基層農產品質量安全監管體制機制研究

黃昌武

（貴州省畢節市七星關區阿市苗族彝族鄉農業服務中心，貴州 畢節 551708）

“十四五”時期是建設新農村、加快鄉村振興的重要時期，農產品質量安全生產工作面臨新的發展機遇。國務院根據《“十四五”推進農村現代化規劃》總體要求制定了《“十四五”全國農產品質量安全提升規劃》，計劃中明確指出“十四五”期間的現代農產品質量安全管理各項工作的指導思路、工作規則和目標，更加明晰了“十四五”期間現代農產品質量安全管理工作的重心中的各項任務、工作重點、工作措施與落實標準，為發展現代農產品質量安全管理技術水平、全方位推進新農村的建設與發展、實現鄉村農業現代化進程的快速發展打下扎實的基石。

1 基層農產品質量安全監管工作現狀

從農業農村部發布的數據顯示，截至2015年，在基層現代農產品安全質量監督管理建設中，全國86%地市、71%縣市、97%鄉村設立了農產品安全質量監管機構，監管人員5萬余名。農業農村部“十一五”“十二五”期間在國家發展和改革委員會的大力支持下，推行我國農產品質量安全試驗監測系統工程建設計劃，我國初步形成了農產品質量安全監測系統，改善了農產品質量安全檢測設備設施，為農產品的安全監管提供了強有力的支撐。同時，各級農產品質量安全監管部門積極落實“一個銜接，兩個覆蓋”政策，根據當地的具體實際情況，采取了針對性的有效地解決措施，并取得了成效。

首先，各鄉鎮都普遍建立了相對健全的農產品質量安全監管體系和機構，例如區域內或是跨區在技術服務中心加掛農產品質量安全監管服務站牌或是有的鄉鎮自發組建了農產品質量安全督察小組等，以協助監管站的工作。

其次建立了相對完善的農產品質量安全監管制度，其內容基本上涵蓋農產品生產的全過程，例如針對產地進行的環境監管、投入品方面建立了準入管理制度、以及整個生產過程的監管和生產過程中所使用的設備監管等。

最后是為了保障監管部門的有效運行，建立了公共財政保障機制，加大對農產品生產設備設施的財政投入；政府利用勞動購買的方式加強了監管部門人員的福利措施；建立了完善的責任考核制度，明確監管部門的責任意識，確保將農產品質量安全監管落到實處，做到責任分明，各司其職、各負其責。

2 建立健全基層農產品質量安全監管體制的意義

2.1 有利于促進農產品質量安全監管站的職能完善

雖然鄉鎮農產品安全監管部門有了一定的進展，但是由于其在我國建立起步的時間較晚，經驗尚且不足，因此在實行過程中仍然存在著許多不足之處有待完善，存在的問題主要包括：部分地區空有監管機構，但是監督管理工作并沒有落在實地，甚至還處在籌備階段還未對農產品品質安全性的監督管理開展工作；其次是農產質量安全監管實行標準和規范在全國范圍內還未得到統一，導致許多工作無法順利開展、進行；許多地方鄉鎮政府對實行農產品質量安全監管重視度不夠，沒有納入正式的財政支出項目中，導致農產品監督管理工作滯后；由于農產品質量安全監管部門組成人員年紀偏大，且很多都是其他部門的兼職，并不是專業的農產品質量安全監管員，加上政府相關部門對農產質量安全監管專業的培訓工作沒有到位，導致監管人員專業素養不足，能力與職能之間存在著很大的差距，無法落實好監管工作；部分監管部門設施不足，甚至沒有獨立的辦公環境，導致監管人員興致不高，許多監管工作無法很好地進行；部分鄉鎮監管部門農產品檢測設備缺乏等。建立健全基層農產品質量安全監管體制有助于改善以上種種現象。

2.2 有助于農產品質量、安全和源頭進行把關

農產品質量安全是做好食品安全工作的基石和源頭，是重要的民生問題。建立健全農產品質量安全監管體制有助于農產品質量安全法規和政策的宣傳，有助于現實農產品生產技術服務以及促進農產品質量安全監測工作的開展。同時將農產品生產技術服務中心納入監管體系，才能讓技術服務中心充分發揮作用，更好地進行技術層面研究與交流，更有利于開展對基層農產品生產加工的技術指導和培訓工作，確保安全生產，科學生產，從源頭上對農產品質量安全進行把關。

