鄉村治理背景下村規民約的法治化研究

福建農林大學 陳虹錚

村規民約是村民實行自我管理、自我教育、自我服務的行為規范，是村民自治的制度化呈現。村規民約作為鄉村基層社會治理的重要依托受到廣泛關注。新時代下如何解決村規民約的新問題，如何發揮村規民約自治、法治、德治的功能，如何探索村規民約法治化新路徑助力構建新鄉村治理體系是重要的時代課題。

一、村規民約法治化的新問題

村規民約發展歷史悠久，我國最早的成文村規民約可追溯到北宋時期陜西藍田呂氏兄弟創制的《呂氏鄉約》，以道德教化、鄉民自治為核心精神，以揚善抑惡、扶正去邪、和諧鄰里、淳化風俗為目標。到了明清時期因對遵制守常、教化民風、維護秩序起著不可或缺的作用，村規民約得到廣泛的關注和推崇。隨著法治化的推進，當代村規民約已從初期民間道德規范與習慣法向國家法靠攏，相當程度上被國家法體系所容納、收編。有學者調研發現，過去存在的村規民約內容或懲戒方式違法、村委會職權法外擴張等老問題已大大減少①。與此同時，村規民約法治化進程上也出現了一些新問題。

（一）行政色彩強烈

歷史上村規民約與國家法之間一直是雙向互動與整合的過程，村規民約通過注入國家法的理念，在對內容、制定程序的法定化中獲得權威性，國家法完善過程中吸收村規民約中良好的風俗規范。隨著法治進程的不斷加快，國家推動的行政和法律力量對村規民約的注入也呈不斷深化之勢，許多地方的村規民約出現“化法為規”的問題。最初的“化法為規”，是村落為了培養村民法治思維與信念，在制定村規民約時把我國法規轉化為村民可以理解的民間規范。后來有些部門為了完成上頭交辦的任務推行相關政策，用行政命令手段硬性要求村委會把有關工作內容以及成果評估的考核指標納入村規民約，村規民約演變為各政策、各制度的宣傳工具。

村規民約是各村內部自治力量構建和維系鄉村日常秩序的規則，應當是因地制宜的。“化法為規”其帶來的隱患不僅侵占法定的村民自治空間，還使基層民眾對村規民約難以產生認同感，難以發揮在基層社會治理中的主人翁作用。村規民約與國家法之間的良好互動應注重兩者之間的功能，既要使村規民約符合法律政策，對村民自治進行規則上的引導，也要尊重村規民約自下而上的特點，留給村民自治合理的發展空間。

（二）鄉土特點日漸減弱

鄉規民約是自下而上制定的，是特定地理區域內村民解決自身困境與村民間糾紛的過程中提煉、發展出的知識，在經歷了反復的調試后獲得了確定的規范形式，并逐漸獲得大家的認可，成為普遍接受的行為規則②。廣東有句方言“一處鄉村一處禮”，其表達的意思是不同村莊間村規禮儀的不一致。這也體現了傳統村規民約本質上是一種地方性知識，最大特點就是地域性。

村規民約地域性日漸減弱主要體現為內容的變化以及制定程序的變化。一是內容上的變化。正因各村情形不一，能否符合本村實際、解決本村的具體問題是村規民約質量好壞的標尺。而實踐中正因村規民約工作的泛行政化，村規民約內容從命令性向倡導性規定的轉變，趨于鄉村“治安”法則，難免存在生搬硬套的“模版”化。除此之外，制定程序上脫胎于協議性的鄉民共同制定，后期法定制定主體雖是村民會議，但因人員流動較大，難以達到法定人數的情況頻發，因此在實踐中仍存在由村委會包辦，缺少村民合意的流程的情形。

（三）適用場域空心化

舊受戶籍制度影響，人員流動性較小，鄉土社會衍生出熟人空間。而隨著我國的城市化與工業化推進，鄉土社會已進入一個“大流動”時代，鄉村空巢社會也隨之出現，村規民約適用場域面臨三大現實難題。

一是適用人群發生重大變化。我國農村正從封閉社會向開放社會轉型，一方面經濟發達的鄉鎮大量涌入外來人口，另一方面經濟較為落后的鄉村中的青壯年外出務工，老人、兒童與婦女成為留守人群。而村規民約最大性質為特殊主義，以村莊為單位建立起來的權利界定和保護建制，遵循內外有別的規則，導致外來人口因不屬于轄區中成員，往往得不到流入村的村規民約的保護。村規民約面臨適用人群的新變化，除了需要解決對象不在場，還需要解決適用人群擴展的問題。

二是鄉村精英的凈流出。鄉村社會治理面臨著一個突出問題就是人才或鄉村精英凈流出，意味著鄉村治理面對著一種精英匱乏或精英結構不均衡的社會。現實下鄉村干部教育程度普遍不高，熟悉法律又熟悉基層工作實際的人員太少。在此背景下，要制定與修改村規民約將面臨巨大的挑戰。

