預算管理一體化國庫集中支付的實踐和思考—以J區(qū)為例

黃舒萍 南平市建陽區(qū)國庫支付中心

引言

國庫集中支付制度的實施，改變了原有財政資金層層撥付的繁雜程序，建立了以國庫單一賬戶體系為基礎的國庫集中支付模式，使財政資金支付方式由中轉轉為直達，同時也能減少國庫資金的庫外沉淀，使支付過程更為透明，提高監(jiān)管水平，實現(xiàn)對財政資金的有效約束。為進一步深化與完善財政國庫管理制度，深化國庫集中支付制度改革，當前國庫集中支付已納入預算管理一體化系統(tǒng)，與部門預算、決算管理等實現(xiàn)了互聯(lián)，建立起全面且高效的預算執(zhí)行管理模式，推動了財政治理體系以及治理能力的現(xiàn)代化發(fā)展?，F(xiàn)就J區(qū)預算管理一體化系統(tǒng)國庫集中支付工作的開展情況，談幾點看法。

一、預算管理一體化系統(tǒng)國庫集中支付應用的意義

財政部一直不斷深化國庫集中收付制度、績效管理、部門預算等各項的改革，由于之前每個項目都是分頭推進，導致對完成現(xiàn)代財政制度的要求還有差距，這就影響現(xiàn)代預算管理制度的充分發(fā)揮。于是，建立全面規(guī)范透明、標準科學、約束有力的預算制度非常有必要。為此，2019年7月財政部開始部署在全國范圍推進預算管理一體化建設，2020年9月，財政部制定了預算管理一體化規(guī)范和系統(tǒng)技術標準，統(tǒng)一了各級預算管理業(yè)務與系統(tǒng)的規(guī)范建設，2020年10月財政部副部長許宏才在文章《加快推進預算管理一體化建設 以信息化驅動預算管理現(xiàn)代化》中，強調了預算管理一體化建設的重要性和緊迫性。2021年3月，國務院文件國發(fā)〔2021〕5號《國務院關于進一步深化預算管理制度改革的意見》明確了預算管理一體化建設的重點改革措施。

預算管理一體化系統(tǒng)是通過現(xiàn)代信息技術“制度+技術”管理的新機制，國庫集中支付模塊作為預算管理一體化系統(tǒng)8個業(yè)務模塊的核心，是財政資金運行的重要保障，將國庫集中支付納入預算一體化系統(tǒng)，進一步完善了國庫集中支付運行機制，將推進預算管理制度與深化國庫集中支付制度改革緊密銜接，用預算指標控制財政資金支付，建立一個完整財政預算執(zhí)行管理，對財政資金事前、事中、事后全流程的管理和監(jiān)督，這對確保財政資金動態(tài)可溯，有效提高資金使用效益，防范化解財政運行風險隱患等具有重要意義。

二、本區(qū)運行預算管理一體化國庫集中支付的成效

J區(qū)作為FJ省第一批預算管理一體化預算執(zhí)行模塊新舊系統(tǒng)切換試點縣市，為確保工作能夠順利進行，2021年10月印發(fā)《南平市J區(qū)財政局 中國人民銀行J支行關于做好預算管理一體化系統(tǒng)預算執(zhí)行模塊切換工作的通知》，明確工作時間表以及職責分工，并開始著手預算管理一體化系統(tǒng)切換試點準備工作，做好軟硬件設施配備、基礎信息采集、崗位權限設置及數(shù)據(jù)遷移等基礎工作。2021年11月試點完成預算管理一體化系統(tǒng)的預算執(zhí)行模塊新舊系統(tǒng)切換工作，12月全區(qū)預算單位成功使用預算管理一體化系統(tǒng)開展國庫集中支付業(yè)務。

