中小學(xué)校預(yù)算管理一體化的探討

徐安軍 德清縣教育局

引言

新經(jīng)濟時代的來臨，給我國中小學(xué)校財務(wù)管理工作提出了更高的要求，其中預(yù)算管理是近年來中小學(xué)財務(wù)管理的改革重點，我國也出臺了一系列政策對預(yù)算管理進行規(guī)范，全面落實預(yù)算管理工作。中小學(xué)校通過實施預(yù)算一體化管理，可以有效提升預(yù)算編制的準確性和合理性、強化對辦學(xué)成本的管控、減少不必要的開支、構(gòu)建符合中小學(xué)發(fā)展的預(yù)算管理機制，從而實現(xiàn)對資源的合理化配置，提升資金的使用效率，全面推進中小學(xué)的發(fā)展和建設(shè)。目前，我國中小學(xué)在預(yù)算管理一體化建設(shè)上還存在較多問題，主要是預(yù)算編制不夠合理，導(dǎo)致預(yù)算工作開展缺乏指導(dǎo)性；預(yù)算執(zhí)行效率低，無法發(fā)揮出預(yù)算管理的重要作用；預(yù)算變更頻繁，導(dǎo)致預(yù)算超標等現(xiàn)象的發(fā)生；缺乏有效的預(yù)算監(jiān)督管理機制，導(dǎo)致預(yù)算管理考核結(jié)果失真。中小學(xué)應(yīng)當根據(jù)實際工作情況，提出針對性的優(yōu)化措施，進一步促進預(yù)算一體化工作的建設(shè)，提升單位預(yù)算管理水平。

一、中小學(xué)校實施預(yù)算管理一體化的作用

（一）提高了中小學(xué)的整體管理水平

中小學(xué)通過實施預(yù)算一體化管理，可以加強對預(yù)算的管控，提升預(yù)算管理水平。隨著預(yù)算一體化工作的不斷落實，學(xué)校的各項資源可以得到合理的統(tǒng)籌和調(diào)控，確保資源分配的科學(xué)性和合理性，提升資源的使用效率。中小學(xué)在進行預(yù)算一體化建設(shè)時，從學(xué)校戰(zhàn)略管理和目標實現(xiàn)角度進行資源分配，進一步發(fā)揮出中小學(xué)在決策管理和戰(zhàn)略發(fā)展上的優(yōu)勢，確保中小學(xué)維持穩(wěn)定、協(xié)調(diào)的發(fā)展趨勢，促進中小學(xué)教學(xué)任務(wù)以及科研工作的順利進行，從而提升中小學(xué)的教育質(zhì)量，平衡資源分配，促進學(xué)校的可持續(xù)發(fā)展和建設(shè)。

（二）有效規(guī)范中小學(xué)的財務(wù)管理行為

近年來，中小學(xué)為了規(guī)范內(nèi)部管理并提升資源分配效率，大力推進預(yù)算一體化建設(shè)，期望通過預(yù)算一體化管理來提升單位的資金管理效率并平衡各項資源的分配，有效規(guī)范了中小學(xué)的財務(wù)管理行為。在過程中，中小學(xué)應(yīng)當以包容、開放的心態(tài)迎接預(yù)算一體化建設(shè)給單位財務(wù)管理帶來的改變，結(jié)合學(xué)校當前的發(fā)展方針和總體戰(zhàn)略，制定出符合學(xué)校實際發(fā)展情況的、規(guī)范的、科學(xué)的預(yù)算管理機制。與此同時，學(xué)校應(yīng)當結(jié)合地區(qū)的實際發(fā)展情況，因地制宜，制定符合學(xué)校發(fā)展的戰(zhàn)略規(guī)劃，從財務(wù)、審計、內(nèi)部控制等多方面不斷加大對預(yù)算資金的管控，提升對預(yù)算資金的控制，規(guī)范中小學(xué)的財務(wù)管理行為。

