聚焦破解城鄉二元結構 推進城鄉一體化發展*

清遠職業技術學院 石依靈

黨的十八大提出，城鄉一體化發展是打破城鄉二元結構的主要途徑，十九大時進一步重申，力求以此來帶動城鄉發展。現如今，在全國城市不斷發展壯大的過程當中，取得了巨大成就的同時，也暴露出一些問題，所以我們必須知道，城鄉一體化蓬勃發展并非一蹴而就的事，而是必須在建設過程中持續優化與完善。在未來比較長的一段時間內，我國各地都必須在鞏固城市脫貧攻堅戰成效的基礎上，進一步補齊經濟發展短板，不斷破除城鄉二元結構，積極推進全國城鄉一體化發展。

一、在城鄉一體化發展過程中出現的矛盾問題

（一）形成城鄉二元結構的因素依然存在

隨著我國社會主義市場經濟體制的逐步建立，城市發展市場也在逐步開放，各類新生產要素不斷涌現起來，對生產要素之間流通的限制也開始逐步放松，不過受歷史因素的影響，過往城鄉二元結構產生的原因仍然存在，根深蒂固的二元戶籍制度，使得很多優質的社會資源都向城市傾斜，而在農村的城市居民卻無法獲得優質的教育資源、生活資源、養老資源等，而在這些方面又無法享受到與城鎮居民一樣的基本社會保障，這就在很大程度上限制了城鄉二元結構的進一步突破，也影響了城鄉一體化發展的進程。

（二）城市發展動能不足

實現城鄉一體化的重要基礎條件是副中心城市必須具備較強的吸引和輻射能力，讓副中心城市帶動周圍區域發展，因此在實際發展中，副中心城市的發展水平在很大程度上直接影響著城鄉一體化進程，從部分城市的實際發展狀況來看，副中心城區雖然集聚了較多的人口與商貿綜合體，但綜合能力還不夠強大，輻射帶動能力相對較弱，人口集聚效果也不夠突出，輻射區域相對小，對周邊區域經濟發展的促進作用也有限。

（三）城市文化挖掘力度不夠

我國很多城市源遠流長，底蘊深厚，氣候宜人，自然景觀秀麗。就目前這些城市的影響力而言，城市的美麗還應要讓更多人看到，因此城市的國際影響力也亟須提高。這顯示了該城市對古城歷史內涵的發掘不足，沒有形成有魅力的歷史名片。一方面說明對已開發資源不能合理使用，后續保護不足，造成魅力減弱，或者對周邊發展影響不夠，沒有產生良性的協同發展效應。

二、市域社會治理是城鄉一體化的新型治理模式

目前，我國城市化率已達到了60%，而我國城市化也正步入了平穩推進的中后期。有關專家指出，由鄉土中國到城鄉中國的變化，隨著城鄉中國的轉變，對城鎮化的各種不同的定義將是未來我國的基本特征。在城市化水平全面提升的背景下，流動性增強、依賴性高的城鄉地區有一定程度的一體化趨勢，存在部分城鄉差距、城鄉接合部半城市化狀態和非農村性的復雜性。而與此同時，我國城鄉二元結構仍然存在。隨著城鎮化進程的推進，造成了我國城市發展的不均衡與不完善，更加劇了我國的城鄉問題。一方面，在經濟高速發展的過程中，我國城市在城市建設、流動人口管理、設施與服務供應等方面都出現了問題；而另一方面，我國鄉村生存空間也遭到了城市發展的整體擠壓，而農村空心化、城市人口老齡化、自然污染嚴重等社會問題，也成為城市管理的主要障礙。長期以來，我國政府針對我國城市社會結構的各種特征，采取了管理思維上不同的城鄉差別化管理模式。而城市治理與農村管理又是我國社會管理的二個主要空間范疇，我國城鄉二元管理結構已經根深蒂固，我國現階段的城市社會結構一直無法徹底改變。城鄉的二元結構，整體并不統一，城鄉差距可能會擴大。新型城鄉一體化開發有待完善，當前城鄉社會面臨各種無法解決的問題。社會治理現代化的提出，對于探索城鄉相應的社會管理模式具有重要意義。黨的十九屆四中全會的《決定》提出更廣義的共同體，用村、村委會等概念，用基層社會管理的概念取代了過去被統稱為農村基層管理和城市基層管理的我國政策體系，用了廣義的共同體。《決定》將三管齊下的原則從農村推廣到城市。健全黨主導的自治、法治、德管有機地融為一體的城市社會治理體制，明確提出加速推動城市社會治理信息化，這是城市社會治理的理論第一次出現在黨的綱領性文件中。它的提出，體現了我國的社會發展脈絡由城市二元管理向一體化治理過渡，也體現了我國制度建設與社會治理水平發展的根本需要。

