耕地保護與利用面臨的問題分析

董曉博

（鐵嶺市自然資源事務服務中心，遼寧 鐵嶺 112000）

土地資源是我國重要的自然資源之一，同時土地也是民族賴以生存的重要物質基礎，所以要保護好土地資源。就土地資源的良好利用來說，不僅能直接促進經濟發展，同時還能改善人民的生活條件，是推進社會整體發展的重要資源。從本質上看，保護土地資源就是保護農業生產力，就是保障國家糧食安全。就耕地保護來說主要是保護基本農田，要守住耕地紅線，才能在快速工業化進程中實現經濟發展與耕地保護的雙贏，所以要分析耕地保護與利用面臨的問題，確保耕地保護工作能順利推行。

1 耕地保護與利用面臨的問題分析

耕地保護工作在1997年就已經被黨和國家提出，從那時起，耕地保護工作便被納入了自然資源保護中，在多次的黨中央會議上，針對耕地保護制定和出臺了政策，為耕地保護的推行提供政策保障，確保耕地總量實現整體平衡、耕地占補實現平衡，保護基本農田等，但在具體的推行過程中耕地保護與利用還是存在部分問題。

1.1 農民耕地保護意識薄弱

盡管國家出臺了許多耕地保護政策，但由于宣傳力度不強，農民在耕地保護的意識上較為薄弱，不能在根本上理解耕地保護的重要意義。土地對農民來說十分重要，農民耕種土地可以達到養家糊口的目的，所以對農民來說，保護耕地就是保護自己的飯碗。從這一層面來看，農民應認識到耕地保護的重要性，但從實際上來看，農民在耕地保護的積極性并不高，很多地方的土地已經荒廢，如城鄉結合地常出現撂荒額的土地。究其原因主要是與耕地產出效益有關，由于耕地產出效益較低，打擊了農民耕種的積極性，所以很多地方的土地被閑置。農民種植大麥的收入與外出打工的收入進行對比，后者的收入更高，在經濟利益的驅使下，年輕的農民會選擇外出務工，老人與小孩留在農村耕種土地，他們多數耕地保護意識較低。

1.2 耕地保護責任模糊

耕地保護工作對糧食安全的保護具有重要意義，但在耕地保護工作中常出現耕地保護責任模糊的問題。就耕地保護工作來說，為有效保護耕地，各層級簽訂了《耕地保護目標責任書》目的是推進耕地保護工作。責任書對耕地保護工作進行了明確規定，從耕地保有量到基本農田保護面積再到土地開發整理面積等多個方面梳理了耕地保護工作內容。但在實際執行的過程中出現了較多的問題，耕地保護主體缺乏監管，責任書的簽訂多為數字分解，缺乏實際效果；同時農民在耕地保護工作中責任十分模糊，沒有意識到耕地保護的責任所在，認為保護與不保護、監管與不監管都屬于個人行為，不會上升到法律層面，所以耕地保護工作不能很好地落實到位。

1.3 土地利用與經濟發展存在矛盾

耕地保護與利用中還面臨土地利用與經濟發展矛盾的問題，同時由于沒有協調供地矛盾，使得土地違法占有現象常常發生。從中央的角度來看，在土地資源的管控上常會以地方發展實際下達土地利用指標，要求地方在經濟發展的過程中新增建設用地不能超過總目標，約為1000畝地，從新增建設用地的面積來看，兩個大型的建設項目已經占用完，其他的農村建設用地則會超過建設總面積，帶來違法占地的行為，農民投資行為增多，當出現不能及時批轉土地的時候，便會出現違法占地的現象，不利于耕地保護，也不利于土地利用，加大土地利用與經濟發展之間的矛盾。

1.4 土地閑置資源浪費嚴重

耕地保護與利用還面臨土地閑置資源浪費嚴重的問題。在經濟社會快速發展的當前，社會就業機會逐漸增多，這也給年輕的農民創造了外出務工的機會，他們中的多數會選擇從商而不耕地，當大量的年輕勞動力投入城市建設發展中，農村勞動力十分匱乏，這樣一來土地撂荒現象十分嚴重，土地利用率不高，不利于農業生態環境的改善；尤其對沿海地區來說，多數地形為丘陵，沒有成片的耕地，受地形的影響，在規劃基本農田的過程中也會受到影響，同時多數的土地靠近海邊，受臺風以及海水的影響較大，基本農田的性質發生了變化，耕地效益低，土地資源浪費大。

