實現鄉村治理有效的困境及對策

□趙玉琪 趙辰光

實施鄉村振興戰略是新時代黨和國家解決“三農”問題的重要決策部署，是加速我國農村農業現代化發展的現實需要。鄉村振興戰略中強調要加快鄉村實現“產業興旺、生態宜居、鄉風文明、治理有效、生活富裕”的總要求，其中，“治理有效”是推進鄉村振興的關鍵環節。黨的十九大報告中著重強調要加強鄉村基層工作，表明了鄉村基層治理存在的短板以及提高農村治理效能的重要性。因此，要根據鄉村治理的內在規律，把握鄉村治理的關鍵要素，推動實現鄉村振興戰略目標。

鄉村治理面臨的主要困境

——鄉村治理體系混亂。建設鄉村治理體系是黨開展農村工作、實施鄉村振興戰略的有力保證。參與鄉村治理的主要群體包括鄉鎮政府、基層黨組織和廣大農民群眾，其中基層黨組織是核心領導力量，也是實現鄉村治理效能的關鍵。但目前部分鄉村中基層黨組織隊伍建設并不完善，發揮的引領作用不明顯，協調組織能力和群眾凝聚力弱化，鄉村黨組織內監督力度不夠，仍存在部分村民不了解基層黨組織更認可村委會的情況。同時在鄉村發展中過分強調了政府的主導作用，其角色定位和權力劃分不清晰，經常導致出現“極度管”“極度放”“一肩挑”的治理模式。村委會干部由于文化素質較低、發展思路簡單單一、年齡偏非年輕化等影響存在過度行政化的情況，部分村委會干部在工作中過分依賴政府的指示從而缺失了自主性，并且受“熟人”社會關系的影響使治理效能差，造成鄉村治理體系混亂。

——村民自治能力滯后。農民是鄉村治理的核心，直接關系到治理的成效。積極落實村民自治，可以有效地激發村民參與的主動性和主體作用。但是受村民自身的局限性和資源條件的制約，仍然存在村民自治沒有落實到位的情況。一方面，傳統思想意識制約了村民的民主意識和參與的主動性。改革開放以來，我國農村的面貌發生了翻天覆地的變化，但不少農村地區的思想行為仍然受封建傳統、“小農意識”等影響，“安分守己”的刻板思想依然印刻在部分村民生活之中，認為治理工作是鄉村政府、村干部的事情，與自己無關，欠缺參與村務管理與監督的能力，也缺少對治理政策的了解和參與的主動性。另一方面，能力素質條件制約了村民參與治理的意愿。由于農村社會環境條件有限，在經濟基礎不足、教育資源匱乏以及傳統思想等因素的影響下，村民文化素養水平普遍偏低，不能完全熟悉治理的相關政策和村級事務的辦理流程，認為參與治理工作過于繁瑣，更多的是被動參與，參與的內容大部分也只是流于形式，阻礙了鄉村自治的發展。

——鄉村人才內生動力不足。人才短缺是制約鄉村治理效能實現的主要因素，鄉村人才流失，“老齡化”“空心村”等現象使得鄉村缺乏內生動力，從而導致治理主體地位缺失和主體意識不足，從本質上影響了鄉村治理中的自治、法治、德治的推進。近些年來隨著經濟社會加速發展和城市“虹吸”效應的影響下，大量農村地區的優質資源向城市流動，導致部分鄉村“空心化”、人才短缺現象愈發嚴重。一方面，我國鄉村治理模式以精英主導，優秀人才是建設和發展鄉村的中流砥柱。由于高質量人才不斷向城市流動，鄉村內生動力不足致使鄉村整體文化程度和自愿參與治理意識下降，嚴重制約了鄉村治理的進度。另一方面，治理隊伍主要包括基層黨組織和村“兩委”，治理隊伍存在文化水平不高、年齡趨于老齡化、缺少接受新事物和創新能力、職業素養較低等現象，不具備應用科學高效的智慧化治理方式的能力。缺少專業職能素養的村干部在工作中難免會與村民發生沖突爭執，服務態度欠佳，難以及時解決問題，增加了鄉村治理的難度。