三是鄉村公共參與有限。鄉村公眾參與程度直接關系到鄉村社會治理的效率與治理效果。現今的農村青壯年外出務工，以老年人、婦女、兒童駐村較多。也就意味著參與鄉村的常規治理主要是老年和婦女群體，部分基層干部也反映在制定和執行村規民約過程中，在決策上難以保證參與的廣泛性，在執行上也很難找到充足人力去做，這大大影響了鄉村決策與治理的效率。

二、村規民約法治化困境的緣由

（一）鄉土文化尚處于重建階段

在鄉村社會的快速轉型中，不同系統中的文化原則和價值在互動中難以避免不相容的問題。大流動時代的到來，城鄉二重性的社會生活成為鄉村流動人口的現狀。對于龐大的鄉村流動人口，農村與城市二重性生活讓他們需對兩種價值與文化認同進行整合與融匯，這種二重性的社會生活方式亟需鄉土文化原則和價值進行重建銜接。

村規民約作為鄉土文化的具體表現之一，這種不相容表現在村規民約就是鄉土人情社會觀念與法治理念間的差異。當前，法院介入村莊糾紛現象越來越普遍，案件爭議的核心往往涉及村規民約的合法性問題，主要范圍是村民個體與村集體之間的糾紛，村集體維護著村落財產的整體性，村民們爭取個人的合法權益。這些糾紛背后是鄉土文化中整體主義和法治文化中個體主義觀念之間的差異，也揭露了鄉土人情社會觀念與法治理念間的分歧。維護鄉土文化整體性的銜接機制尚在建立當中，這不僅需要制度上的銜接，也需要文化上的彌合，才能打破“先破不立”的局面，使無所適從的人們找到文化與情感的歸宿。因此如何重建鄉村文化成為重中之重。這種重建并非推倒重來，也并非反對現代化進展，而是以延續性的目光，以取其精華的態度來應對鄉村社會變遷中造成的文化不相容與社會生活方式巨大變化。

（二）法理秩序與禮俗秩序間的差異

基于目前鄉土社會人與人之間關系從熟悉關系轉向熟悉關系加陌生人關系的混合型關系，村規民約適用范圍也從封閉的共同體轉向流動的開放空間，鄉村秩序不再是費孝通先生所說的“禮治秩序”，更接近學者陸益龍提出的“法禮秩序”，即是法理秩序和禮俗秩序特性兼備的混合型社會秩序。也有學者認為，鄉土社會的“情、禮”系統已完全瓦解，出現了追求個體理性，國家維系鄉村秩序的新狀態與現代法治秩序③。“禮治”人情社會觀念到“法治”民主理念，從吸收再到兼并融合需要恰當的方式。

國家與鄉村、國家與農民的關系規則上，一直遵循著“改造邏輯”而非“兼容邏輯”，即國家一直希望通過法理規范去改造鄉村禮俗規范，把法治與禮治歸結為先進和落后的二元對立。事實上，鄉村生活有著內在的自然調節力量，能夠更加自然地實現生活秩序的均衡。“改造”邏輯的誤區在于輕視了約定俗成的民間規定具有植根于鄉土社會的合理性，忽視了鄉村社會的自主性和多元化，導致法理規范力量與鄉村禮俗規范力量的互動中，以強制取代的方式代替兩者之間協商或協調過程。此外，在對鄉村的改造過程中，來自鄉村之外的法理力量對鄉村社會的自在性、多樣性沒有給予足夠的尊重，法理規范往往注重用同一化的規則去介入農民的生產和生活行為習慣，農民的生產與生活更需要針對性具體化的規范進行引導。法理規范和力量介入鄉村社會多樣的自然生活秩序，需要講究社會力、自治力、行政力三者之間均衡，這才有助于新的鄉村治理秩序的建立。

三、村規民約法治化的新路徑

村規民約法治化道路上，國家法是根本，自我完善是目標，德治融合是方向。村規民約法治化新路徑的探索也是對探索構建“自治、法治、德治”相結合的新型農村治理模式的關鍵一步。

（一）強化“法治”的保障作用，以國家法為主導

國家法其特點為宏觀性、整體性、抽象性，其對象是一般人且是反復適用的。現今鄉村社會，從農村的經營體制，到農民的生產生活，再到規范村民家庭生活，無一不受國家法的規范、引導、調節與制約，以國家權力所維持的法規政策和制度規范已成為影響和制約鄉村居民行為的主導性力量。