三、市域社會治理發展城鄉一體化的基本特征

（一）治理層級

我國的社會管理體系主要分為三個層次:國家社會管理、市社會治理和縣社會治理。其中，縣位于國家管理體系的基層，被認為是與社會直接接觸的重點。我國歷來重視基層社會管理。過去，社會管理的重點集中在縣級，縣級是管理的基本單位。但是，在縣域層級相對偏小、治理空間較為單一、治理資金與管理手段十分有限、城鎮化程度普遍提高、城市社會流動性加大的今天，單一的縣級社會治理已經無法適應城市經濟社會復雜多變的治理需要。市政道路社會治理的實施，表明社會治理的主導權將由縣區轉至市級。市的治理水平高于縣。其涵蓋的治理空間，包括了都市與鄉村地區社會，擁有相對健全的治理制度和管理網絡。能夠利用的治理資產更充足，管理功能也更強。同縣、區比較，市級政府是最能統籌規劃、高效預防和迅速解決社會重大復雜危機的政府領導群體。市級社會管理工作的市級綜合統籌功能，突破了縣區社會管理工作的固有限制性。在重視城市特點的同時，還要兼顧系統、整合、協調管理，更有利于有效發揮城市管理功效。要進行城市社會治理體系機制創新，城市層面的統籌協作是極為重要的工作重點。在我國城市社會治理系統的三個層級中，由最高層級的國家城市社會治理中心承擔了頂層設計，目前的社會治理基層負責實施。把宏觀設計和微觀基層管理實施有機結合，承擔著中轉站對社會管理工作的樞紐功能，與上級接收方和國家基本政策、工作體制和管理規范制度進行地區合作，橫向銜接同級站點及局域內的地方社會管理工作，并統一規劃和指導基層管理工作的向下部署。城市社會治理在我國社會治理中的獨特地位，也充分體現了其支點性的基本特征。

（二）治理空間

隨著城鎮化的持續推進，城市發展的效率大大提升，兩者之間的關系日益密切。另一方面，城鎮化的迅速膨脹更進一步擠壓城市空間，農村的緊縮造成了不良循環，對城鄉一體化產生了負面影響。但是，城市的發展也能夠促進周圍鄉村的發展，鄉村的繁榮反過來也能夠帶動周圍城市的發展與繁榮，從而實現城市管理的良性循環。因為城市管理是城鄉兩個不同發展空間的結合，它也是聯系城市的關鍵節點。因此管理的問題，首先提出了城鄉一體化。一旦人們從更廣闊的視野審視了城市的矛盾和統一，不僅僅是城市管理范圍，更應該包括農村的發展，就更有機會關注城市的開放流動與相互依存，尋求跨界建立城市的社會管理發展共同體。這就為打破傳統鄉鎮管理、重新劃分城市創造了必要條件。另外，由于城市的社會管理強調了城市層面在區域內經濟社會管理中的主導作用，因此需要在城市區域內重新整合城市。要發揮作用，既要統籌利用資源，集中統一規劃，提高空間配置能力，更要形成全面覆蓋城市、鄉鎮、區域的服務能力。深入發掘廣大鄉村的社會功能，突破傳統城市的政治架構，全面統籌社會管理，以實現現代城市社會治理的突破。

（三）治理方式

多元力量的積極參與，是城市社會治理的根本特點，合作共治共享是社會領域一再強調的改革趨勢。目前，城鄉中國社會多元共治存在兩個主要問題，一是城市社會是典型的陌生人社會，由于缺乏社會理解和社會信任，我國農村社會的空心化與老齡化等問題日益加劇。在人口日益流動和多變的城市發展中，很難培育出一種具備豐富的公共文化和負責公共事務意識與精神的管理主體。二是缺少政府對管理主體的合理指導。城市社會內涵多樣，管理網絡復雜。管理主體根據自身不同的價值觀與理念，意識和行動能力也各不相同，雙重分割的社會管理模式無法滿足多個利益需求。需要通過城市社會治理維護社會成員的共同利益，暢通多種市場主體的利益表達渠道，匯聚社會各方共識，帶動整個社會有序參與公共事務，從而實現多個社會管理主體的協同發展和聯合。在縱向上，突破行政層次的系統分割，實現了城市內部多部門、全方位的協同。在橫向上，突破城市管理空間的雙重分割，有效整合了城市社會管理資源，實現多領域、多層次。要構建各領域數據資源共享平臺和協調配合平臺，在黨委牽頭和政府部門負責的基礎上，促進各不同權利單位間的交流與友好合作。

