生態環境保護綜合行政執法協同發展路徑探究

于 卓

（農安縣生態環境保護綜合行政執法大隊，吉林 長春 130200）

完善生態環境保護綜合行政執法協同發展路徑有利于調動各部門、各地區、各流域的環境保護行政執法力量，提高行政資源的利用效率和環境保護工作的質量。制約協同執法的主要因素是職責劃分不清晰、執法標準不統一、協調機制不健全、責任追究不到位等。因而要充分研究以上問題的成因，然后在其基礎上優化生態環境保護協同執法的路徑。

1 生態環境保護綜合行政執法協同發展的必要性

1.1 有利于深化生態環境保護綜合行政執法

環境保護部門主管生態環境保護工作，但農業、國土、水利等工作也對生態環境保護具有重要的影響，因而生態環境保護工作牽涉環境保護、農業、國土等眾多管理部門，需通過綜合執法強化各部門的合作。國務院和中共中央辦公廳在2018年聯合印發了《關于深化生態環境保護綜合行政執法改革的指導意見》（以下簡稱《指導意見》），改革的主要任務是整合執法職責、組建綜合性的執法隊伍、明確執法層級等。從《指導意見》中提出的改革任務來看，綜合執法過程中涉及多個橫向的政府職能部門，同時又存在縱向的執法層級問題。協同發展是實現橫向、縱向聯合的有效策略，是深化生態環境保護綜合行政執法的內在要求，其中包括部門間協同、各級政府間協同、區域間協同、執法部門和司法部門間協同[1]。因此，協同發展有利于深化生態環境保護綜合執法。

1.2 有利于滿足生態環境治理的實踐需求

在生態環境保護綜合行政執法改革之前，由各部門各自負責主管領域的生態環境保護執法工作。例如，國土部門具有地下水污染防治執法權，海洋部門具有海洋、海島污染防治執法權。綜合改革之后建立了生態環境保護綜合執法隊伍，對執法權和執法職責進行了整合，各主管部門的部分執法權轉移到綜合執法隊伍。即便如此，生態環境保護綜合執法隊伍在實際工作中依然需要其它部門的配合，生態環境保護綜合執法是從執法層面保護環境，重在對破壞環境的行為進行懲處，而農業部門、水利部門、國土等部門，在生態環境保護綜合行政執法改革后依然具有資源規劃、資源開發等職能，應合理地開發利用水利、國土等資源能夠減少污染和破壞，進而減少生態環境保護綜合執法的工作量，同時強化生態環境治理的實際效果[2]。因此，從實際工作的角度看，生態環境保護綜合執法協同發展有利于滿足生態環境治理的實踐需求。

2 生態環境保護綜合行政執法協同發展中存在的不足

《指導意見》從2018年12月開始實施，各地區、各部門在執行過程中取得了一定的成果，同時也暴露出不足，問題主要體現在三個方面。

2.1 部門間協同不足

部門間協同不足主要表現在兩個方面。其一，執法責任劃分不清晰。《指導意見》要求建立生態環境保護綜合行政執法隊伍，這一過程中存在執法權劃轉問題，生態保護執法和污染防治執法統一劃轉到生態環境保護綜合行政執法隊伍，但其它職能部門也承擔著配合管理的責任。因此，同一生態環境保護執法事件中常常涉及多個部門，雖然存在主次之分，但責任層面依然較為模糊，容易出現管理重疊，導致行政資源浪費。其二，聯席會議機制運用不充分。綜合執法中，主要采用聯席會議的形式實現協同工作，但聯席會議并非行政組織，僅僅是一種較為靈活的協作機制，其在實際工作中表現出規范性不足、體系松散等缺點[3]。

2.2 區域間協同不足

生態環境保護工作常常需要跨區域協作，因為地區間的生態環境存在緊密的聯系，需進行協同保護和治理。跨區域生態環境保護執法，是生態環境保護綜合行政執法的重要組成部分，在實踐中發現，跨區域生態環境執法機構間難以協同，各區域執法機構容易出現各自為政的情況。另外，跨區域生態環境執法還面臨著執法依據不統一的問題。因為生態環境保護相關的法律較多，除國家統一制定的法律法規外，省市級行政單位也能制定地方性法律法規，因而跨區域協同執法可能會出現法律依據不一致的問題。

