論國有企業紀檢監察機構如何做好工程招投標領域監督檢查

文/重慶輕紡集團紀檢監察室 劉陽

一、工程招投標領域的主要問題

（一）規避招標。根據《中華人民共和國招標投標法》《中華人民共和國招投標法實施條例》和國家發改委出臺的《必須招標的工程項目規定》《重慶市工程建設項目招標投標監督管理暫行辦法》等相關規定，國有資金占控股或者主導地位的（包括通過投資關系、協議等能夠實際支配項目建設）依法必須進行招標的項目應當公開招標，確有特殊情況的可以邀請招標。但實際操作過程中，個別招標單位分管領導或項目負責人會利用職權暗箱操作、設租尋租、規避招投標，逃避法定監督，從中謀取私利。一是以內部決策代替招投標程序直接發包。二是將工程項目復雜、造價高的標段進行拆解，“化整為零”規避招標。三是在招標公告中設置苛刻資質條件、限制性條款、細節標準，排斥潛在投標人，使特定投標人中標。四是變公開招標為邀請招標，從而限制潛在投標人的數量和范圍。五是不按照招投標相關規定進入相應級別的交易平臺開展招投標，或者僅在特定平臺發布招標公告，發布時間短，使招標信息接受面窄。

（二）虛假招標。參與虛假招標企業通常誠信度不高，不重視企業內部管理，加上投機心理，編制投標文件重點放在價格上，對施工方案和措施技術不進行嚴謹探究，從而為工程質量埋下巨大隱患。投標人與招標單位相關人員、投標人之間相互勾結串通，通過串標、圍標等方式約定報價、控制結果，表面看似履行了招投標程序，實則流于形式，把招投標變為多方瓜分利益的工具，嚴重破壞市場秩序，損害公共利益。一是招標單位提前向特定投標人泄露標底，或告知編制招標文件的相關人員信息，使其在競爭過程中處于有利位置。二是投標人之間結成聯盟，相互串通圍標，一致抬高或壓低投標報價，排擠其他投標人，使某個特定利益主體中標，成功中標后按照事先約定，讓渡部分利益或繼續協商輪流中標。三是部分無資質的企業為了承接工程，通過不正當手段，掛靠信譽好、資質高的企業獲取投標資格，中標后往往會進行層層分包、違規轉包，不僅造成工程費用增加，項目延期，甚至還會造成工程質量不達標。

（三）招標代理機構履職不到位。目前市場競爭激烈，招標代理機構過多過濫，個別招標代理機構為承接業務，往往會迎合招標單位或投標人的一些非法意圖，彼此間暗中勾結，導致違規問題層出不窮。招標代理機構工作人員專業技術和業務素養參差不齊，會與招標單位、投標人相互串通，結成利益聯盟，在編制招標文件過程中設置排他性條款或約定同意輪流坐莊。

（四）評標不嚴謹。一是相關評委會成員履職盡責不到位，草率評標，定向評標，或在利益驅動下按照招標人意向進行評標，造成評分畸高或畸低。二是有的評審經驗不足，缺乏對投標人資質審查，導致技術能力不達標、資質偏低的單位中標。三是簡單以合格投標人“不足三家”為由取消評標，尤其是在已開標后取消評標，容易造成潛在投標人信息公開，給串標圍標提供機會。

（五）標后違規操控。一是投標人中標后（多為低價中標）以各種緣由變更設計方案、施工方案，增加施工量，延長施工進度，進而造成人工成本和項目費用高于當初的合同定價，權力尋租者則借此機會獲取高額回報。二是不履行合同約定的責任和義務，未經業主認可將工程主體結構違法分包，或肢解后轉包給他人。三是掌握工程款審批權限的關鍵人員借機索賄，違規提前撥款或拖欠工程款。

二、工程招投標領域腐敗問題產生的原因

（一）制度政策存在漏洞。近年來，國家和地方政府相繼出臺《電子招標投標辦法》《關于深化公共資源交易平臺整合共享指導意見的通知》《關于加快建設全國統一大市場的意見》《關于深化公共資源交易監督管理改革的意見（試行）的通知》等政策文件，大力推進電子招標投標，取消沒有法律法規依據的投標報名、招投標文件審查等，對規范工程招投標、確保工程質量起到了積極作用。但部分法規制度仍舊存在滯后性，尤其是各省市針對中央的相關政策文件，在落地出臺本地區的相關文件均有較大差異。如缺乏分包工程招標的具體規定、規避招標中承接任務人無處罰條款、招標代理機構不履行規定代理義務無處罰條款等。隨著行業的發展，工程項目的復雜程度和技術要求越來越高，對標書的商務標、技術標內容也提出了更高的要求，如果相關法律法規配套不及時，利益雙方便會鉆制度漏洞，打政策擦邊球謀取利益，嚴重影響市場秩序。