（三）以內(nèi)部控制規(guī)范單位的經(jīng)濟業(yè)務(wù)行為

預(yù)算一體化管理有利于中小學(xué)的財務(wù)轉(zhuǎn)型和構(gòu)建數(shù)字化財務(wù)管理平臺，通過利用信息化技術(shù)，學(xué)校可以將內(nèi)部的各項數(shù)據(jù)和資源進行統(tǒng)一整合，提升預(yù)算管理的準確性和規(guī)范化程度。學(xué)校通過構(gòu)建預(yù)算一體化建設(shè)，進一步加強了內(nèi)部控制管理，確保學(xué)校各項經(jīng)濟業(yè)務(wù)行為的規(guī)范化和可行性。中小學(xué)通過執(zhí)行預(yù)算一體化管理，提升了預(yù)算管理水平，預(yù)算管理質(zhì)量得到有效提升，高質(zhì)量的預(yù)算管理水平加速學(xué)校戰(zhàn)略規(guī)劃目標的實現(xiàn)，充分發(fā)揮出預(yù)算一體化管理在學(xué)校財務(wù)管理中的引領(lǐng)作用，提升資源分配的合理性，提高預(yù)算管理水平。

二、中小學(xué)校實施預(yù)算管理一體化過程中存在的主要問題

（一）預(yù)算編制不全面

目前，我國中小學(xué)在構(gòu)建預(yù)算一體化管理過程中，由于缺乏預(yù)算一體化建設(shè)經(jīng)驗，導(dǎo)致預(yù)算編制不全面，主要體現(xiàn)在以下兩個方面：一方面，中小學(xué)預(yù)算編制缺乏必要的前期準備。在預(yù)算管理一體化的框架下，預(yù)算編制仍然是重要環(huán)節(jié)。中小學(xué)在預(yù)算編制前應(yīng)通過認真分析前期預(yù)算決算的差異以及上年度決算分析中體現(xiàn)的相關(guān)情況，對年度預(yù)算進行合理安排。但是目前大部分中小學(xué)在進行預(yù)算編制時，不僅未能考慮到過往經(jīng)驗，也未切實了解學(xué)校的實際運轉(zhuǎn)情況，預(yù)算編制缺乏必要的前期準備，預(yù)算編制不夠全面，未考慮到預(yù)算編制的前瞻性，導(dǎo)致學(xué)校預(yù)算編制的內(nèi)容與學(xué)校戰(zhàn)略規(guī)劃脫軌，不利于預(yù)算的執(zhí)行；另一方面，中小學(xué)預(yù)算編制的隨意性較大。中小學(xué)在實際進行預(yù)算編制過程中，雖然制定了預(yù)算編制的原則，但沒有切實按照規(guī)定進行，大部分中小學(xué)在收入支出的預(yù)算編制上都是根據(jù)項目類型進行編制的，導(dǎo)致部分項目的編制不夠科學(xué)合理，預(yù)算編制效果較差，不符合預(yù)算一體化管理的全面性要求，此外，大部分中小學(xué)在進行預(yù)算編制工作時都是由財務(wù)部門單獨進行，缺乏和其他部門的溝通交流，導(dǎo)致預(yù)算編制與實際需求差距較大。

（二）預(yù)算執(zhí)行效率低

近年來，一些中小學(xué)在預(yù)算執(zhí)行過程中仍然不同程度地存在著事項超預(yù)算、經(jīng)費用途改變、預(yù)算外支出等情況，或者預(yù)算調(diào)整時未結(jié)合實際進行，導(dǎo)致預(yù)算執(zhí)行效率偏低，主要體現(xiàn)在以下兩個方面：一方面，預(yù)算支出項目混用，支出項目口徑不一致。中小學(xué)在進行預(yù)算編制時，會嚴格按照基本保障類支出和項目支出來進行預(yù)算編制，但在實際執(zhí)行過程中，預(yù)算編制的支出類目使用不夠恰當，例如，本來應(yīng)該計入公用經(jīng)費的支出，結(jié)果計入了項目采購，導(dǎo)致預(yù)算支出管理缺乏規(guī)范性，容易導(dǎo)致預(yù)算編制和預(yù)算執(zhí)行存在差異，不利于中小學(xué)開展預(yù)算一體化建設(shè)，預(yù)算管理效果較差；另一方面，預(yù)算收入統(tǒng)計不完整，預(yù)算執(zhí)行效率低。中小學(xué)的收入有存在不確定性情況，部分中小學(xué)在編制預(yù)算收入時，未對預(yù)期的收入項目進行合理的評估，導(dǎo)致部分收入項目沒有納入預(yù)算收入中，不利于學(xué)校通過預(yù)算編制與執(zhí)行實現(xiàn)學(xué)校的發(fā)展規(guī)劃，未能充分利用好包括財政資金在內(nèi)的各項資源，導(dǎo)致預(yù)算執(zhí)行效率偏低。