2.3 有利于構建鄉鎮公益性農技推廣服務體系

隨著社會經濟和農業的不斷發展，逐漸對農業的生產規模、產業化結構、機械設備以及生產標準有了很高的要求。但是由于城市化進程的發展，農村人口老年化嚴重，年輕勞動力不足，計劃經濟體制下基層農技推廣體系的弊端日益顯現出來，服務功能趨于弱化，這就需要建立一支專業的基礎農業生產科技隊伍為基礎農業生產提供公益性服務。加強鄉鎮農業生產技術推廣站中對農產品質量安全生產的監督監管職能，也將放大其公益性職能，增加職能領域范圍，讓鄉鎮農技得以更好、更快地推廣，促進構建鄉鎮公益性農技推廣服務體系。

3 發達國家農產品質量安全監管經驗

3.1 完善法律體系

許多發達都制定得相對完善的法律法規以進行對國家農產品質量安全的監管和監督，并且其法規內容極為詳細且全面，貫穿農產品生產全過程，例如美國在農產品質量安全生產中，已經擬定了7部相關的主要法律文件，以及35部與此相關的法律規定等，涉及范圍廣且內容精確詳細，貫穿整個農產品生產、流通全過程。另外，美國聯邦政府治下的各州和地方政府之間，也制定了相應的法律法規，來對國家立法機關制定的法律進行完善和補充，雖然權力和級別上有差別，但是針對的是各個州政府的實際情況，具有良好的指導意義，操作上也更加便捷，是農產品質量安全監管體系中重要的組成部分。

3.2 調動群眾，全民參與農產品安全監管

首先，為保障公眾對農產品質量安全、公眾健康信息的知情權，美國頒布了《信息公開法》（FOIA），以法律的形式促進公眾對聯邦政府機構和下屬州地方政府機構的信息獲取來進行農產品質量安全的監管，《信息公開法》是美國聯邦政府食品信息公開和保障群眾知情權最重要的法律。除此之外還有《行政程序法》《信息自由法》等其他相關法律保障公眾的知情權。其次，在各種法律文件的監管下，提高政府相關部門信息公開的執行力度，通過長期的信息公開加強了政府監管部門與公眾的交流溝通，使得二者之間形成了良好的合作關系，促進政府監管機構職能的實行力度，防止權力濫用。再者，美國聯邦政府組織公眾，進行農產品質量安全生產與消費相關內容的培訓，從意識上提高了公眾對食品、農產品質量安全的重視，從而促進民眾以更加專業的層面對政府監管工作進行督促。

3.3 強調風險分析和風險預警系統

隨著農產品質量安全監管體制的確立以及完善，許多國家對農產品質量安全的關注點逐漸向風險的防范預警、監測和事故處理等方向轉移，將農產品質量安全問題扼殺在“搖籃中”。例如美國，針對全美國的農產品預警工作制定各種規章制度以及具體的實施方案以建立健全的農產品質量安全監測體系，為農產品生產質量安全問題的預警工作提供發依據和法律保障。再由食品藥品監督管理局（FDA）、衛生與公共服務部下屬疾病控制預防中心（CDC）、國家環境保護局（USEPA）等機構分別對農產品質量安全進行風險分析，再將數據進行整合處理后得出一個較為科學、合理的風險數值，以此來進行風險評估并采取相應的預警措施。

日本在頒布《食品安全應急響應基本綱要》后，以《基本綱要》為依據建立農產品質量安全全國監測預警體系，以保障農產品質量安全監測預警體系的實施。除此之外，以日本國家食品安全管理委員會為農產品質量安全問題的信息傳遞中心，通過各相關部門之間的高效溝通，及時對農產品質量安全作出風險評估和預測，以此來完善農產品質量安全預警系統。