2.3 缺乏完善的責任追究機制

生態環境保護跨部門協同執法和跨區域協同執法存在責任劃分不清問題，只有各區域、各部門都嚴格履行執法依據，才能保證協同執法的效果，任何一方的不作為都會影響協同執法。但跨區域、跨部門協作中，缺乏對不作為的責任追究機制，主要問題是未約定評價標準和追究方式。責任追究機制中應明確表述各協作主體的職責、責任的表現形式以及具體的追責方法等，但這些內容未受到重視，在協作中常常未做出明確規定。

3 完善生態環境保護綜合行政執法協同發展的路徑

3.1 完善跨部門生態環境保護協同執法的路徑

3.1.1 明確劃分各部門職責

《指導意見》的第二部分明確指出了，生態環境保護綜合行政執法改革的主要任務，第一項便是整合執法責任，由環境保護部門牽頭，下設生態環境保護綜合執法隊伍，整合各職能部門的部分行政執法權，主要集中在涉及生態保護和污染防治的執法內容上（如表1所示）。但實際的整合范圍并非僅局限在表1所規定的內容，《指導意見》鼓勵探索更大范圍的綜合行政執法。因此，為了避免出現執法范圍重合、執法標準不一致等問題，在多部門的協同執法中，應明確劃分各部門的執法范圍，重點針對當前未作出規定的執法內容深入的探索，為后續的綜合行政執法總結實踐經驗。

表1 生態環境綜合執法隊伍的主要行政執法范圍

3.1.2 明確跨部門協同執法的重要工作事項

第一，農業部門、國土部門、水利部門等屬于行業主管部門，生態環境保護綜合行政執法隊伍主要負責末端的行政處罰工作。在跨部門協同工作機制下，應明確分配行業主管部門和綜合行政執法機構之間的具體合作事項[4]。例如，由行業主管部門負責發現生態環境違法行為、立案和移交案件等事項，綜合行政執法隊伍負責案件處理。

第二，土地、森林、地表水資源等生態環境要素存在密切的聯系，同一區域內往往并存多種環境要素。鑒于此，各部門在協同執法中應建立信息共享平臺，實現互聯互通，提高行政資源的利用效率。建議引入大數據技術，建立大數據平臺，實現數據協同。

3.1.3 正確運用聯席會議機制

第一，建立制度和程序，提高聯席會議的規范性和紀律性。本質上講，聯席會議起到多部門協調的作用，不具備嚴格的強制性。在實踐中發現聯席會議存在組織結構松散、紀律性薄弱等問題，根本原因在于缺乏完善的管理制度和工作程序。在優化聯席會議機制時要建立明確的制度，制定各部門間協同執法的工作程序。

第二，建立任務執行跟蹤機制，充分發揮聯席會議的作用。各部門通過聯席會議商討公共事務、達成一致意見后，應按照會議要求落實具體任務。為了充分發揮聯席會議機制的作用，應該對實際工作任務的執行情況進行跟蹤監督，確保會議上的各項要求落到實處。

3.2 完善跨區域生態環境保護協同執法的路徑

3.2.1 建立跨區域執法協調機制

跨部門協作執法大多針對同一地區的不同職能部門，因而可采用聯席會議機制溝通協調各項事務。但跨地區、跨流域與跨部門存在較大的差異，主要區別在于不同地區和流域的管轄范圍較大，牽涉各級地方政府、各級行業主管部門，管理人員數量成倍增加，行政級別也各不相同。在這種情況下，應建立一套獨立運行的跨區域執法協調機制，其關鍵是建立統一的協調機構，由專人負責區域間協調與溝通。例如，市級行政單位的生態環境保護跨區域協同執法由省政府設立統一的協調機構。再如，國內具有七大流域，包括長江流域、黃河流域、珠江流域等，跨流域的生態環境保護協同執法應該由政府設立統一的協調機構。

