯網+政務服務”背景下政務營商環境優化研究
——以廣西N市為例

熊 斌 韋麗文

(廣西大學 公共管理學院，廣西 南寧 530004)

0 引言

營商環境分為市場環境、政務環境、法律政策環境、文化環境四類，相較于其他三類，國內外學者普遍認為政務環境對營商環境的影響最大，優化政務營商環境是營造良好營商環境的關鍵環節和著力點。隨著互聯網技術的快速發展，基于互聯網背景探討如何優化政務營商環境的議題逐漸受到國內外學者廣泛關注。如何運用“互聯網+政務服務”來增強政務服能力、提高政務服務水平、構建高效優質的政務營商環境，從而為優化營商環境提供良好的基礎等方面值得深入探索。

目前，國外學者還沒有對“互聯網+政務服務”概念有專門的描述，相關研究中，主要以“電子政務”為主，即國家機關綜合運用現代信息、網絡和辦公自動化等技術開展工作并提供公共服務的全新管理模式[1]，例如最早的“一站式”服務。“一站式”服務的核心是集成和整合政府政務服務，以政務信息化建設來提升政府服務能力[2-4]。國內許多學者主要分別從概念界定、實踐探索等方面展開了“互聯網+政務服務”的相關研究，在概念界定方面，如部分學者認為“互聯網+政務服務”不是簡單地利用電子設備來進行辦公，而是利用“互聯網+”對政府工作流程進行優化重組等[5]。在實踐探索方面，如林瑤瑤認為政府部門可依托各類軟件、各類媒體公眾號打造服務事項辦理的便捷流程，方便民眾隨時隨地借助信息化手段進行業務咨詢和辦理等。依托多元化服務平臺，能夠突破時間和空間的限制，實現政務服務線上線下無縫融合，使民眾享受到更加便捷、高效的政務服務[6]。

政務營商環境方面，國外學者對于政務營商環境的研究，主要是從政策制度環境對企業的影響以及政務環境對于營商環境構建和地方經濟發展的作用方面開展的。Witkowska[7]指出政策環境和制度環境的改善對企業的發展具有重要促進作用，是提高政府服務效能的必由之路。Dollar[8]在通過剖析中國內地23個城市面板數據的基礎上，提出政務環境一直是影響市場主體運營的關鍵點，而市場主體辦事便利程度更是左右企業運營效率的關鍵因素。國內學者在明確政務環境對營商環境重要性的基礎上，分析了當前營商環境的現實不足，通過梳理優化營商環境的典型做法，提出了優化營商環境關鍵因素和對策建議。胡九龍[9]認為，應當從效率、服務、政府和市場等方面著力，增強工作推進的主動性，做好機制、技術等保障措施，以構建良好生態為宗旨，致力于營商環境常態化的優化和提升。李瑞峰[10]提出通過合理“放”、全面“改”、努力“減”、強化“惠”來營造和諧營商環境。高淑桂[11]認為，關于營商環境優化方面，我國在機制、服務以及企業獲得感等領域建設成效顯著，但企業開辦流程簡化、獲得信貸渠道拓展等方面仍待提升，需要采取完善“一窗通”平臺、加強產融對接、優化“互聯網+網上政務”大廳等手段予以進一步優化。

以上研究表明，政務環境是優化營商環境的關鍵因素，也是決定企業運營效率的重要因素。“互聯網+政務服務”作用于政務營商環境，是政府通過“互聯網+”技術對政務服務流程進行優化重組，在提高政府工作效率的基礎上，讓政府辦事更智能，讓企業辦事更高效，從而在一定程度上緩解企業辦事難、辦事慢等問題，對推動營商環境優化、激發市場與社會活力具有十分重要的現實意義。

目前學界以“互聯網+政務服務”作為切入點開展營商環境優化的研究較少，特別是在“互聯網+政務服務”逐漸取代傳統政務服務形式的趨勢下，對各級地方政府運用“互聯網+政務服務”理念優化政務營商環境的成效、不足等方面的研究仍然缺乏。據此，本文以廣西N市為例，分析N市政務營商環境存在的問題及解決對策，力求從理論和實踐上探索出地方政府如何在“互聯網+政務服務”背景下更好優化政務營商環境。

