生態文明績效評價考核和責任追究制度的研究

郭秀蕙 中國國檢測試控股集團股份有限公司

引言

我國高度重視生態文明建設，采取了一系列行之有效的措施，包括進行長遠科學規劃、完善相關環保法規以及加大資金投入和科技創新等，可持續發展理念日益深入人心。十年來，持續大幅增加環保投入，加大環境基礎設施建設力度，累計安排中央預算內投資超過1000億元支持環境基礎設施建設，有力保障了打好污染防治攻堅戰。未來，生態文明建設任務依然艱巨，優化資金配置，提高資金利用率，助力各項建設工作的開展，有著重要的意義。

一、生態文明的任務

新時期，我國生態文明建設進入了以“降碳”重點戰略方向、促進經濟社會發展全面綠色轉型，以及生態環境質量改善由量變到質變的關鍵時期。為保障各項任務高質量實現，各地區需要結合自身的實際情況，圍繞環境問題，采取相應的措施，保證生態文明建設工作有序推進。各項工作的開展，需資金和相關部門的力量支持，助力生態文明建設任務的實施。做好財務績效評價和責任制度的實施管理，為相關工作的開展提供資金支持，并且督促相關部門和負責人認真履行職責任務，有著重要的意義。

二、生態文明財務績效評價考核與責任落實的案例分析

（一）案例概述

以某生態文明財務績效考核項目為例，為生態文明建設專項2020年度中央預算內投資項目績效評價，對中央預算內投支持的29個項目進行評估。其中，16個污水垃圾類項目，以及13個資源節約循環利用和污染治理類項目。從得分的結果來看，得分“優”的總計25個，評分為“良好”的總計3個，以及1個得分為“中”的項目?，F結合項目的財務績效評價，進行具體的分析。

（二）績效目標的完成情況

從29個項目的推進情況來說，13個項目已經完工，還有14個正在施工以及2個沒有開工。整體來說，13個項目的績效目標均已經實現，績效目標部分實現，還有3個項目的績效目標沒有實現。全省共下達中央預算內總投資為49300萬元，各項目中央預算內投資已支付26793.38萬元，中央預算內總投資支付率為54.35%。從投資支付率的設定目標分析，為≥85%，只有8個項目實現了設定的目標。

（三）項目存在的問題

從生態文明建設項目的實施情況來說，存在著以下問題：（1）“兩個責任”未完全落實。在兩個責任落實方面，按照項目落實到位率93.10%。部分生態文明建設項目單位沒有落實主體責任，對于建設的項目沒有實施全過程的質量與進度管理。項目的推進過程中，未嚴格監管項目審批，存在著項目前期合規性文件不齊全或者施工許可沒有落實等問題。除此之外，采取的監管方式單一，未能做到項目資金與工程質量的全面化監管。（2）中央預算內資金支付率與總投資完成率低，兩項指標的數據分別為54.35%、64.25%。在生態文明建設項目的推進方面，部分項目存在著未批先建的情況，沒有進行施工圖設計，對項目施工過程的質量控制也不足，最終認定為質量未達標；部分項目沒有按時開工；部分項目出現了中標企業墊資實施的問題。對于上述問題，督促相關單位進行整體。

（四）生態文明建設項目管理優化的方法

從高質量推進建設項目的角度來說，積極采取以下管理方法：（1）優化財政投入，加強財政管理。各地區需要結合區域的生態實際情況，圍繞重大生態環境問題，采取有效的管理措施，實現精準治污和科學防污。例如，水生態治理等。結合治理工作的實際需求，采取相應的措施，包括做好飲用水源保護、污水和垃圾收集處理設施建設等措施，全面提高建設的水平。（2）加強生態文明制度體系的構建，完善相關制度，形成源頭預防、過程控制、損害賠償、責任追究的生態環境保護體系。結合本地區的實際情況，加快構建完善的生態補償機制，完善生態功能區財政轉移支付制度等。加強預算執行管理，積極發揮生態環保資金支持環境保護修護與經濟社會發展的作用。（3）加強資金保障，做好資金使用管理。結合生態文明建設工作的實際情況，合理安排財政預算，保證項目經費充足，支持各項生態保護治理工作的開展。例如，大氣污染防治和水環境治理等，推進各項建設工作。除此之外，加強對資金使用過程的管理，保證資金得到合理利用。（4）構建完善的績效管理體系。圍繞項目事前、事中以及事后，探索構建完善的績效管理體系，加強對生態文明建設項目的管理。將績效評價結果和預算安排有效掛鉤，進一步強化績效目標管理。做好績效評價工作，積極推進重點績效評價，合理運用評價結果，實現對財政資金使用的有效監督管理。為了保證績效評價結果合理應用，要落實結果公開制，積極主動接受群眾的監督與建議。生態文明建設項目評價工作具有很強的技術性和專業性，為保障績效評價的開展質量需注重人員培訓，使其可以掌握相應的工作方法和要點，做好此項工作質量的控制，切實保證生態文明項目績效評價結果的準確性，全面反映存在的問題。

