關于鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）財政資金管理幾點問題的思考

張傳輝 建甌市人民政府通濟街道辦事處

引言

目前我國各級鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）財政局的縣級財政資金績效管理體系還有待完善，導致實際財務管理中有諸多問題，不能真正地發(fā)揮出會計管理職能作用，使得財政資金使用效率效果不高。對此，本文重點對當前鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）財政資金管理中存在的問題進行分析，深入分析鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）財政資金實際管理使用中存在問題的根本不足表現和深層原因，并在實踐中找到合理有效管用的改進措施予以優(yōu)化或改善，以有效提高全縣鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）財政資金綜合管理科學化水平，進而體現更好地實現財政資金工作在推動新農村經濟體系建設快速發(fā)展大局中產生的重大積極作用。

一、鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）財政資金管理的問題

（一）財政資金收支不平衡

財政資金收支不平衡是當前鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）財政資金管理中存在較突出的一個問題。鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）政府作為地方最接近基層黨組織的一個政權組織，無論它是在何種行政體制還是財政體制方面，均沒有充分的話語權，以至于在財政收入方面較容易受到外部各種因素的影響。尤其是近些年地方政府債務規(guī)模越來越大，還本付息壓力也越來越大。

（二）資金審批與核算不規(guī)范

在收支不平衡的情況下，要想提高鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）財政資金使用的效能，加強財政資金支出管理非常有必要，具體包括支出審批與支出核算這兩個方面。但從現狀來看，許多鄉(xiāng)鎮(zhèn)在財政資金支出審批與支出核算方面均存在一定的問題。就財政資金支出審批方面，“一支筆審批”方式是許多鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道的常態(tài)，也就是在鎮(zhèn)長簽字審批及財務人員確認后，便可支付款項。而這樣簡單的審批方式雖然有助于提高財政資金支付的效率，但對審批人員的專業(yè)化水平、財務人員的職業(yè)道德有較大的考驗，同時也對財經紀律執(zhí)行到位與否、外部監(jiān)督是否有效介入有更高的要求。一旦在這些方面達不到要求，就非常容易出現不合格支出事項，連帶著也會影響財務正常工作的合理性，難以保證財政資金管理的規(guī)范性。

（三）預算編制與執(zhí)行約束力度不足

一方面，表現為預算編制不合理。鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）財政資金預算編制，需依據預算法相關規(guī)定及收支平衡的原則開展。對于財政收入預算，通常采用增加收入預算的方法進行，同時上級財政部門也會對下級鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）財政部門下達增長指標，鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）財政部門需要依據下達的指標進行預算編制。在這樣的情況下，一定程度導致了鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）財政部門所得出的預算結果與實際情況不相符，因為在年底決算時，一旦財政收入不能達到上級財政部門下達的指標，就容易出現預算收支刻意調整的情況，為了達到指標要求而弄虛作假。而在財政支出預算中，通常是依據收入進行預算編制，期間也會受到人為因素的影響，出現虛假數據。另一方面，表現為預算執(zhí)行隨意性較大[1]。為確保鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）的正常運轉，鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）財政部門會在每月中旬通過集中支付系統撥付定額預算資金，原則上，撥付的預算資金應執(zhí)行年度預算并用于日常運轉。但從實際情況來看，許多鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）并不會按照年初預算來執(zhí)行預算資金，同時也不會直接單純地用于人員工資和辦公運轉，甚至支出保障工資后，轉而充頂非稅收入再次上繳。

二、鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）財政資金管理問題的成因

（一）體制因素

第一，我國現行的財政體制還不夠完善，主要因為存在鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）財權事權不對等的情況。在財權方面，由于財權主要集中在上級部門，加上鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）沒有主體稅種，以至于目前鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）沒有穩(wěn)定的財政收入，能夠使用的財力微乎其微。與此同時，街道作為市政府的派出辦事機構，主要負責城市開發(fā)，延伸至城中村的征地拆遷，補償款的來源和使用，稅收由市政府，街道自有資金收入按征遷面積提取一定征地工作經費，隨著開發(fā)的進度，地越征越少，工作經費也逐年減少，加上本身沒有造血功能，以至于鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）的財政收入不斷下降。在事權方面，隨著社會經濟的快速發(fā)展，人民群眾的需求不斷增加，同時隨著鄉(xiāng)村振興等戰(zhàn)略的實施，基層群眾對公共服務的需求也在不斷增加，這使得鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）政府所肩負的公共服務責任愈發(fā)重大，鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）政府也就越來越多需要為其應承擔的在基層民生、教育、醫(yī)療救助等相關公共領域層面上進行的重大公共事業(yè)項目或投資性建設。但實際上往往是因為鎮(zhèn)財政收入增速偏快或與城鎮(zhèn)社會保障支出相關的稅收增速分配也明顯不對等，也就使得各個區(qū)域鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）財政所的有限理財分紅權分配與其事權的分配上不對等。