（一）實現(xiàn)國庫集中支付系統(tǒng)與預算編制系統(tǒng)進行有效相連

依靠預算管理一體化系統(tǒng)，實現(xiàn)預算編制與國庫集中支付的整合。編制年初預算報告時，預算指標以項目為中心分類納入項目庫，再根據(jù)項目庫的項目編制項目支出預算，明確資金使用范圍，這既提高了預算管理的科學性和規(guī)范性，也強化國庫集中支付的管理。財政資金與預算項目之間相互影響，既有利于財務人員及時掌握預算執(zhí)行進度，同時為全面推進財政預算績效管理創(chuàng)造條件。

（二）提高財務工作效率，實現(xiàn)資源互聯(lián)互通

目前，會計核算模塊已經被納入至預算管理一體化系統(tǒng)，對單位會計核算進行統(tǒng)一管理，按統(tǒng)一標準生成核算數(shù)據(jù)，使會計核算信息、部門預算、國庫集中支付業(yè)務相匹配，形成了預算編制→指標管理→國庫集中支付→單位會計核算的預算執(zhí)行閉環(huán)管理，通過會計核算模塊實現(xiàn)財政資金與預算項目之間相互影響，提高報表數(shù)據(jù)的準確性，有利于財務人員及時掌握各項數(shù)據(jù)，提高資金約束力，同時也為財政分析單位運轉情況提供保障。

（三）提高資金清算效率

運行一體化平臺前，支付程序是由代理銀行按照支付指令支付到最終收款人，資金由代理銀行先行墊付，人民銀行再根據(jù)財政發(fā)送的清算額度通知單以及代理銀行開具的劃款憑證通知單核對無誤后進行清算，這就導致當財政與代理銀行數(shù)據(jù)不符后，無法進行清算，影響清算進程。運行一體化平臺后，優(yōu)化了這個程序，改由財政端先發(fā)送匯總清算額度通知單到人民銀行端口，等有額度之后才能發(fā)送支付數(shù)據(jù)到代理銀行端，避免了清算額度不足的情況，提高資金清算效率，有效解決清算不及時的問題。

（四）提升資金運行效率，委托收款業(yè)務改革

2022年5月，按國家稅務總局文件要求，各企事業(yè)單位只能通過三方協(xié)議和POS機刷卡方式繳納醫(yī)療保險等五險，而根據(jù)國庫集中支付制度相關規(guī)定，預算單位只能開立一個預算單位零余額賬戶，且不得提取現(xiàn)金，這導致了預算單位不能辦理委托收款業(yè)務。為解決預算單位委托收款業(yè)務問題，通過與人民銀行、代理銀行、技術員協(xié)調，預算單位將相應額度申請轉入單位零余額賬戶，代理銀行在當天按照相關程序將醫(yī)保等費用從單位零余額賬戶中劃繳至稅務賬戶，實現(xiàn)了在區(qū)直單位利用單位零余額賬戶成功繳納委托收款業(yè)務，提高預算單位資金運行效率。

三、國庫集中支付面臨的問題和困難

（一）國庫集中支付納入預算一體化系統(tǒng)功能不完善

一是穩(wěn)定性亟待改進。系統(tǒng)初期運行收到各方面的制約，從實際開展工作來看，系統(tǒng)運行還不夠穩(wěn)定，經常出現(xiàn)網絡卡頓的現(xiàn)象；二是系統(tǒng)報表查詢中的支出報表不能滿足個性化需求，單位賬戶對賬單報表沒有指標文號等的信息，預算單位額度匯總表無法查詢，不便與人行、預算單位對賬；三是系統(tǒng)維護管理有待進一步加強，在運行預算管理一體化國庫支付模塊時，需要專業(yè)的技術人員解決出現(xiàn)的技術問題。而我區(qū)僅有一名技術人員負責新舊系統(tǒng)的切換與維護，極大地影響了國庫支付模塊的使用效率。