1 “互聯網+政務服務”背景下N市政務營商環境建設成效

近年來，N市基于“互聯網+政務服務”概念積極探索開展政務營商環境建設，多項工作經驗獲全國、全區推廣，開辦企業、登記財產、獲得電力等多項營商環境指標達到了國內一流水平。其中，該市開辦企業實現“零成本”0.5個工作日辦結，在廣西率先實現了“電子營業執照+電子印章”同步發放；創新“互聯網+不動產登記”改革、首創“24小時不打烊”不動產登記模式獲國務院辦公廳通報表揚，入選《中國營商環境報告2020》“登記財產”指標優化實踐案例及典型經驗；在廣西率先實現工程建設項目審批全流程“多測合一”“多圖聯審” 改革，創新全鏈條審批服務新模式獲2019年中國政府信息化管理創新獎。

N市在打造“互聯網+政務服務”方面取得了巨大的進步，為優化政務營商環境提供了良好的服務保障，N市的政務營商環境得到了極大改善，企業辦事獲得感和體驗感不斷攀升，N市的營商環境全國排名也穩步上升。N市政務營商環境建設取得的成效具有普遍適用性，可為地方政府開展政務營商環境優化工作提供借鑒。

1.1 提高企業辦事便利度

企業辦事環節減少。在傳統的窗口式辦理模式下，企業所申辦的業務會涉及多個部門，而且不同部門的窗口分散在不同的地方，這會導致企業在辦理“一件事”時需要在各個部門窗口之間來回跑，甚至一個部門間還涉及多個環節，業務很難一次性辦理成功。而通過“互聯網+政務服務”，企業在辦理事項的時候只需要在指定的網上服務平臺選擇對應的業務，系統后臺就會自動將申辦材料的信息發給部門審批，最后由系統整合各部門審批結果，統一向申請的企業反饋，真正意義上實現了“最多跑一次”。

企業申請材料簡化。企業在網上申辦業務的時候，對于多個部門共同審批的同一事項，無需重復在不同部門間提交重復材料，而且平臺具有儲存功能，在材料尚未過期的情況下，平臺可以直接用從數據平臺提取相關資料或跨平臺獲取，使企業在繼續辦理業務時無需再次提交材料，甚至在極端優化的情況下，可以實現零材料辦理業務。

企業辦事時間縮短。從2018年N市“互聯網+政務服務”運用于優化政務營商環境開始，企業全生命周期各個環節辦理時間逐年遞減。主要原因是 “互聯網+政務服務”平臺建立的業務辦理系統可以將涉及各部門的業務審批材料分類即時推送至各個部門，減少了審批材料“在路上”的時間。此外，平臺還具備承諾制審批功能，可以實現提前預審，有利于進一步縮短審批時長、壓縮審批時限。

1.2 推動服務企業透明化

“互聯網+政務服務”普及之后 ，政府根據服務型政府的內涵要求，遵循企業至上原則，在線上公布辦事指南、權責清單，讓企業充分了解辦事流程、辦理時限以及各部門權責。企業通過“互聯網+政務服務”平臺或者小程序掌握辦理進度的同時，也可以對各有關部門進行監督，通過網上平臺、政務APP、微信小程序在線上完成對辦件的評價。政府在此基礎上創新督辦工作機制，利用各類政務服務平臺渠道跟進工單事項辦理進度，督促承辦單位按時限辦結工單，做到“件件有辦結、事事有回應”，從而促使政府改善服務水平，推動政府服務企業透明化，保障企業監督權力。

1.3 促進政務服務高效化

在“互聯網+政務服務”的背景下，利用互聯網技術可以改變當前的行政管理模式，為簡化機構職能、優化服務流程提供技術支撐，實現政府部門之間的信息交換和共享，加強部門間協調與配合。以N市首創的“24小時不打烊”的不動產登記模式為例，不動產登記業務實現全自助辦理、即時辦結，整個流程不需要人工干預，大大減少了人工服務時間，而且不動產電子證照實現與工商、住房、稅務、金融機構等部門互認，企業到相關部門辦理業務時無需再次提交紙質材料，通過內部統一平臺可以實現查驗真偽，有效精簡審批流程環節，提高工作人員的工作效率，為部門節省寄送材料的人力開支，提升部門行政效能。