1.5 違法用地行為突出

耕地保護與利用中還面臨違法用地行為突出的問題。耕地保護需要明確規劃土地，以此保護耕地紅線。但在具體實施的過程中存在違法用地行為突出的問題。一方面表現在部分建設項目存在還未審批便已經開始在籌建，同時這些建設項目的占地面積還十分大，相對來說，不利于耕地和永久基本農田的保護；另一方面來看，有些市級的建設項目中的非農項目也存在違法占地建設的現象，同時土地監管不到位，很多看到違法行為依然無作為，導致違法用地行為越來越多；此外，某些會占用耕地來開展其他項目建設，如挖礦、建房等行為，同時農民出于經濟效益的考慮，耕地意識淡薄，便會出現耕地保護政策落實問題，導致大量違法用地行為的出現，給耕地保護與利用帶來影響。

1.6 耕地保護監管無法落實

耕地保護與利用還面臨監管無法落實的問題。就耕地保護工作來說，需要落實監管，通過監管工作提升耕地保護水平。但在實際的工作開展過程中，耕地保護監管工作落實情況不理想。從整個社會發展的角度來看，耕地保護的意義重大，因此，耕地監管工作是必要的，只有做好監管工作，才能落實耕地保護責任，貫徹執行耕地保護制度。但多數情況下，耕地保護工作出現問題很大部分原因與監管不到位有關系，缺乏有力的監管，沒有健全完善的監管法規，導致耕地保護工作責任不明確，行為不規范，意識十分欠缺，執行較隨意，直接導致耕地保護工作出現大量的問題，不利于耕地保護工作的有力推行。

2 解決耕地保護利用問題的對策

耕地保護對整個社會的發展十分有利，是保護我國糧食安全的重要方式，所以要正視耕地保護與利用中的問題，并針對性地解決問題，提出對策，更好地保護耕地資源。

2.1 加強耕地保護宣傳力度

就耕地保護工作來說，很多時候農民的耕地保護意識薄弱，與耕地保護宣傳力度不夠有直接聯系，所以要加強耕地保護的宣傳力度，通過強化宣傳，提升農民對耕地保護的重視。在新形勢下，耕地保護宣傳要轉變方式與方法，從貼近農民切身利益的角度思考宣傳的方式，同時要利用多渠道宣傳耕地保護，如電視、電腦、手機等渠道宣傳效果更為明顯；同時也可制作一些精美的、通俗易懂的宣傳手冊，農民通過閱讀手冊便能理解耕地保護的重要意義，要善于培養農民主動保護耕地的意識，減少被動灌輸型的宣傳，以思想自覺帶動行為自覺。此外，還可發揮專家講座的優勢，為農民做培訓，引導農民在農業生產的過程中合理利用耕地資源，將耕地保護工作貫穿在農業生產的全過程。

2.2 健全耕地保護責任機制

耕地保護工作要有序推行，需要明確耕地保護責任，各部門、各層次人員要各司其職，才能推動耕地保護工作。就耕地保護與利用來說，正是因為耕地保護責任模糊，才使得耕地保護出現問題，那么為有效解決耕地問題，需要不斷健全耕地保護責任機制。從耕地保護的責任來看，各層次的政府為耕地保護實施的主要責任人，那么當耕地保護出現問題，將直接對政府進行問責。同時在主要責任人確立的同時還要設置協同部門，包括自然資源、水利以及財政等部門的負責人，要求成立工作領導小組，并就耕地保護工作的開展負責，定期要召開耕地保護會議，研究當地基本農田的保護與利用情況，當遇到耕地保護問題時，要及時給出相應的解決對策；發揮不同部門的專業則責任，自然資源部門要對當地耕地進行摸排，掌握基本農田的數量以及分布區域；對耕地實施電子監測；及時分配基本農田，簽訂保護協議，履行責任定期抽查，考核耕地保護不到位的行為，落實耕地保護責任。