第二，表現為制度約束不到位。制度約束是保證鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）財政資金安全運行和提高使用效能的重要基礎。然而從實際情況來看，雖然從中央到地方加強了基礎財政資金的監(jiān)管，但所設制定的制度都是大架構，具體到鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）、村級這種最基層，沒有具體的管理細則、缺乏處理問題實際的有針對性認識與具體實踐性項目操作，導致目前鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）財政資金日常管理服務工作只能流于形式，難以進一步發(fā)揮政策制度規(guī)范的有效約束作用。而這種制度存在的許多缺陷，也直接使得一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）財政資金運用管理工作效能相對不高。從制度建設層面來看，財政資金管理涉及收支管理、會計核算、內部控制、預算管理、績效管理等多項制度。不完善的制度，均未能在增強鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）財政資金管理效能方面提供強有力的約束。

（二）人員因素

人員因素主要表現為基層財政人員力量不強。目前考核機制更側重于經濟建設，使得鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）政府更重視經濟項目建設，對財務工作有所輕視，因此財政業(yè)務人員配備不足[2]。加之受到經濟條件等方面的約束，鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）財政所也面臨著人員流失、隊伍結構老化等嚴峻形勢。鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）財務人員老化，又受編制的限制，不能招考錄用，實行“村財鄉(xiāng)管”后，又增加鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）的工作量，只能從社會臨時聘用，對內控管理造成極大的隱患。同時，也弱化了村級的財務意識，在財政資金的使用和財務核算方面依賴鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）會計服務中心，不利于提升財政資金管理的規(guī)范性。

（三）監(jiān)管因素

縣財政局與審計局是鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）財政所的直接監(jiān)管部門，但審計局并未落實常態(tài)化審計監(jiān)督，通常是只有在鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）主要領導變動時進行離任審計，而財政局也只是對鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）的部分專項資金使用情況進行跟蹤而沒有其他的監(jiān)管動作。同時檢查或審計只重事后賬面核算，缺乏事前指導和項目實地調研，財政資金產生的社會效益沒有事前考量，導致財政資金被浪費。比如：有一個村爭取了80萬元學校建設資金，等學校建成了，教育改革大部分學生并入鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道），最后剩余學生數不到 20 人。在內外部監(jiān)管缺位的下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）更加不重視財政資金的規(guī)范化管理，最終使得財政資金使用效能降低。

三、加強鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）財政資金管理的對策及建議

（一）完善體制機制

首先，加快建立本級財權事權對等、責任明確的工作機制，上級主管部門在財政資金撥付時，應加大縣級鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）政府經費來源的各項支出實施專項重點檢查考核和政策補助與扶持引導力度，幫助鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）政緩解財政性支出保障壓力，釋放當地各鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）政府的各項公共財政活力。以縣鄉(xiāng)村級事權財政分配方式改革等問題解決為著力點，通過逐步完善或優(yōu)化村民委員會頂層架構制度設計、業(yè)務流程進一步優(yōu)化規(guī)范等的一系列運作方式，為各級縣鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）政府繼續(xù)開展推進農村區(qū)域各項國家土地征收治理發(fā)展規(guī)劃建設和編制規(guī)劃及項目等工作提供一個更為有效、更為完善合理的財稅政策資金及配套保障[3]。如此可將進一步推動將原有一些地方鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）人民政府承擔下來的涉及村級人口教育、醫(yī)療保險、社保綜合管理服務中心等農村公共社會保障服務管理事權逐漸往村級上移，從而減輕鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）財政支出壓力。

其次，完善鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）財政資金管理體制機制，充分發(fā)揮制度作用，促進縣域鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）財政管理改革，不斷提升鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）的公共財力。在具體做法上，緊密聯系農村基層社會發(fā)展的實際需求，科學合理制定出鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）基本各類需公共產品供給和配套服務保障的資金支出結構比例，同時注意支出優(yōu)先次序的優(yōu)化，對于鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）三農、教育、醫(yī)療與民生息息相關的領域，應優(yōu)先提供公共服務產品和費用支出，隨后是農村基礎設施配套等服務方面的財政支出，通過優(yōu)化支出次序，充分發(fā)揮財政資金的作用。