（二）監管體系存在瑕疵。招標單位作為投資主體，應當對招投標全過程監管負有主要責任，但實際工作中，因為時間緊、任務重，部分招標單位將相關職責權利推給招標代理機構或者項目負責人，針對復雜的技術問題沒有集體決策審議或者發表意見不充分，進而出現將權力或影響力換算成利益籌碼的情況，不僅導致前期方案設計不合理，定價不精準，后期施工時頻繁變更項目工程，間接增加成本，還讓本來具有經濟和技術實力的建設單位錯失機會。

（三）監督乏力權威性不夠。隨著紀檢監察體制改革和“三轉”持續深入，大多數企業紀檢監察機構已經不再參加招投標現場監督，逐漸從“過程參與”轉向“監督執紀”，集中精力聚焦關鍵環節和關鍵少數履行監督職責，但目前仍有企業紀檢監察干部以評委身份參與現場開標，造成紀檢監察干部既是“運動員”又是“裁判員”的情況，嚴重影響監督工作的獨立性和權威性。一旦工程領域招投標項目在后期出現廉潔風險問題，紀檢監察干部往往會因為參與相關招投標，出現履職不清造成問題線索查辦受阻等問題。

（四）違紀違法成本過低。《刑法》規定，串通投標罪處3年以下有期徒刑或者拘役，并處或者單處罰金。《招標投標法》規定，串通投標的處中標項目金額千分之五以上千分之十以下的罰款。但是在實際執行中，串標行為即使被認定，只要情節不是特別嚴重，一般以行業主管部門的經濟處罰為主，行政執法和刑事司法銜接不夠緊密，對其是否移送公安機關沒有明確要求，導致違紀違法行為的實際違法成本遠低于違法收益，違紀違法者屢次逾越雷池。

三、預防工程招投標領域腐敗問題的對策

（一）圍繞監督職能職責下功夫。企業要明確工程招投標領域的主體責任，建立結構合理、程序嚴密、制約有效的權力運行機制，結合現行法律法規完善內控制度，明確各職能部門在招投標環節的責任，細致梳理工程招投標領域各個環節風險點，及時做好任務分解，確保各環節有規可依，確保形成事前、事中、事后全方位監督體系。企業紀檢監察機構要立足監督的再監督，檢查的再檢查，把工程招投標領域監督檢查重點工作納入政治監督清單，督促企業“一把手”、分管領導壓緊壓實相關領域專項治理的政治職責；把工程招投標領域專項治理列入年度持續深化監督執紀工作方案和年度監督檢查工作要點，充分運用企業黨風廉政建設和反腐敗工作協調小組，結合日常監督、專項監督、聯合監督，進一步整合監督力量，創新監督方式，確保該領域問題整治走深走實。對存在違紀苗頭等一般性問題的同志開展談心談話，對嚴重違紀違法問題堅決查處。