2 “互聯網+政務服務”背景下N市政務營商環境建設存在的問題

“互聯網+政務服務”背景下廣西N市政務營商環境優化取得了一定成效，但也存在一些不容忽視的問題，事實上，這些問題也是我國政務營商環境優化中普遍存在的問題。深入梳理和剖析在 “互聯網+政務服務”背景下N市現階段優化政務營商環境工作中存在的典型問題，將為我國各級政府開展政務營商環境優化工作提供參考。

2.1 聯合監管能力不足

一是部門聯合監管工作機制處于初步建設期，各職能部門責任分工尚需厘清，聯合監管機制有待完善。二是由于業務分割，部分單位自有“雙隨機、一公開”監管抽查檢查平臺，抽查檢查結果無法與統一建設的部門協同監管平臺融合，需要重復錄入，阻礙形成協同監管合力。三是由于信用信息沒有互聯互通，低水平、低層次重復建設現象層出不窮，形成地區、行業、部門信用信息數據孤島，政府、企業獲取的信用信息不對稱。四是知識產權部門責任不夠清晰，不同部門在知識產權保護方面溝通不足，部門之間沒有常態化的協作機制，導致知識產權法院辦案周期較長。

2.2 審批流程有待優化

由于部門溝通不順暢，各個審批單位之間關系尚未理順，彼此間缺乏溝通聯系，無法形成工作合力，導致辦事流程仍存在程序復雜、周期長等問題。企業服務流程未實現完全并聯，比如企業在企業開辦綜合受理窗口提交申辦材料時，必須要等設立登記事項辦理完成后，有了營業執照，市場監管局才將企業數據和統一的社會信用代碼推送給刻章、稅務、社保、醫保、公積金、銀行等相關部門辦理后面6個事項，雖然“開辦企業”事項壓縮成3個環節，但單就辦理企業設立登記這個環節的服務流程就分割成7個部分，部門聯動性差導致事項辦理時間變長。

2.3 政企溝通機制不完善

企業作為政務營商環境優化中政府服務的主要對象，政企溝通的暢通性十分重要，其中政務服務評價是企業對于各部門提供服務滿意度的最直觀標準，也是改進政府服務、提高行政效能的重要工具和手段。N市除了可以在窗口對窗口服務人員進行現場評價，也可以依靠線上評價系統進行評價，然而線上評價也存在便利度低的問題，線上評價系統由于操作不便利，企業并不愿意耗時評價，加上系統功能不完善，線上評價不能與線下評價融合在一起，有可能造成重復評價的現象，企業滿意度可能不具有公平性和客觀性，政府很難全面獲得企業真實體驗感，就無法根據企業需求有針對地優化服務質量，改善服務內容。

2.4 政務服務標準化仍需加強

目前，N市政務服務標準化工作仍存在以下難點:一是由于部門間信息化水平差異較大，部分部門信息化程度較低，導致政務服務標準難以統一，阻礙全市通辦、全流程網辦、一網通辦。二是部分部門涉企政策主動公開意識不強，服務標準公示制度未能落實。比如用水報裝的工程造價手冊、接入全流程的指導性信息，包括時間框架、儀表費以及安裝工程收費明細和標準等公開透明度不夠，用戶也不能從現場勘查意見中清晰獲知最優比選方案，這說明仍存在相關涉企政策和服務標準公開不及時的情況。