三、生態文明績效評價與責任追究制度的實施策略

（一）績效評價與責任追究制度實施存在的問題

從具體情況來說，主要存在著以下問題：（1）考核指標體系多套同用，且重復考核情況突出，對生態文明項目績效考核結果的運用不充分。國家生態文明建設目標考核辦法以及指標體系提出前，部分地方進行了有關探索，結合本地區的實際情況，構建了資源環境領域的評價指標體系以及考核辦法。出臺后，部分地區結合國家生態文明目標考核體系以及考核辦法，又出臺了一些考核辦法以及指標體系，不過沒有進行考評指標體系的整合，最終造成了多套考評體系并行的問題。同時，考評指標體系內的指標重復交叉，使得部分指標的權重很大。多套考核體系同時考評，使得地方領導干部需要面臨很大的負擔。除此之外，還存在著對經過數據分析獲得的相應結果未能做到有效應用的問題，使得考評的實施失去意義。對結果運用不足，最終也會影響到考核制度的實施與創新。（2）從目前的情況來說，生態文明建設分區分類管控機制不完善，同時也沒有形成可全面控制的考核機制。就具體的情況而言，主體功能區規劃被納入了國土空間開發規劃范圍。不過，相應的資源環境承載力監測預警機制尚沒有形成，而且相關工作的開展也沒有進行。在此背景下，對資源環境承載力的預警能力不足，沒有結合各個區域的具體情況實施相應的獎懲制度。從國家出臺的相關管理辦法來看，比如《生態文明建設目標評價考核辦法》等，沒有按照不同主體功能區，實施分類考核，適用于省市層面的考核。部分縣級地區也按照此辦法，開展生態文明建設評價與考核。除此之外，部分地區還出臺了分類考核的辦法。整體來說，每個地區在進行生態文明建設評價和考核中運用的考核方法有著很大的不同，尚沒有形成可以做到分區分類精準化管控與考核。（3）自然資源資產負債表的編制問題。在績效評價與責任追究制度落實的考評方面，自然資源資產負債表是重要的資料和數據信息來源。當前，很多部門受到相關因素的影響，沒有做到基礎數據的全面采集，使得數據缺失問題相對而言比較突出，甚至部分部門還存在著共同采集的情況。在數據共同采集方面，由于執行的統計口徑不同，而且存在著數據采集方法不一致等問題，使得很多數據信息無法真實地反饋具體情況，統計部門也難以開展精準化考核評估，增加了數據質量管理的難度，不得不需要引入第三方技術來輔助相應的調查工作開展，進而使得整項工作的成本增加，例如負債表編制核算。除此之外，當前所應用的自然資源價值核算技術還存在著一定的不成熟問題。舉例來說，實物量數據難以精準換算，難以獲得有效的價值量數據，進而影響到相應工作的開展。與此同時，不同資源采用的估價方法有著很大的不同，使得不同時點與不同地區資源價值量難以相對比較。（4）改革工作的推進不是某個部門就能夠完成的，需要很多個部門通過資源的有效整合，全面推進，進而使得工作能夠高質量開展。從當前的改革工作推進情況來說，顯然未能做到有效地全面推進。由于缺少完善的溝通協調機制，使得很多任務推進環節產生了進度不平衡問題，或者出現了數據信息共享問題。最終影響到改革工作的推進。在資產負債表以及資產確權登記等方面，開展有關信息的采集和統計與核算，但是由于各個部門所執行的標準和依據不同，在采用的方法方面也有著一定的差異，進而使得獲得的數據有著很大的不同。自然資源負債表能夠為自然資產離任審提供相應的支持，不過相關工作是由多部門推進，包括統計或者審計部門，因而形成的相應的數據，例如資產負債表難以達到審計的需求。從目前的情況來說，在自然資源資產離任制度以及其他制度方面還存在著制度內容相似的問題，比如目標和程序等，同時有著不同之處。