《中華人民共和國村民委員會組織法》第二十二條規定，各農村地區和所有公民都必須遵守國家憲法和法律，農村習慣法不得同憲法、法律相抵觸，以維持國家法制統一。除此之外，鄉村日常秩序和社會治理的核心力量現為基層黨組織和村民自治組織（村“兩委”），基層組織雖不在國家正式行政體制編制之內，但村干部則需要從鄉鎮基層政府那里領取行政津貼，其治理行為實際扮演了基層行政的角色。所有這些事實都表明，以國家力量為主導、法律法規和政策制度的國家法主導治理機制在鄉村秩序中起著根本性作用。因此，村規民約法治化的道路，應由國家法對其整合、引導與制約，其制定和修改過程要符合國家法的原則和精神。除此之外，村規民約的調控也可以采取司法審查間接介入的方式，對村規民約的合法性進行附帶審查，以司法建議取代直接撤銷的方式，在作出判決的同時向相關鄉鎮人民政府發出司法建議，責令其對相關違法內容進行指導，最終修改主體仍為村民會議，維護村民自治權。對村規民約做到應審盡審，能充分發揮司法審查的保障作用，有助于提升村民自治的司法保障水平，實現各方訴求與利益間的平衡。讓崇法尚法理念深入群眾心中，切實增強基層群眾法律信仰，增強法律意識，養成依法辦事、依法維權的好習慣，成為鄉村法治建設的自覺遵守者、堅定捍衛者，夯實筑牢基層基礎，為鄉村振興建立起法治屏障。

（二）強化“自治”的基礎作用，引導村規民約自我發展

在建設社會主義新農村中，村民自治是促進農村的改革發展與穩定的民主管理方式，是農村社會治理的根基。而村規民約是扎根農村自發形成的行為準則，是村民自治的集中體現，更貼近紛繁復雜的鄉村需求，因此引導村規民約自我發展對農村社會的安定和諧起著潛移默化的影響。

一是制定上注重科學化與民主化。融入“新鄉賢治村”模式，搭建“新鄉賢理事會”“民主懇談會”等組織機制，吸納鄉賢、能人參與討論制定與修改村規民約，打破以往以戶籍為參與議事的唯一指標。除此之外，可以邀請駐在本村的企業和非本村戶籍但居住在本村的群眾派代表列席村民會議，解決適用場域空心化帶來的適用人群發生重大變化與鄉村公共參與有限的問題。二是執行上注重可執行性與激勵性。增強村規民約可執行性，在內容上貼近村民實況，從農村風土人情出發，從群眾真實需求出發，切實制定符合民情、回應民需、凸顯民意的村規民約。在制度上設置獎勵機制，鼓勵村民積極響應，強化村民“我制定、我承諾、我執行”的自我約束意識。針對村規民約內容趨于“模版化”，難以使村民產生認同感。從歷史傳統角度來看，村規民約本質上是村落共同體就解決村內具體公共事務達成某種“共識”，這種“共識”是成員們共同認可并主動遵守的行為準則，這一過程就是真正意義上的鄉村自治。因此村規民約內容需要尊重鄉村居民的文化主體性以及鄉土文化的整體性，促進達成新的“共識”，激發農村自治的內在動力。為解決“干好干壞都一樣，干與不干一個樣”的問題，設立積分考核制。以積分考核管理為形式，設置基礎、獎勵、處罰積分，實現村規民約事務“全覆蓋”，積分臺賬與村級集體收入分紅掛鉤，激勵村民參與村莊建設。三是設立村規民約評估制度。實踐是檢驗質量的根本標準，村規民約實施后，可通過個體訪談、數據分析、標準衡量等方式對其實施情況進行評定，進一步分析它是否符合現實需要，對不切實際部分進行及時整改，實現村規民約的價值最大化。

（三）強化“德治”的引領作用，以規促德與以評立德

將新時代德治融入鄉村治理中，如何通過完善鄉村善治的村規民約發揮鄉土文化在凝聚人心、教化民心、淳化民風的作用，把鄉村德治的成功經驗和可行做法固化于村規民約之中尤為重要。其一以規促德，保留村規民約中良好的道德禮俗，遏制大操大辦、攀比炫富等陳規陋習，樹立文明新風。發揮“德治”中互相監督和行為自律的作用，深入挖掘鄉村熟人社會蘊含的道德規范，指導鎮街結合實際把矛盾糾紛化解、環境衛生、鄰里關系、移風易俗等內容加入村規民約，進一步豐富治理內容和載體,實現“大事有村規，小事有民約”，使其在教化鄉村居民、調解鄰里糾紛、維護村落秩序、打造淳樸民風等方面發揮重要的引導職能，引導村民自我管理、自我監督，有效彌補法律空白地帶的空缺。其二以評立德，按照“引導有方向、評判有標準、學習有榜樣”的要求，建立道德評議組織，建構鄉村德治的激勵約束機制。以結合積分制、道德評議為形式，在村規民約中加入對道德模范、良好家風等先進典型進行學習，將榜樣的力量轉化為助力鄉村發展的共同行動。強化對村民的道德約束和“德治”引領，在潛移默化中培育好村風民風，推動構建“自治、法治、德治”相結合的新型農村治理模式。

注釋

①孫夢、江保國：《斷裂與更替：普及時期村規民約的法治化》《蘭州學刊》2022年第1期。

②張靜：《鄉規民約體現的村莊治權》，北大法律評論1999年第1期。

③董磊明、陳伯峰、聶良波：《結構混亂與迎法下鄉——河南宋村法律實踐的解讀》《中國社會科學》2008年第5期。