實現鄉村治理有效的對策

——健全鄉村治理體系。隨著鄉村振興戰略的提出與實施，使得鄉村治理體系建設的工作變成一項重大課題。完善鄉村治理體系的首要任務是提升鄉村基層黨委、政府組織力，強調鄉村治理中黨組織的領導地位以及發揮政府的引導功能。一方面，要加強基層黨委政府的建設，按照新時代黨的建設總要求強化基層黨組織的執政意識。處理村務過程中應按照應放盡放原則，向鄉鎮實行簡政放權，避免由責重權輕、“一肩挑”、“交叉任職”等情況造成的權責混亂。構建自上而下的黨委政府組織領導力量協同自下而上的社會參與組織力量聯動，協調組織合理分配的管理體系，將與廣大村民群眾息息相關的管理服務放在首位，加大基層組織的監管力度，凝聚群眾力量。另一方面，清晰定位鄉鎮基層黨組織和村“兩委”的角色職權，明確劃分職責任務，正確使用領導權力。鄉村黨委是鄉村工作的領導核心，村委會是鄉村基層組織的基層群眾性自治組織。強化基層黨組織對村委會干部的領導，完善村“兩委”的工作機制，形成“黨建引領”“黨領群治”的自治模式。加強鄉村干部的政治思想教育和宗旨意識，從而優化提升黨組織和村“兩委”領導組織執行能力，減少職權交叉重復造成的混亂局面，為村民提供公正便捷的社會服務，提高處理村務的規范性，增強鄉村治理結構的穩定性并提升治理效能。

——提高村民自治水平。鄉村治理的本質就是村民參與，因此應加強村民自覺參與的意識和權利意識，提高村民自治水平。首先，要培育村民主體意識，轉變村民的傳統思想，發揮村民治理主體的作用。通過建設文化場地，經常組織村民學習涉農政策以及相關法律知識，讓村民對作為參與鄉村自治主體的權利有明確的認知。其次，健全和規范鄉村自治制度。通過開展村民代表會議、村民小組會議、村民監督委員會等其他自治組織實現村民的自主管理、服務和監督，確保村務的全程公開透明和有效實行。培育村民參與協商能力，基層政府應按照鄉村的實際情況拓寬農民參與鄉村治理活動的方式，集思廣益接納村民的想法和建議，調動村民的積極性，持續推進鄉村治理的重心向下轉移，實現監督和管理協同并進，切實推動村民自治的落實。

鄉村治理的本質就是村民參與，因此應加強村民自覺參與的意識和權利意識，提高村民自治水平。

——加強鄉村文化教育，增添內生動力。鄉村振興應以人才培養為解決人才短缺問題的基本路徑，文化振興作為鄉村振興的重點內容，加強鄉村文化的建設有助于引導農民參與治理，加速提升鄉村治理效能。加大村“兩委”基層干部隊伍職業素養的教育培訓，學習科學的治理知識和創新的治理模式，培育一支創新型、職業化的高素質基層干部隊伍。在加強現存基層干部能力培訓的基礎上，做好相關宣傳事項并出臺相關政策，采取暢通回鄉工作的綠色通道、健全福利保障制度、給予合理薪資和晉升機制吸引鄉村精英就業。推動“新鄉賢”計劃實施，鼓舞創新創業能人、涉農專業人士、高校畢業生“下鄉”。在引導科技人員、退伍軍人等人才來鄉創業定居的同時，也要加強村民文化教育培訓，注重培育本地新型村民，充分發揮村民自身優勢，留住鄉賢為家鄉增添內生動力，支撐和引領農村全面進步，推動鄉村振興的高效發展。

在鄉村振興戰略背景下，提升鄉村治理效能的價值意義毋庸置疑，基于現實問題及困境推動鄉村振興戰略目標實現，就必須因地制宜探索完善鄉村治理體系、提升村民自治能力、加強文化教育培訓以及積極引進人才提升鄉村的內生動力等措施協同推進，實現鄉村治理有效推動鄉村振興。