（二）預算執(zhí)行動態(tài)監(jiān)控監(jiān)督機制尚不完善

預算執(zhí)行動態(tài)監(jiān)控系統(tǒng)只能監(jiān)控單位零余額賬戶范圍的資金，且設置的規(guī)則單一，只能通過超額提現(xiàn)、敏感字段或者收款人名稱等規(guī)則名詞對違規(guī)支付行為進行預警。在實際工作中，單位是否有按真實情況進行預算安排和使用資金，系統(tǒng)很難監(jiān)控到，且由于規(guī)則設置功能的限制，需要動態(tài)修正完善，但是規(guī)則權限集中在省級，不便于工作的開展。

（三）國庫支付中心人員審核電子發(fā)票等材料的真實性成為難點

J區(qū)規(guī)定預算單位采用財政零余額賬戶支付（原財政直接支付）的，需預算單位將申報支付的紙質材料交給支付中心人員現(xiàn)場審核，在審核支付材料時需審核原始憑證的真實性、合法合理性，資金使用是否符合預算項目，審批手續(xù)及原始憑證是否齊全，支出是否符合相關文件規(guī)定等內容。但是在實際工作中發(fā)現(xiàn)，審核打印出的電子發(fā)票成為難點，因電子票據(jù)沒有強制加蓋專用章也沒有打印次數(shù)的限制，不能辨別出這張發(fā)票是不是第一次使用。且電子發(fā)票導出經過計算機PS，更加難以辨別發(fā)票的真?zhèn)危@就造成中心審核人員對預算單位提供的材料，只能從其合法性、是否符合政策方面進行審核，對其發(fā)生業(yè)務的真實性不能保證。[7]

（四）實體賬戶資金與結余資金指標存在信息不對稱的現(xiàn)象

2012年J區(qū)財政部門在保證對預算單位資金使用權、所有權不變的前提下，將單位原有實體賬戶資金余額、每月代扣款項等統(tǒng)一存入由財政國庫支付中心開設的實體賬戶（以下簡稱結余戶）中分部門核算。2017年將這部分資金納入國庫單一賬戶體系中，設資金性質為結余資金，統(tǒng)一清算單位結余戶資金的支付。但是，在實際工作中，系統(tǒng)中的結余資金需要經過以下幾個流程才能申請支付：支付中心出納拿到銀行回單→分部門入賬→與各單位對賬→單位填制上指標數(shù)據(jù)表→中心人員將數(shù)據(jù)匯總并導入系統(tǒng)→單位申請支付，這就導致單位當月資金收入及代扣款項等到下個月才能在系統(tǒng)中查看并申請使用，造成了實體賬戶資金與系統(tǒng)指標信息不對稱，無法實時了解資金情況，資金信息滯后現(xiàn)象突出。

四、預算管理一體化國庫集中支付應用策略與展望

（一）加強培養(yǎng)專業(yè)化人才隊伍

1.培養(yǎng)國庫審核工作人員的專業(yè)化水平

國庫集中支付審核工作涵蓋政策多，涉及的范圍廣等特點，這就要求審核人員需要有綜合的能力，不但能掌握計算機的基礎應用，還需要財務專業(yè)知識，且在工作中要不斷提升業(yè)務水平，學習并解讀各類文件政策，積極學習預算編制、政府采購、決算報告等內容，了解各預算單位的經濟業(yè)務，作為窗口單位，還需要提升自身的服務水平。為此，只有完善培養(yǎng)機制，建立人才隊伍，依托過硬的專業(yè)知識，才能將國庫審核工作隊伍建立得更加強大。

2.加強預算單位財務人員培訓，提升業(yè)務水平

在實際工作中，預算單位財務人員流動性強，且部分人員為非財會專業(yè)兼職等客觀條件，財政主管部門應不定期開展業(yè)務培訓，為預算單位解答在報賬過程中產生的疑惑。針對預算單位人員的流動性，要重視單位財務人員的交接培訓。針對人員的跨專業(yè)兼職問題，在預算管理一體化推進工作中，對財務人員綜合能力的要求也在不斷提升，預算單位應重視財務人員的招考，從源頭嚴格設置門檻準入制度，重視單位人員后續(xù)專業(yè)培訓力度，鼓勵財務人員報考中高級職稱，使理論學習與實際工作相結合，優(yōu)化隊伍，確保工作順利進行。

