科學事業單位科研項目資金管理思考
——基于內控視角

王利軍

（中國科學院西北生態環境資源研究院，甘肅 蘭州 730000）

黨的十九大以來，黨中央根據現階段國內外發展形勢，以建設世界科技強國為戰略目標，出臺了一系列重大科技體制改革舉措，旨在提高我國在國際科技創新競爭環境中的核心競爭力。為了解決目前“卡脖子”技術的基礎理論和技術原理，國家更是加大了對基礎研究的財政投入力度。2021 年第二十次院士大會、中國工程院第十五次院士大會、中國科協第十次全國代表大會上，習近平總書記強調，科技管理改革不能只做“加法”，要善于做“減法”。進一步推動“放管服”科技體制改革，國家相關主管部門將繼續給予科研承擔單位和科研人員更多的自主權，目的是讓科研人員從繁瑣的非科研事務中解放出來，能夠將更多的精力投入到有用的科研工作中去。現階段，科學事業單位在我們國家仍然是承擔國家科研任務的最主要平臺，但其科研經費管理使用方面違紀違法問題卻頻現媒體。為了適應國家科技體制改革的形勢要求，科學事業單位應積極作為，自我改造，做到“管得住、服務好”。2012 年財政部印發的《行政事業單位內部控制規范（試行）》對科研項目資金管理提供了一個操作性良好的視角[1]。

1 內部控制在科研項目資金管理中的意義

科研項目資金是科技計劃項目順利實施的基本保障，科研項目資金管理是一項涉及多個環節且較為復雜的系統工程。任何一個環節出現問題都可能會影響科研工作的正常開展[2]。科研項目資金管理是通過合理的技術路線計劃、組織資金預算、領導科研團隊、根據計劃和預算控制資金的執行的一個過程，管理的目標是避免資金浪費，提高科研資金使用效率和效益，保證科研資金使用合法合規，確保完成科研項目績效考核，推動形成良性的科研經費管理機制。

很多科學事業單位繼續沿革計劃經濟時期的組織結構和管理理念。即發揮的是審批監督職能，服務職能是其短板。這就是為什么國家的頂層設計一直在簡政放權，但是基層執行問題頗多。故目前的科研項目資金管理制度已經不能滿足當代科研事業發展的需要。面對百年未有之大變局，科學事業單位必須積極作為，主動探索建立完善適合建設創新型科技體制的科研項目經費管理制度。從內控視角出發，建立健全科研項目經費管理制度，可以有效提升科學事業單位管理水平，提高科研項目財務信息的真實性和準確性，降低科研項目經費使用中的各類風險，提高科研資金使用效率和效益，保證科研項目合理合規使用，提升科研單位的活力和創造力[3]。

2 科研項目資金管理內部控制中存在的不足

2.1 科研資金權屬意識不清

近些年，我國借鑒歐美科技管理實踐，結合我國實際情況，科研項目實行PI（研究員、首席研究員、學術領頭人）制，賦予了科研人員人、財、物等方面的支配權，這在很大程度上調動了科研人員的積極性[4]。由于實行PI 制，科研項目負責人權利過分集中，很多科研項目負責人產生了“領地”意識，很多人認為科研項目資金屬于私人財產。既然是私人財產，用于自己的私人開銷，甚至家庭開銷也無可厚非，所以套取、騙取科研經費等問題層出不窮。

2.2 承擔單位管理理念落后

過去很長一段時間內，很多科學事業單位重科研、重技術、輕管理，尤其對科研項目資金管理內部控制沒有足夠認識，并不認為資金管理內部控制是一項很重要的工作。申報項目預算盡可能做大，甚至虛假承諾配套經費[5]，為了預算執行率只考慮花錢很少考慮成本效益，結果就是資金浪費嚴重或資金短缺，對科研工作帶來了很多負面影響[6]。此外，由于承擔單位對資金管理內部控制重視程度很低，很少進行科研項目資金管理制度的宣傳，人員知識陳舊，經驗主義盛行，科研資金管理的結果往往不容樂觀。

2.3 內部控制制度體系不健全

由于承擔單位對科研項目資金管理的不重視，科研人員認識也不夠充分，很多科學事業單位在內部控制中存在短板，狹義地認為報銷制度就是科研項目資金管理內部控制，科研項目資金管理制度普遍虛位。由于科研項目資金來源具有多樣性，不同來源的科研項目，其資金管理要求存在差異[7]。實際工作中，由于缺乏制度保障，沒有區分橫向和縱向經費不同，往往是一個標準管到底[8]。一定程度上降低了承擔單位科研項目資金管理水平。