2.3 實行嚴格的耕地占補制度

耕地保護與利用問題的解決還需實行嚴格的耕地占補制度，就耕地保護來說，耕地占補制度十分重要，是解決耕地保護問題的重要手段。在耕地保護工作中，實行嚴格的耕地占補制度，首先需要制定開發土地以及補充用地、補充耕地儲備等相關制度，通過建立相關制度，為耕地占補制度的實行提供保障；其次，要加大耕地占補資金的投入力度，要實行嚴格的耕地占補制度需要充足的耕地占補資金支持，那么要建立專項的資金庫，收繳耕地開墾費、有償使用費以及其他開發耕地的專項資金。設置專人專戶管理資金；再次，要重視土地的開發管理，只有做好了土地的開發管理才能為耕地占補制度的實行提供可能；最后要健全考核機制，對耕地占補行為不規范的給予考核，嚴格審核補劃的耕地，嚴厲打擊低劣耕地，保證耕地占補的數量以及質量。

2.4 科學規劃農村基本農田

解決耕地保護與利用的問題需要科學規劃基本農田，為耕地保護創造有利空間。合理選擇與規劃耕地保護空間對科學規劃基本農田意義重大，同時也是解決耕地保護問題的重要方式。那么在此情況下，基本農田保護區的規劃要考慮諸多條件，從當地經濟發展要求以及自然條件兩方面思考基本農田規劃的內容，確保農村基本農田能順利推行下去。一般的評定條件包括光文條件、地形地貌條件、水資源、土壤、交通位置以及經濟等諸多條件，在多方面考慮這些條件的基礎上提升基本農田的規劃科學性，真正實現耕地資源保護與利用，為農民提供合理的耕地資源。農村基本農田的保護需要科學規劃，合理利用耕地資源，發揮資源使用的最大化，確保充分利用耕地資源提升農業生產質量，保障糧食生產安全。

2.5 推行新農村建設利用土地

耕地保護與利用問題還需推行新農村建設來實現，就耕地保護而言，新農村建設有助于實現耕地保護，在新農村建設下，耕地資源得到統一規劃，科學建設村莊，那么相應的耕地資源得以很好的規劃與保護；在新農村建設用地的規劃下，耕地合并的合并，撤銷的撤銷，在實施這些工作后，中心村的住宅建設用地預留出來；同時還應加大對村鎮改造的力度，引入自然村的計劃，合理規劃農村人口，向中心村聚集，從而為土地實現集約化發展創造條件；土地集約化程度高，耕地資源保護強度大；此外，及時調整空心村，調動農民耕地保護的積極性；在社會主義市場經濟體制逐漸完善的當前，經濟發展速度加速，城市化進程不斷加快，在此背景下，城鄉發展差距逐漸增大，為有效縮小城鄉差距，需要抓住新農村建設機遇，合理規劃和利用土地，提升土地的集約化程度，更好的耕地保護，提升耕地的利用率。

2.6 完善耕地保護補償制度

完善的耕地保護補償制度能有效解決耕地保護與利用問題，通過耕地保護補償機制的完善提升社會對耕地保護的積極性。在耕地保護補償機制的幫助下，耕地保護成本能有效減低；要整合中央與地方之間的耕地保護資金，綜合考量耕地面積、糧食種植面積等，遵守“誰種植，誰保護，誰所有，誰受益的原則實施耕地保護補償制度；同時在耕地保護補償制度的引導下對落實耕地保護責任的相關人員給予一定的獎勵，將資金發放與耕地保護責任落實相掛鉤，這樣一來，能直接提升人們保護耕地資源的積極性，從而真正將耕地保護工作落實到位；在耕地保護補償制度的指幫助下，基本農田不僅得到了及時保護，同時還得到了及時的修繕，對農村經濟整體發展是極為有利的。

3 結語

耕地資源屬于自然資源的重要組成部分，是人們離不開的重要資源，屬于人們生產生活的重要財富，隨著工業化進程的不斷加快，對土地濫用的行為也逐漸增多，工業建設用地與耕地保護之間存在矛盾，如何在保護耕地資源的同時促進經濟發展是耕地保護工作需要思考的問題。在分析了耕地保護與利用面臨的問題基礎上提出了解決耕地保護與利用問題的對策，目的是充分發揮耕地資源的優勢，守住耕地紅線，為城市化進程的發展夯實基礎。