2.5 數據資源共享相對滯后

在我國長期的電子政務實踐中，由于一開始缺乏統一部署以及技術方面的問題，各級政府、各類部門、服務型企業紛紛建立自己的電子政務系統和“互聯網+政務服務”平臺，具有獨立的網站、端口、數據庫等，造成部門之間信息閉塞，上下級之間形成信息孤島，企業在辦理事項時同一信息需要多次重復錄入不同系統。N市各類業務專網未能向統一的電子政務內、外網分類遷移整合，“互聯網+政務服務”平臺在支持跨層級、跨區域、跨業務等服務能力方面較為薄弱，不同的審批部門有不同的審批系統，信息很難進行共享，增加了審批管理的協調難度，大部門事項還需到實體大廳面對面辦理。數據共享工作是提高部門數據應用效率、支撐不同類型業務的關鍵和基礎，應當進一步整合信息資源，推動信息共享。

3 “互聯網+政務服務”背景下政務營商環境優化的對策建議

由上述分析可知，“互聯網+政務服務”作為優化政務營商環境最重要的手段之一，“互聯網+政務服務”的服務效果不僅決定著政務營商環境的優劣，也關系著企業的獲得感和體驗感。如何高質量地在“互聯網+政務服務”背景下對政務營商環境進行優化，具體可以從以下五個方面開展。

3.1 提升部門聯合監管能力

為了更好地發揮“互聯網+政務服務”在部門聯合監管中的作用，需要在構建聯合監管機制的基礎上，運用智慧監管平臺推動監管數據共享，強化監管數據應用效果，提高政府監管能力。一是構建跨部門聯合監管機制。參與監管的單位要梳理各自的核心業務并進行責任分工，明確每一項工作的負責人，對于監管事項進行梳理，必要的保留不必要的刪減，出臺一批梳理過后的部門聯合抽查事項清單。對執法人員信息庫進行動態更新，歸集整合執法人員個人信息，保證全方位監管到位，對于監管對象要建立檢查對象庫，并根據許可類型、行業類型及日常監管需要，將監管對象進行科學合理的劃分。二是推進跨部門監管數據共享。通過樹立大數據監管理念，改變各部門獨自監管、各自為政的現狀，建設“互聯網+監管”系統，構建大數據市場監管模式的監管方式、機制和流程。整合市場監管領域內部監管數據，推送至“互聯網+監管”數據中心，形成企業相關信用信息記錄在企業名下，通過公示系統和“互聯網+監管”系統進行公示；建立基于大數據分析的風險預警系統，加強風險評估和預警監測，為開展重點監管、聯合監管、精準監管和協助領導決策提供支持；全面梳理和加快整合各類監管服務，形成數據有效共享和應用。

3.2 優化政務服務流程

借助“互聯網+政務服務”進行政務服務流程優化，要求政府以企業需求為核心，依托政務服務平臺整合優化政務服務流程，推動部門間有機聯動，提升政務服務的便捷度及精準度。優化政務服務流程要求政府以企業需求為基礎，以服務為導向構建整體性思維，對于需要聯動多個部門、業務流程復雜、審批環節多的審批事項，要形成跨部門、跨地區資源共享和協同合作，各部門要各自梳理負責的服務事項，對于重復的事項該減則減，無增值的中間環節需要取消，分散的關聯事項由條塊式向鏈條式深度融合，推廣政務服務自助化，消除人工接收材料時間，減少企業“來回跑”和等待的時間。

3.3 積極構建政企互動機制

通過“好差評”體系來搭建政企間溝通橋梁，可以獲知企業滿意度，積極響應企業訴求，從而實現企業需求精準化，促進政企間良性發展。政企互動機制建立有以下兩個步驟：一是建立健全涵蓋內部監督和外部評價的電子監察政務服務“好差評”體系。根據《國務院辦公廳關于建立政務服務“好差評”制度提高政務服務水平的意見》等要求，建立現場服務“一次一評”、線上服務“一事一評”、社會各方“綜合評議”、政府機構“監督評價”等政務服務事項全覆蓋、評價對象全覆蓋、服務渠道全覆蓋的“好差評”制度。并強化內部電子監察的力度，及時查擺糾正行政審批實施中出現的問題，進一步暢通政企溝通渠道。二是構建企業意見快速響應機制。通過熱線電話、政府官方網站、政務微博、政務微信等渠道聽取社會各界的意見，利用好“互聯網+政務服務”線上評價留言功能以及實體窗口線下服務功能，及時回應企業關切的問題，處置企業意見和投訴，及時反饋辦理情況，每個月進行一次統計，確保回訪率、落實率達到95%以上。