（三）預(yù)算變更過于頻繁

在較長一段時期內(nèi)，中小學(xué)在預(yù)算編制時由于對實際情況分析不透徹，預(yù)算編制未能充分使用“上下結(jié)合”等預(yù)算編制方式之類的原因，導(dǎo)致預(yù)算對實際工作的指導(dǎo)作用降低，容易出現(xiàn)預(yù)算變更過于頻繁或者預(yù)算未得到嚴格執(zhí)行的現(xiàn)象，主要體現(xiàn)在以下兩個方面：一方面，預(yù)算變更頻繁。例如一些中小學(xué)在預(yù)算編制時未充分分析以前的歷史經(jīng)驗教訓(xùn)，或者對年度內(nèi)的重點開支未充分預(yù)估，導(dǎo)致年度內(nèi)預(yù)算變更頻繁，資金使用不夠規(guī)范，導(dǎo)致預(yù)算與決算的差距較大，中小學(xué)在實際運轉(zhuǎn)過程中，會出現(xiàn)追加指標的現(xiàn)象，就導(dǎo)致決算超出預(yù)算編制的范圍，不利于中小學(xué)開展預(yù)算一體化管理工作，預(yù)算編制不夠科學(xué)，預(yù)算執(zhí)行效率偏低；另一方面，學(xué)校賬務(wù)與上級主管單位的賬務(wù)存在差異。部分中小學(xué)未將非財政性收入作為預(yù)算收入進行核算，導(dǎo)致在進行決算時未體現(xiàn)這筆經(jīng)費，使得學(xué)校預(yù)算管理效果較差，無法滿足國家對中小學(xué)會計信息質(zhì)量的要求。學(xué)校未體現(xiàn)財政收入，而上級單位對該項經(jīng)費進行了明確，導(dǎo)致學(xué)校在進行決算時存在較大差異。此外，部分中小學(xué)財務(wù)數(shù)據(jù)處理能力有待加強，數(shù)據(jù)轉(zhuǎn)化薄弱，容易出現(xiàn)賬實不符的現(xiàn)象。

（四）預(yù)算監(jiān)督評價機制不完善

現(xiàn)階段，中小學(xué)在預(yù)算一體化管理中存在預(yù)算監(jiān)督評價機制建設(shè)不完善的問題，主要體現(xiàn)在以下兩個方面：一方面，未建立預(yù)算管理的考核評價組織機構(gòu)。中小學(xué)預(yù)算監(jiān)督評價機制的設(shè)立對提升預(yù)算管理質(zhì)量非常重要，從目前中小學(xué)設(shè)立的監(jiān)督評價機制來看，制度建設(shè)不太完善、執(zhí)行效率偏低、監(jiān)督評價人才短缺，導(dǎo)致對預(yù)算編制和執(zhí)行的監(jiān)督績效評價效果不夠明顯，缺乏獨立的評價機構(gòu)，不利于學(xué)校開展預(yù)算監(jiān)督評價工作；另一方面，雖然當前教育系統(tǒng)也陸續(xù)開展了預(yù)算績效評價，但具體到每個中小學(xué)而言，對于預(yù)算執(zhí)行或預(yù)算績效的評價還存在著不到位的情況，導(dǎo)致預(yù)算執(zhí)行效果無法得到公允的評價。在預(yù)算管理一體化的框架下，中小學(xué)預(yù)算涉及編制、執(zhí)行、監(jiān)督、評價等諸多方面，因此中小學(xué)需要設(shè)定合理的考核指標，確保預(yù)算管理工作的開展可以得到科學(xué)、合理的評價和評估，但目前大部分中小學(xué)在考核指標選擇上不夠合理，缺乏實際可操作性，獎懲措施制定不合理，無法有效促進預(yù)算管理工作的順利開展，不利于中小學(xué)建設(shè)預(yù)算一體化管理工作。