3.2.2 統一區域間執法標準

跨區域生態環境保護協同執法存在標準不統一的問題，主要體現在各區域的環境標準不完全相同，并且在行政處罰方面存在量裁基準不統一的現象。區域間生態環境保護協同執法，要求各區域統一決策、統一部署、統一執法標準，如果執法標準不一致，區域協同也就變成了各自為政，失去了協同的意義。例如，在生態環境違法行為的行政處罰中，主要處理方式為沒收違法所得，同時繳納一定的罰款。至于罰款金額，各區域具有自由量裁權，由此會導致區域協同執法時處罰標準不一致。經濟發達的地區往往處罰標準較高，而經濟落后的地區為了進可能維護就業崗位，對違法企業的經濟處罰相對較低，這種差異會阻礙區域協同執法。因此，為了推進生態環境保護跨區域協同執法，應建立統一的執法標準，重點是在法律法規允許的情況下制定統一的環境保護標準和自由量裁基準[5]。

3.2.3 優化跨區域執法形式

生態環境保護跨區域協同行政執法對提高執法工作的質量具有重要的作用，因為協同執法不再局限于屬地管理，各地區的生態環境保護部門和相應的執法力量可實現組合與調動。在這種管理模式下，可采用交叉執法、異地執法等形式，從而客觀地掌握各地環境保護和污染防治的實際情況。另外，生態環境保護跨區域協同執法還可抽調各區域的骨干，組建聯合執法小組，對污染嚴重的地區以及行政管理較為薄弱的地區聯合檢查與執法。

3.3 完善生態環境協同執法的責任追究機制

3.3.1 在協同執法體系下設立責任追究方面的規定

《指導意見》目的是對生態環境保護綜合行政執法進行改革，從而平衡環境保護工作的效率和質量。在跨部門、跨地區、跨流域的綜合協同執法中，由于牽涉的行政單位和職能部門較多，任何一方的不作為都會影響全局工作，原因在于生態環境中的污染問題具有擴散性、流動性的特點，如果不能控制源頭，各區域、各流域都可能受到影響。因此，在協同執法中要確保所有參與部門和地區都嚴格落實工作，對于在協同執法中不作為的地區和部門，應追究其責任。協同執法是一種工作機制，法律和行政方面的約束較少，因而要求各參與方提前制定合作規則，在這些規則中要明確約定違反協作責任的懲處措施，作為后續責任追究的依據[6]。

3.3.2 建立責任追究的操作程序

在制定了責任追究的依據之后，接下來要解決具體操作層面的問題。顯然，在追究責任的過程中要明確以下幾個要素：（1）責任承擔主體。這一點主要根據綜合協同執法的參與方來確定。例如，多部門協同執法中通常是從各個部門選派執法代表，代替整個行政單位或者整個主管部門。因此，根據其所代表的部門和單位來確定責任承擔主體；（2）責任追究的程序。主要包括如何發起責任追究的事件、各相關方如何參與責任追究等；（3）懲處形式和懲處力度。責任追究的意圖是處罰協作執法中不作為的參與方，懲處形式通常為行政處罰，懲處力度需根據嚴重程度來確定，主要包括對責任主體的通報批評、記大過、免除職務等。

3.3.3 實現義務和責任之間的匹配

在建立責任追究機制時，應把握義務和責任相匹配的基本原則，換言之，義務越大，承擔的責任也越大，反之亦然。在生態環境保護綜合行政執法協作機制中，通常是各合作單位或者部門選派人員參與，在追究責任時，除了涉事人員外，還要追究其主管單位和部門的責任，因為后者對涉事人員具有直接領導權和監督權。各部門及單位內部存在職級差異，“一把手”承擔主要管理責任，相關行政職員承擔次要責任，這是踐行責任和義務相匹配的主要策略。

4 結語

生態環境保護綜合行政執法中，需調動不同流域、不同地區以及不同職能部門的執法力量，形成跨流域、跨地區、跨部門的協同工作機制。在構建和完善生態環境保護綜合行政執法協同發展路徑的過程中，要解決好各類制約性因素，明確劃分各協作方的責任、正確運用多部門聯席會議機制、設立跨區域協調機構、統一不同地區的執法標準，不斷完善責任追究機制。