（二）圍繞關鍵環節、關鍵流程下功夫。一是招標環節監督檢查重點。重點關注工程項目是否進行了可行性研究，項目設計和設計概算是否經專家審查；招標單位是否將施工項目相同、工期相近、相鄰地點的工程項目分拆為零星標段規避招標；招標單位是否違規決策將工程項目直接發包；招標文件中是否設置不合理條件限制或排斥潛在投標人；招標文件評標方法是否選用得當；是否在規定平臺進行公開招投標；是否委托無資質或資質等級不符合相關規定的招標代理機構來負責代理工作。二是投標環節監督檢查重點。重點關注不同投標人的投標文件內容是否存在異常一致、高度雷同，商務標中單價是否存在規律性的波動，是否存在超高價或超低價，技術標是否存在多處數據相同，進一步判斷投標人之間是否存在關聯關系；是否存在偽造資質證書或掛靠取得資質證書；投標人相關業績是否真實可靠；對比分析時間節點，關注中標通知書發布前后，投標人進入現場開展施工情況，進一步判定招投標是否只是走過場，流于形式；投標保證金方面，要關注存取單位與投標單位是否一致（目前相關省市已陸續發文取消收取投標保證金）。針對電子招投標，重點關注MAC地址、CPU序列號、IP地址等是否相同，如果多份電子投標文件相關數據相同，則可認定為符合《招投標實施條例》中的描述“不同投標人委托同一單位或者個人辦理投標事宜”，屬于串標行為。三是開標環節監督檢查重點。重點關注開標是否符合規定，投標人是否充足，評標委員會人員構成和專業結構是否合理，專家庫管理機制是否健全，評標結果、中標結果是否按規定公示。因疫情關系，部分招標代理機構、國有企業采取視頻直播的“云開標”、郵寄標書和公證監督結合的方式，如重慶市公共資源交易中心更是推廣使用工程建設項目“不見面開標”系統，該系統依托數字簽名、分布式存儲等信息技術，實現了電子文件加密上傳，開標結果在線確認，大幅提高了投標的便捷度和競爭度，紀檢監察機構要注意與職能部門提前介入，對相關工作人員履職情況進行檢查。另外，隨著工程項目的復雜度增加，實踐中往往會出現投標人“不足三家”的情況，如何認定該招投標效力問題，要注意區別分析。如果截止投標時間投標人不足三家而被評委會取消，該行為可認定為合規合法，且此時對招投標帶來的負面影響最小。如果是開標后發現合格招標人不足三家，簡單宣布招標失敗且決定重新招標則有所不妥，此時潛在投標人已經公開，再次招標不僅增加了串標圍標的可能性，也增加了費用和人工成本，反而不利于中標單位的選取，可考慮檢查相關資料，對招投標的公告發布、標書編寫、報價金額等情況進行綜合研判，如果符合行業相關規定，則應當認定招投標有效。四是合同簽訂與執行環節監督檢查重點。重點關注是否在規定時間內簽訂合同，簽訂日期是否完整或涂改；合同實質性條款是否與中標結果一致；工程變更是否履行審批流程、變更簽證是否屬實、變更項目的相關費用是否符合合同有關規定或市場價格，注意督促相關部門從源頭抓好監管，避免因為設計錯誤或不合理造成施工進度滯緩、資源浪費等情況。工程結算是否超預算總額，是否多計量工程項目，工程款是否多支付，注意核對工程款發票、收據是否合規，支付款項是否符合施工合同的約定條款，避免超比例支付費用。注意關注工程項目建設未完工甚至停滯、報廢等情況，聯合職能部門對工程建設跟進監督，避免國有資產出現重大損失。

（三）圍繞“說”“改”結合下功夫。一是持續深入開展“以案四說”“以案促改”“以案促治”，督促落實黨委會“第一議題”制度，第一時間通報學習違紀違法典型案例，持續放大警示教育的震懾效應。2022年以來，“風正巴渝”先后通報了萬州區、萬盛經開區、渝中區、九龍坡區等區紀委監委查處的國企主要領導干部利用職務上的便利為他人在工程承攬等方面謀取利益，并非法收受巨額財務的典型案例，國有企業要引以為戒，針對案件暴露的各類問題，結合企業實際舉一反三進行整改。二是綜合分析研判工程領域招投標違規違紀違法的共性問題、個性問題，精準發出紀檢監察建議，督促企業以建立健全相關領域的制度機制為出發點，壓實工程建設領域制度執行、規范流程、過程可控的重要職責。三是創新宣傳教育渠道。充分發揮新媒體新技術的作用，提高廉潔文化的宣傳，推動廉潔文化進車間、到家庭，推動廉潔文化入腦入心，積極營造“以廉為榮、以貪為恥”的濃厚氛圍，進一步筑牢廣大黨員干部拒腐防變的思想防線。加強監督、制約的同時，也要注意根據招投標工作的高強度、高壓力決策等特點，運用獎勵激勵、連接表彰等方式提升招投標工作人員工作積極性。

四、結語

工程招投標領域相關問題具有專業性強、行為隱蔽交織等特點，給構建公平競爭的招投標營商環境、助推全國統一大市場的建設帶來不小挑戰，國有企業紀檢監察機構面對新形勢、新任務，要強化對“關鍵少數”履職盡責的監督檢查，要聯合業務主管部門進一步加強對工程領域招投標關鍵環節、關鍵流程的監督，對違規違紀違法問題要嚴肅查處、追責問責，用好紀檢監察建議，督促落實“以案四說”“以案促改”“以案促治”，以嚴明的紀律和扎實的作風深入推進黨風廉政建設和反腐敗工作，堅決維護和國家的根本利益。