（二）增加稅務電子票據(jù)核驗模塊，減少稅收流失

在預算管理一體化系統(tǒng)中增加稅務電子票據(jù)核驗模塊，與國家稅務網連接，在中心人員審核支付材料時，將發(fā)票掃描上傳至系統(tǒng)，由系統(tǒng)自動識別發(fā)票的真?zhèn)?，增加了財政資金支付的安全性，同時也減少了國家稅收的流失。

（三）利用信息技術手段，實現(xiàn)實體賬戶資金實時對賬

建立實體賬戶資金共享機制，減少信息不對稱而造成工作運行緩慢。在預算管理一體化系統(tǒng)中增加實體賬戶資金模塊，與銀行賬戶系統(tǒng)聯(lián)接，實現(xiàn)銀行與財政部門實體賬戶資金的實時共享，再根據(jù)經濟業(yè)務設置相關規(guī)則自動生成記賬憑證分部門入賬，實現(xiàn)電子自動對賬，避免因人工對賬過于緩慢而對最終的管理效果產生影響的可能。同時提供數(shù)據(jù)提取功能，在預算單位、財政部門需要提取實體賬戶信息時，都能準確、快速地提取，實時掌握賬戶信息變化。

（四）建立切實可行的技術保障和運行維護機制，提高運行工作效率

當前，預算管理一體化系統(tǒng)是省級統(tǒng)一部署，技術優(yōu)勢顯著，但是，為增加國庫集中支付的運行效率，建立切實可行的技術保障與運行維護機制是極為必要的，相關人員可從下述兩個方面入手，探索技術保障與運行維護機制的構建策略。

一是技術保障機制。①加強培訓。從內部入手，提高現(xiàn)有財政會計人員的信息化水平，定期對內部員工進行信息技術專業(yè)培訓。并探索實行與信息技術部門的交換學習機制，真正實現(xiàn)學以致用。②人才引進。從外部入手，以專業(yè)限制的形式為單位內部招聘具有信息技術專業(yè)能力的人才，切實提高財政人員的信息化水平。通過內外結合的形式，為J區(qū)提供良好的人才保障，再通過人才保障結合J區(qū)實際情況建立技術保障，切實提升國庫支付的工作效率。

二是運行維護機制。組建一支技術專業(yè)、專兼結合的本地駐點系統(tǒng)運行維護團隊，碰到技術故障能夠在最短時間快速定位并解決，不斷優(yōu)化運行維護和提升支付效率，確保網絡原因對支付業(yè)務運行影響最小化，加強系統(tǒng)穩(wěn)定性。

（五）深化預算執(zhí)行動態(tài)監(jiān)控預警機制

對預警信息認真進行清單管理，在發(fā)現(xiàn)各預警信息有共同點時，認真分析，聽取各方的修改意見，逐漸完善和補充系統(tǒng)的可操作性和實用性，保證財政資金使用的安全性和規(guī)范性；賦予區(qū)級財政部門的規(guī)則權限，實時根據(jù)實際情況更新規(guī)則設置，發(fā)揮區(qū)級人員的主觀能動性。深化預算執(zhí)行動態(tài)監(jiān)控系統(tǒng)，能夠反映預算編制的合理性，進一步推動預算支出標準細化。

結語

綜上所述，預算管理一體化平臺是推動我國建立現(xiàn)代化財政體系的技術保障，同時也能夠深化我國國庫預算管理制度和管理體系的改革。預算管理一體化平臺的穩(wěn)定運行，能夠進一步加強國庫資金的統(tǒng)籌和全方位規(guī)劃，實現(xiàn)財政資金的全生命周期的管理和動態(tài)監(jiān)控，進而推動國庫資金支出建立標準化管理體系，切實提升各個預算單位執(zhí)行預算的標準化和規(guī)范化水平。