3.4 加強政務服務標準化建設

政務服務標準化的內涵是為政務服務領域中具有重復性行為的技術和服務制定，并實施設定的一系列標準，使政務服務達到最佳秩序，各部門獲得共同利益。政務服務標準化建設需要得到領導的充分重視，才能保證工作的順利開展，因此成立一個領導小組十分必要。首先，領導小組可以由各省、市、縣政務服務中心主要領導擔任組長，各成員單位的分管領導擔任副組長；下設工作小組，再由各成員單位派出一名業務負責人作為小組成員。其次，領導小組的職責是制定統一的政務服務標準和確定年度工作規劃，要以為企業“減環節、減材料、減時間、減費用”為準則、以部門權責清單為基礎制定標準，并為政務服務工作目標設定年度計劃，各部門有計劃、有準備、按進度完成各自負責的工作任務。最后，領導小組要針對政務服務建立規范的改進機制和監督評估機制，運用PDCA管理理論制定合理的改進措施，及時在實踐中驗證糾正后的工作方法，定期修訂標準，確保政務服務標準化持續改進。并采用內部自查和外部監督內外結合的模式來建立多重監督評價體系，可以將政務服務標準化監督體系跟政務營商環境優化的監督體系充分結合起來，在評價營商環境優化效果的同時一起考察政務服務標準化建設情況。

除了成立領導小組統籌開展政務服務標準化建設之外，各部門還要為企業提供透明化的服務。要在政務服務平臺上及時公開、按時更新辦事目錄及服務指南，如政府采購信息、涉企優惠政策、企業收費目錄等涉企信息要全面公開，營商環境牽頭部門要定期對各部門的公開情況進行檢查，對于公開情況不理想的部門進行通報批評，保證企業能夠及時有效獲得有關信息。

3.5 打破部門數據壁壘

依托“互聯網+政務服務”建立統一的數據共享標準，制定地方數據歸集制度，在數據開放的基礎上構建信息共享、多級聯動的網上政務服務體系，推動數據治理現代化發展。可通過三個方面的努力打破部門數據壁壘：一是建立數據共享標準。在充分運用國家標準、行業標準的基礎上，制定了適用于本地區各部門各單位的相關公共基礎性數據治理標準規范，包括政務信息資源體系整體技術規范、數據標準、元數據標準、數據接入規范、數據質量及處理規范、數據模型規范、數據服務規范等。二是制定數據歸集制度。通過有效的數據共享工作機制明確各部門的工作職責，強化工作人員的責任意識。確定各級各部門之間、各區塊內部和政府內外數據采集、儲存、使用、管理和共享的規則和職責，制定數據收集的原則、方法和標準。同時，加強制度方面保障，切實轉變各級政府部門自行運轉、各自為政的管理觀念，強化各個條塊之間的協同合作。三是強化政務服務數據開放共享。在不違反保密原則和觸犯企業隱私的前提下，政府部門要主動對企業公開共享非涉密信息，提高數據公開度，增強政府工作透明度，打破信息不對稱局面，實現部門之間、政企之間的信息共享。政府要從單純的數據擁有者轉變為數據提供者，從而保障企業在信息獲取中的平等地位，形成政府與企業的良性互動，接受企業對信息披露的監督。

4 結語

通過以廣西N市為例對我國“互聯網+政務服務”背景下政務營商環境優化的研究發現，“互聯網+政務服務”可以提高企業辦事便利度、推動服務企業透明化、促進政務服務高效化，但由于N市“互聯網+政務服務”建設工作起步較晚，還存在一些有待解決的問題，如聯合監管能力不足、審批流程有待優化、政企溝通機制不完善、政務服務標準化仍需加強、數據資源橫向共享相對滯后等。當前，要進一步優化政務營商環境，必須提升部門聯合監管能力、優化政務服務流程、積極構建政企互動機制、加強政務服務標準化建設、打破部門數據壁壘，并以此提升我國“互聯網+政務服務”背景下政務營商環境的優化能力。