最后，在完善體制機制的基礎上，強化制度約束。建立健全全面預算管理制度，加強財政資金預算管理，不僅要科學合理進行鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）財政預算編制，也要提高預算執(zhí)行力度，制定科學的預算指標及嚴格的考核機制，強化對預算執(zhí)行的約束，充分保證財政資金使用的效益。在具體的預算編制中，嚴格落實兩上兩下的編制流程方法，對日常支出與公共支出相關內容進行合理預算。同時加強各職能部門的互聯互動，建立上下聯動的工作機制，并積極引入先進的技術，強化數據分析與共享，如針對鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）財政支出情況，可充分利用大數據技術進行分析，并以分析結果作為依據進行預算標準的合理化調整，進一步提升預算編制的科學合理性。而在具體的預算執(zhí)行環(huán)節(jié)，引入績效理念強化預算執(zhí)行監(jiān)督，有機結合自評和財政評價的方式，有效落實預算執(zhí)行的監(jiān)督評價工作，及時掌握預算資金分配的情況，并合理化調整，以保證財政資金充分利用。還需加強內部控制，健全內控制度。在財政資金管理中，立足于實際狀況明確管理目標與方向，充分發(fā)揮內部控制作用，提升鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）財政資金管理的規(guī)范性。同時，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）財政資金管理中，也要充分落實崗位責任機制，明確各崗位人員的職責，并加強資金管理人員的監(jiān)管，以保證財政資金管理工作規(guī)范化開展[4]。此外，建立資金風險防范機制，充分發(fā)揮風險評估的作用，及時預警財政資金管理中存在的問題，并采取有效的措施解決，從而保證財政資金的安全。

（二）配強財政干部力量

鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）財政資金管理工作的有效開展，應不斷增強鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）干部管理工作的學習，提高其資金管理的意識，使基層干部能充分認識財政資金管理的重要性、必要性，熟悉掌握財政資金管理的流程和方法，確保財政資金管理工作順利進行。與此同時，加大培訓教育力度，結合實際情況，制定針對性的培訓方案與計劃，重點圍繞鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）財政資金管理的內容，加強對干部的培訓，促進其管理能力與執(zhí)行能力有效提升，并配合有效的激勵措施，提升干部學習與工作的動力，自覺提升自身綜合管理能力，切實提高財政資金管理的實效性。

（三）強化監(jiān)管

一方面，加大內部監(jiān)管力度，建立事前、事中、事后全過程的監(jiān)管體系，有效規(guī)避資金私用、挪用、濫用等問題。在內部監(jiān)管中，應強化資金考核，確保預算編制科學合理，預算執(zhí)行有力，進而提高財政資金利用率。在流程考核中，應同步進行財政資金核算與監(jiān)督、執(zhí)行與監(jiān)督、風險預警與糾錯糾偏，實現不漏賬目、不遺分文的全覆蓋監(jiān)管。同時還需落實跟蹤問效機制，傳遞“支出必問效，無效必追究”的監(jiān)管理念，為鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）干部與財政業(yè)務人員的思想懾威，保障財政資金規(guī)范化管理[5]。另一方面，加大外部監(jiān)管力度，強化財政業(yè)務考核，整合縣財政局、各鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）財政所共同參與的項目，借助信息化技術實現對項目的動態(tài)化監(jiān)管，由此保障財政資金規(guī)范運作。加大信息公開力度，定期公開財政資金績效評價與監(jiān)管狀況，自覺接受社會監(jiān)督。根據年度考評結果，為各鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）下一年的預算安排形成相應的激勵或約束，激勵各鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）自覺提升財政資金效能。此外，重視社會監(jiān)督、群眾監(jiān)督作用的發(fā)揮，在全面監(jiān)督的情況下，保證財政資金使用的規(guī)范性、高效性和安全性。

結語

總的來說，鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）財政資金管理關乎鄉(xiāng)村經濟社會發(fā)展，應進一步規(guī)范鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）財政資金管理，具體可從完善機制體制、配強干部力量和強化監(jiān)管這三個方面著手，由此提高鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）財政資金管理水平。