三、優(yōu)化學(xué)校預(yù)算一體化管理建設(shè)的對策研究

（一）增強預(yù)算編制的前瞻性和科學(xué)性

為了進一步提升預(yù)算管理效率，中小學(xué)應(yīng)當增強預(yù)算編制的科學(xué)性和前瞻性，具體優(yōu)化措施如下：

首先，建立健全的預(yù)算編制機制[1]。中小學(xué)應(yīng)當根據(jù)實際預(yù)算管理情況，制定精細化的預(yù)算管理機制，積極落實預(yù)算管理中的權(quán)責問題，提升預(yù)算編制的質(zhì)量。中小學(xué)要在教育系統(tǒng)的統(tǒng)一安排部署下，根據(jù)本地整體預(yù)算盤子結(jié)合各學(xué)校的實際情況積極參與，通過“上下結(jié)合”的預(yù)算編制方式，調(diào)動教學(xué)、后勤、科研等多方面部門的力量，共同推進預(yù)算編制工作。

其次，嚴格落實執(zhí)行預(yù)算編制原則。中小學(xué)預(yù)算編制對預(yù)算執(zhí)行和監(jiān)督評價影響深遠。在當前教育經(jīng)費還相對有限的情況下，各學(xué)校應(yīng)本著“量入為出”的原則，平衡日常經(jīng)費與重點工作的安排，提升預(yù)算編制的合理性和可執(zhí)行性，避免出現(xiàn)過度預(yù)算的現(xiàn)象，減少不必要的浪費，全面、真實地反映出中小學(xué)的預(yù)算收支情況，確保預(yù)算管理內(nèi)容的精細化和全面性。

最后，使用科學(xué)的預(yù)算編制方法。中小學(xué)在進行預(yù)算編制時，應(yīng)當根據(jù)實際管理情況，選擇符合學(xué)校管理和發(fā)展的預(yù)算編制方法，避免給學(xué)校造成不必要的浪費，提升預(yù)算執(zhí)行人員的專業(yè)水平，合理使用資金，提升資金使用效率，合理分配各項資源，提升預(yù)算編制的科學(xué)性和合理性。

（二）增強預(yù)算執(zhí)行的規(guī)范性

中小學(xué)預(yù)算管理對學(xué)校發(fā)展和建設(shè)影響深遠，完善的預(yù)算管理制度可以有效提升學(xué)校的預(yù)算管理水平，中小學(xué)應(yīng)當強化預(yù)算執(zhí)行的規(guī)范性和合理性，可以從以下幾個方面進行優(yōu)化：

首先，確保學(xué)校戰(zhàn)略方針與預(yù)算執(zhí)行的一致性。中小學(xué)應(yīng)當根據(jù)學(xué)校的實際運轉(zhuǎn)情況和制定的戰(zhàn)略方針，建立起預(yù)算執(zhí)行的跟蹤分析機制，嚴格各項審批程序，對于超預(yù)算和預(yù)算外的資金支出進行嚴格審批，確保預(yù)算對實際工作的指導(dǎo)意義，強化預(yù)算約束力。

其次，建立起從上到下多部門聯(lián)動的預(yù)算執(zhí)行協(xié)調(diào)機制[2]。各地教育行政主管部門要切實負責對所屬中小學(xué)預(yù)算執(zhí)行情況的監(jiān)控，并要求各中小學(xué)在預(yù)算執(zhí)行中提升財務(wù)、審計、教學(xué)、后勤、科研等部門對預(yù)算工作的貢獻度，強化預(yù)算執(zhí)行的監(jiān)督管理，確保預(yù)算執(zhí)行監(jiān)督管理工作的有效性，增加預(yù)算執(zhí)行的透明化程度。

最后，強化預(yù)算管理相關(guān)人員的管控。在預(yù)算管理一體化的相關(guān)工作中，中小學(xué)要切實提升相關(guān)人員的專業(yè)能力與綜合素質(zhì)。從前端的預(yù)算編制到后端的預(yù)算執(zhí)行，不僅涉及財務(wù)、教學(xué)以及服務(wù)后勤等相關(guān)部門。在落實相關(guān)責任人的前提下，學(xué)校可以通過定期培訓(xùn)、加強學(xué)習(xí)等方式來提升預(yù)算執(zhí)行人員的專業(yè)水平與預(yù)算意識，并通過責任界定、崗位職責等方式將預(yù)算管理的責任予以落實，同時加強內(nèi)部激勵，充分調(diào)動起預(yù)算執(zhí)行人員的工作積極性。