4 加強基層農產品質量安全監管體制機制研究

4.1 提升標準化生產水平

對禁止使用的農藥、獸藥、飼料添加劑要制定相應的標準，還要不斷擴大各種動植物、水產的生產規模建設，提升標準化生產水平，在部分重點區域進行標準化生產實施示范。

4.2 實施全鏈條管理

首先，農產品質量安全監測部門要加強對投入品、土地環境以及重金屬和土壤破壞現象的監管，并且采取相應的預防措施；其次強化對農產品生產過程的監管，構建科學的管理模式；第三，承諾對各項指標達標的企業給予上市，以此來推動農產品生產企業進行農產品生產、流通過程中的自我檢查和自我審視；全面進行農產質量安全監管工作，對農產品質量安全檢測工作過程中保證發現問題無死角，并對違法相關規定的行為堅決做出嚴厲的懲罰；提升處置力度，進一步完善農產品生產安全性預警機制，從根源上減少農產品質量安全隱患，以及時做出相應的處理措施。

4.3 創新監管制度機制

4.3.1 創建農產品質量安全生產試驗基地

例如創建國家農產品質量安全縣，通過試驗基地的輻射帶動作用，再結合當地的具體實際情況，因地制宜地進行農產品質量安全監管模式的探索和創新。

4.3.2 推進信用監管

加快推進農產品質量安全生產相關的信用管理措施，制定信用體系建設基本規范和信用評價標準等，讓農產品質量安全生產與企業和個人信用掛鉤。同時，相關部門要完善對農產品生產單位信用資料的收集管理，以及進行信息共享，促進各部門之間開展信用動態評價。

4.3.3 推進智慧監控

擴大利用新型科學技術進行農產品質量安全監管工作，如利用人工智能、5G、區塊鏈等推動機器取代人力，以提高農產品質量安全監督工作的效率，減少工作誤差，構建互聯網智慧監管新模式。

4.3.4 推進追溯管理

建立完善對農產品產地的追溯體系，內容應包含產前、產中、產后以及農產品交易市場中消費的環節等。同時要充分發揮宏觀調節、市場經濟以及企業本身的作用，建立農產品質量安全生產試行基地。最后各級政府及相關部門要根據多方面的資源信息以及相關經驗對國家農產品質量安全溯源管理信息平臺功能的創新與優化，整合出適合的模式。同時要加強地方政府及相關部門之間的交流合作，進行信息共享，以便確立統一的標準。

4.3.5 構建農產品“三品以標”新機制

對“三品一標”的農產品承進行特殊標記和合格證等舉措。以促進推行農產品質量安全管理新機制。

4.4 強化支撐保障

4.4.1 強化組織領導

各級農業相關部門要結合區域內實際的情況，重視農產品質量安全監督工作，將農產品質量安全工作納入加快促進新農村建設和提高人民生活質量、促進社會發展的重要內容；同時各部門要明確自己的職能目標，有計劃地完成農產品質量安全監管工作。

4.4.2 強化責任落實

相關監管部門要強化責任擔當，提升自身履職能力，立足實際，抓落實見成效、抓履職強擔當、抓班子帶隊伍，堅持決策部署到哪里，監督檢查就到哪里；上級要擰緊精準有效的責任鏈條，層層壓緊壓實各部門的責任；堅持以群眾為主體，深入實際、深入群眾開展調查研究；對違反相關規定的行為要做到嚴懲不貸；加強對農產品生產企業的安全意識、安全生產技術的培訓，引導其誠信守法。

4.4.3 強化實施評估

可以將農產品質量安全監督工作納入效考核范圍，再對農產品質量安全管理工作中的重點項目進行評估，建立健全農產品質量安全監管工作機制實施的激勵懲戒制度。農業農村部要定期對農產品質量安全監管的情況進行監督和評價。

4.5 建立健全農產品質量安全監管體制

基層農產品質量安全監管體制由于涉及的部門較多且管理較為復雜，因此，在制定相應的監管體制時，要將各部門的職能、權力進行詳細明確的分工，并且要及時進行公示。同時要建立相應的獎懲制度，以防各部門責任互相推諉等現象。最后要定期進行培訓，提高農產品質量安全監管人員相關的專業知識水平以及綜合素養，以更好地完成監管工作。

5 結論

基層農產品是人類生活重要的物質基礎，農產品的質量安全關系著人體著健康狀況，因此，相關部門應加快對農產品質量安全監管體制的完善，加強對農產品生產流通的監管力度，以減少農產品、食品安全問題帶來的負面的社會影響。