（二）績效評價與責任追究制度的優化策略

1.完善考評體系

對于當前部分地區生態文明項目考核指標體系多套同用的問題，需要做好全面的整合優化，統一納入高質量發展考核評價體系，對不同的主體功能區采取針對性的考核措施。積極落實國家擬將生態文明考評體系納入高質量發展考評體系的要求，結合各個地區的實際情況，積極推進地方整合相關指標體系，達到完善的效果。在考核工作中，實施統一評價與考核制度，有效減少重復交叉考核的出現，最大程度上減輕地方與基層的負擔。除此之外，認真貫徹主體功能區理念，結合各個主體功能區的特點，合理設計考核指標，并且賦予不同的權重。對于縣級層面則要堅持差異化原則，做好分類考核。結合考評體系的運行情況，不斷進行優化和調整，切實保證生態文明建設工作高質量開展[1]。

2.做好考核工作，充分運用考核結果

從績效評價與責任追究制度的實施角度來說，要認真做好各項考核工作，獲得高質量的考核結果，并且充分運用考核結果，促使相關工作的質量得到提升，通過將考核審計結果和領導干部獎懲和提拔任用以及責任追究掛鉤，增強人員的重視度，高質量推進各項工作。對于當前考核和離任審計中存在的形式化問題，堅持針對性原則做好優化，進一步提高工作的質量，有序推進生態文明建設。對經過調查獲得的結果需要做好真實性的審查，并且充分地運用各項結果。通過與相關人員的利益掛鉤，增強其工作重視度，進而保障相關工作能夠有序推進[2]。如果考評和審計工作中發現領導干部存在違法違紀行為，那么要追究責任。積極推進生態環境損害責任終身追究制度，并且加強和相關制度的銜接，切實保障績效評價與責任追究制度落實到位[3]。

3.構建完善的部門溝通機制

為促進各項制度改革落實到位，需要著力解決當前存在的協同性差問題，構建完善的部門溝通機制，全面推進各項工作。生態文明制度建設屬于系統性工程，每個任務之間都存在著很強的關聯性，需要多個行業、多個部門、多個區域的協作配合，因此需要不斷增強制度改革的協同性。實踐中，積極推進自然資源資產確權登記工作，助力其他生態文明制度的建設，保證制度的可行性。與此同時，加強相關部門的溝通，比如自然資源和統計部門以及審計部門等，改變改革工作分頭推進的問題，例如自然資源資產確權登記以及自然資源資產負債表編制等，最大程度上增強自然資源資產離任審計與環保督察工作的協同性[4]。除此之外，積極構建多功能的共享信息平臺，定期溝通反饋審計或者督察結果等，有效暢通交流渠道，實現資源的整合。積極發揮數據信息資源的價值，促使相關工作高質量開展[5]。

4.構建自然資源數據庫

績效評價與責任追究制度實施的優化，搭建統一的自然資源數據庫，實現分類標準與統計測算方法的統一，提高信息共享水平，有著重要的意義。從各項工作的開展角度來說，基礎性工作是重點控制控制，例如自然資源調查成果收集。實踐中，需要積極構建覆蓋各級各部門的數據采集和傳輸以及交換、發布體系，搭建數據中心，利用數據庫與信息平臺，實現數據信息的共享和高效化利用[6]。除此之外，需要明確自然資源分類標準和指標設置以及數據統計測算方法，做到數據信息的有效共享，有效減少數據重復工作量，防范不同口徑數據不一致問題的出現，提高績效評價與責任追究制度的實施質量[7]。

5.加強宏觀指導

從績效評價與責任追究制度的實施分析，做好有效的指導，為相關部門相關工作的開展提供方法支持，并且加大對其的政策與資金支持力度。因為當前很多工作的推進面臨著諸多問題，包括理論問題和現實問題，如果缺少力量支撐，則難以推進。因此需要注重優化頂層設計，做好有效的協調，加強對生態文明建設的質量管控，為地方部門工作提供政策支持[8]。

結語

綜上所述，生態文明建設的實施，離不開資金的支持，各地區每年都會投入大量的資金用于建設。資金的使用效果影響到建設目標實現，因此要高度重視資金管理，保證生態文明建設責任落實到位。本文結合生態文明財務績效評價實例，對績效評價和責任追究制度的實施進行了分析，提出了相應的建議，以期為相關人員提供參考借鑒。