2.4 支撐保障能力建設低下

支撐保障能力建設低下表現為：科研人員不但要進行本職的科研工作，還要兼職“采購員”“報賬員”和“預算員”的角色。“聞道有先后，術業有專攻”，一名出色的科研人員不一定是一名合格的采購員、報賬員和預算員。既存在主觀原因也存在客觀原因，科研項目資金預算編制不科學、不合理，資產采購中報私囊，收受回扣，報銷不合理、不合規費用等現象頻頻發生，給當事人和承擔單位帶來不良影響。

2.5 關鍵崗位人員培訓不足

科研項目資金管理關鍵崗位人員的專業能力直接會影響科研項目工作的開展。近幾年，國家科技體制改革持續深化，科研項目資金管理政策變動很大，且變動很頻繁。部分人員接受政策培訓不足，專業能力未能得到提升，在實際工作中還是沿用以往的工作模式，憑借經驗參與科研項目資金管理，這種情況下，科研項目資金管理主要受到人為因素影響，不利于科研工作的順利開展。

2.6 資金管理內部控制監督不力

科研項目資金管理內部控制監督不力，致使科研資金使用較為隨意、支出混亂，資金支出與預算“兩張皮”現象嚴重，科研資金浪費問題突出，使科研項目資金管理內部控制工作質量不高。

3 科研項目資金管理內部控制的主要建議

3.1 完善單位層面內部控制

3.1.1 建立內部控制組織架構

重新梳理單位業務流程，確定科研項目資金管理內部控制負責部門和協助部門[9]。科學事業單位財會部門積極轉變職能，由傳統報賬型職能向現代業財融合型職能轉變，發揮科研項目資金管理核心領導作用，確定采購、資產、合同、人力資源和內部審計等部門互相配合的工作流程[10]。

3.1.2 建立內部控制工作機制

建立健全同行研究決策、專家論證、項目組執行、內外部審計等相互分離的機制。科研項目涉及重大資金支出的決策，應當經承擔單位領導班子集體研究決定，大額資金標準根據本單位實際情況和相關規定確定。建立健全科研項目資金管理內部控制關鍵崗位責任制，明確崗位職責與工作內容分工，確保預算管理、合同管理、收支管理、采購管理和資產管理等不相容崗位分離、相互制約和相互監督。科研項目資金管理內部控制關鍵崗位人員定期進行輪崗[11]。如果承擔單位規模較小不具備輪崗條件的，應當采取專項審計等控制措施。

3.1.3 加強關鍵崗位人員培訓及管理

科研項目資金管理關鍵崗位人員專業能力直接會影響科研項目工作的開展。承擔單位應該高度重視關鍵崗位人員的專業能力培訓，定期或不定期組織關鍵崗位人員參加相關學習，學習最新的管理知識和技能，提高其工作能力，引導關鍵崗位人員轉變工作理念，確保單位科研項目資金管理工作高質量完成。提高招聘環節的選人用人標準，側重聘用專業人才，優化科研項目資金管理人員隊伍結構，從而提高科研項目資金管理水平。

3.1.4 強化內部控制制度宣傳

科研資金權屬意識不清、單位管理理念落后和領導不夠重視，很大程度上受內部控制制度宣傳不到位影響。科研項目資金管理內部控制制度應該建立多種形式的宣傳制度[12]。宣傳形式可以包括網站專欄、印刷品、定期報告及內嵌至業務管理信息系統中等形式。及時將國家及單位發布的制度更新至網站專欄，將相關政策印刷成宣傳冊發放至每一個人，每年至少舉辦一次科研項目資金管理的政策，強化資金管理內部控制意識，提高承擔單位資金管理內部控制水平。

3.1.5 提高內部控制信息化水平

信息技術不但可以大大提高工作效率，還能保證工作質量。尤其對承擔大量科研項目的單位而言，可以按型設置項目資金管理參數，減輕工作人員的重復性勞動，避免人為手工失誤對科研項目資金管理的影響。報表輸出、數據分析及信息傳遞效率更為便捷，一定程度上提高了科研項目資金管理內部控制水平[13-14]。

3.2 業務層面內部控制

本研究將科研項目資金管理過程歸納為6個環節，根據《行政事業單位內部控制規范（試行）》業務層面內部控制框架，按照科研項目經濟業務特點結合內部控制的原則將科研項目資金管理中預算業務、執行業務和結題業務3 個方面作為內部控制重點加以分析。