（三）嚴格控制預(yù)算調(diào)整

新經(jīng)濟時代的來臨，進一步推進了我國中小學(xué)預(yù)算一體化建設(shè)，中小學(xué)應(yīng)當嚴格控制預(yù)算調(diào)整，把握以下優(yōu)化措施：

首先，嚴格控制預(yù)算調(diào)整。在預(yù)算經(jīng)審批下達后，中小學(xué)原則上不應(yīng)作相關(guān)調(diào)整。在此前提下，如果學(xué)校涉及重點工作等實際情況，應(yīng)在教育系統(tǒng)規(guī)定的調(diào)整時限內(nèi)進行調(diào)整，上級單位應(yīng)嚴格審批。

其次，嚴格管控預(yù)算變更審批[3]。中小學(xué)在遇到需要進行預(yù)算變更的問題時，學(xué)校應(yīng)當對變更的事由進行調(diào)查，評估變更事由的準確性和合理性，面對合理的調(diào)整要求，可以根據(jù)實際情況進行調(diào)整，在調(diào)整過程中，應(yīng)強化對預(yù)算變更的監(jiān)督審核，避免出現(xiàn)預(yù)算變更頻繁的現(xiàn)象。

最后，加強內(nèi)部控制，強調(diào)專款專用。中小學(xué)通過預(yù)算執(zhí)行的及時監(jiān)控，可以及時檢驗預(yù)算編制水平和預(yù)算執(zhí)行能力，合理控制預(yù)算，減少預(yù)算變更的現(xiàn)象發(fā)生，從而避免學(xué)校的預(yù)算與決算之間存在較大差異，設(shè)置專款臺賬，確保專款專用，避免出現(xiàn)預(yù)算項目資金混用、違反預(yù)算用途的現(xiàn)象。

（四）建立健全預(yù)算監(jiān)督評價機制

中小學(xué)在建設(shè)預(yù)算一體化管理工作時，可以通過建立健全的預(yù)算監(jiān)督評價機制來提升預(yù)算管理水平，具體優(yōu)化措施如下：

首先，建立預(yù)算管理考核評價組織機構(gòu)[4]。中小學(xué)應(yīng)當根據(jù)實際經(jīng)營情況，培養(yǎng)和發(fā)展專業(yè)化的預(yù)算管理績效考核人才，確保預(yù)算管理考評工作的公正、公開、透明，通過建立預(yù)算考核評價機構(gòu)，提升了預(yù)算管理工作的執(zhí)行效率，縮小了預(yù)算與決算的差距，進一步促進預(yù)算一體化管理工作的開展。

其次，結(jié)合預(yù)算績效評價完善相關(guān)考評體系[5]。中小學(xué)應(yīng)當從預(yù)算一體化管理角度出發(fā)，全面考慮預(yù)算編制、執(zhí)行、變更、監(jiān)督等方面的內(nèi)容，強化預(yù)算一體化建設(shè)進程中的預(yù)算考核和評價，在預(yù)算績效評價中確保所設(shè)置預(yù)算考核目標的科學(xué)性和合理性，例如，財務(wù)指標和非財務(wù)指標的占比以及定性和定量的分配等，綜合考慮社會效益等相關(guān)指標，確保預(yù)算效能實現(xiàn)。

結(jié)語

隨著我國社會經(jīng)濟的發(fā)展，國家和社會越來越看重基礎(chǔ)教育工作的開展情況，為了進一步提升中小學(xué)教學(xué)質(zhì)量和財務(wù)管理水平，中小學(xué)應(yīng)按國家的相關(guān)安排部署不斷推進預(yù)算管理一體化工作。在具體實施中，中小學(xué)應(yīng)增強預(yù)算編制的準確性與前瞻性，在預(yù)算執(zhí)行中做好預(yù)算監(jiān)督與分析，嚴格規(guī)范預(yù)算調(diào)整并結(jié)合預(yù)算績效管理工作做好預(yù)算實施評價。通過相關(guān)工作，使預(yù)算管理一體化工作能夠盡快在中小學(xué)建立起來，以切實用好用活各項資源，促進我國基礎(chǔ)教育事業(yè)的不斷發(fā)展。