3.2.1 預算控制

建立由專職或兼職的科研財務助理編制科研項目預算、預算管理部門審批、科研項目組執行、會計部門提供決算與內外審計評價不相容業務相互分離制度[15]。科研財務助理應當正確把握預算編制的有關政策，確保預算編制目標相關性、政策相符性及經濟合理性，（以下簡稱“三性”）。預算報出前必須經預算管理部門審批，主要審核科研項目預算“三性”，提高科研項目預算編制的科學性。預算管理部門定期進行預算執行分析，向科研項目組通報預算執行情況，協助解決預算執行中存在的問題，提高預算執行的有效性[16]；加強制度建設，對不同來源科研項目資金分類管理，區別對待橫向項目與縱向項目，橫向項目給予科研人員更大的自主權；加強決算管理，由會計部門出具決算報告，確保決算數據真實、完整和準確；加強預算績效管理，建立內部審計與外部審計聯動機制，提高科研資金使用效率和效益。

3.2.2 執行控制

（1）收入控制。收入控制實施由會計部門歸口管理并進行賬務處理，嚴禁形成賬外資金。科研項目資金一般要求“專款專用，單獨核算”，科研項目任務批復后或合同簽訂后及時將相關材料提交會計部門作為開設核算賬號和賬務處理依據。會計部門應當專人負責定期檢查科研項目資金是否做到了“專款專用，單獨核算”；建立收入分析和對賬制度。會計部門應該指定專人定期核對到賬金額與任務書或合同約定金額是否相符，對應收未收科研項目資金應當及時聯系相關負責人，查明原因，落實催收責任，降低收入業務風險。

（2）支出控制。支出業務是科研項目資金管理中最容易產生風險的環節，也是內部控制的難點。明確開支事項的范圍和標準，加強支出事項事前控制[17]，確保支出符合項目預算要求，符合承擔單位支出范圍和支出標準，杜絕超預算、無預算和超范圍、超標準支出[18]，杜絕可能通過虛構業務套取科研資金形成個人“小金庫”的情形[19]。加強支出審批控制，PI 制下科研人員決策并非權利越大越好，適當放權不是絕對放權，其權利應該有其界限。比如勞務費支出，單位設置基本的勞務人員聘用資格條件，科研項目按規定自主聘用，按標準支付費用。再比如實驗材料采購，單位通過公開招標確定定點供應商，科研項目在定點范圍自主采購，單位定期公示采購型號和價格，接受公眾監督，確保支出經費合理。加強支出審核控制，會計部門辦理報銷時全面審核所附票據來源是否合法，內容是否真實、完整，審批流程是否完整，發現問題及時聯系經辦人員說明原因或補辦手續，確保支出事項與科研項目任務相符[20]。加強資金支付和會計核算控制，會計部門按項目來源不同，確定相應的賬戶辦理資金結算。比如，國家部委的縱向科研項目、技術服務與開發等橫向項目資金來源為基本存款賬戶，那么資金支付也必須為基本存款賬戶，主管部門和單位自主部署的科研項目一般通過零余額賬戶下達資金，其資金支付必須通過零余額賬戶辦理，堅決杜絕賬戶串戶使用。加強支出分析控制，科研項目財務助理定期編制預算執行情況分析報告，為科研項目組首席科學家管理決策提供信息服務支持。同時，發現資金支出異常應及時采取有效措施加以補救[21]。

3.2.3 結題控制

承擔單位應建立健全科研項目結題驗收機制。對于已經完成的科研項目，組織相關部門辦理賬目資產清理、資金決算和內外部審計[22]，發現問題及時解決，確保決算數據真實、準確，資金支出合法、有效，及時辦理結題手續并組織驗收。通過結題驗收的科研項目，會計部門根據結題通知限時辦理結賬，對結余資金按規定及時進行賬務處理。如縱向項目結余資金由單位統籌用于科學研究的直接支出，橫向項目結余資金納入單位事業金管理。

4 結語

綜上所述，科學事業單位要想規范科研項目資金管理，降低資金使用中的各類風險，提高資金使用效率和效益，提升在科技創新競爭環境中的核心競爭力，就必須改變重科研輕管理的偏見，重視內部控制工作。以適應國家科技體制改革的形勢要求，通過重造業務流程搭建新型組織架構、建立科研項目資金管理內部控制工作機制、加強關鍵崗位人員培訓及管理、強化內部控制制度宣傳、提高內部控制信息化水平單位層面內部控制方式，構建一個高水平資金管理環境，再通過業務層面預算控制、執行控制和結題控制，確保每一項科研項目資金管理質量，保障科學研究工作順利開展。并以此提升科學事業單位整體科研項目資金管理能力，為國家建設世界科技強國的戰略目標貢獻力量。