四、市域社會治理發展城鄉一體化的途徑

（一）積極轉變城鄉發展觀念

在城市現代化管理的大背景下，城鄉統一管理就等于構建共生發展的城鄉格局。既要縮小城鄉距離，消除城鄉鴻溝，促進城鄉共享發展，也要統籌城鄉管理，按照城鄉特點實施統一治理。在經濟建設的進程中，我國制定了長期偏重城市的經濟策略，希望在一定上達到城市化的高速增長，將廣大鄉村的建設放到了次要的地位，造成了巨大的城鄉差距。要縮小城鄉差距，把握城鄉發展的動態平衡，還需要修正原來的城市化錯誤觀念，重新確定城鄉的發展導向，最終將城鄉在經濟發展中放在同等重要的地位。在城鄉一體化管理模式視野下，在城市社會治理工作中不再將城市與鄉村分別對待，而是當成一個整體，相互緊密聯系、融合在一起。由于城鄉的不同特點，過去的管理體制采取了城鄉分開的方式。城市社會治理首先強調注重城鄉之間的強聯系，統籌城鄉治理，在城鄉一體化的總體框架下進行一體化治理。要在互相尊重的基礎上，進一步發現城鄉的自然差距，發揮城鄉優勢，防止城鄉歷史、人文、社會、經濟環境、自然景觀上的優勢與特點之間的脫節或同質化，避免城鄉主體的回歸性與社會功能的多元化，從而減少城鄉規劃問題。要在城市社會治理上統籌城市發展，發揮各自的資源優勢，推動雙方優勢互補、統籌發展，形成共生、共同發展的新型城鄉格局，并在此基礎上完成城鄉管理的思想、政策、制度、技能等領域的全面改革。

（二）建立城市統一管理的體制機制

城鄉治理要在城鄉一體化治理和城市社會治理的框架下進行規劃。今天，由于城市的流動性和依賴性的提高，城市發展不再是一種比較封閉的社會結構。對于城鄉聯系緊密的城市，應著力構建城市統一管理的體制框架，在統籌開放的統一管理架構下，使城鄉居民公平共享改革發展成果。雖然人民公社體制的政策壁壘不斷得到破除，但當前的管理體制政策中仍有著不少根深蒂固的城鄉割裂問題，城鄉管理體制政策得不到有效的貫徹與對接。所以，要從城鄉經濟發展的全局考慮，積極轉變城鄉管理體制與服務機制，逐步形成全方位、綜合化的城鄉綜合政策體系，以實現教育、醫療、健康等社會服務均等化，保障城鄉人民平等行使各種基本權利。在切實維護城鄉居民切身利益的基礎上，破解城市化發展中的資源配置、空間與規模、產業布局、社會治理一體化等一系列難題。尤其是要減少城鄉間發展的體制性壁壘和體制性阻力，推動各種要素資源的合理配置、均衡分配、相互轉移。在城鄉治理一體化的大背景下，要統籌推進城鄉治理。市政與社會管理力量在我國城市治理體制中居于中等水平，具備了統籌兼顧、因地制宜、快速反應發展的綜合實力，并可以有效促進城鄉一體化管理體制機制的變革創新。同時擁有地方政府和司法機關的職權，可以自主靈活地創造和探索地方政策，綜合利用城市的所有政府資源，并充分發揮地方行政和司法能力，城市的社會管理則是將政治、經濟、社會結合人文、生態等城市的具體情況，進行區域立法，出臺社會管理政策，調整政府管理手段，整合利用市政公共資源，以直接應對城鄉一體化管理的難題與痛點。

（三）構建城鄉社會治理共同體

城鄉一體化管理是一個跨越區域與時間的管理系統，因此信息化與城市化在社會管理方面的城鄉一體化中的互動和融合功能十分明顯。智能管理一方面能夠建立跨地域空間的多維度協同管理網絡，從而實現了線上線下管理網絡的融合；另一方面為了處理城鄉復雜的社會公共服務，地方政府也在內部打破了部門壁壘，通過智能化手段實現了與多個部門的多階段合作。要打通城鄉的各種壁壘，整合多元管理與主體，加強多領域、多區域社會合作。發達的道路網絡，為城市流動人口創造了新的公共空間。即便身在當地，廣大城市市民也能夠借助網絡及時了解國家政策法規和交流社會事務，從而增進城鄉之間的情感聯絡與歸屬感，并激活城市社會活力。智能治理在傳遞社會現實與民意信息的同時，也有助于各地政府部門及時發現并疏導社會輿情，主動統籌各方利益，快速防范并化解各類矛盾與爭議，為城市管理部門化解矛盾與爭議提供有效平臺。另外，智慧治理還有助于為廣大城鄉居民創造更為多元、精細化的生活方式，提高治理效率。社會對城鄉居民公共服務的要求越來越多樣化，政府將在維護城市社會基礎與公共服務均等化的基礎上，通過幫助社會智慧資源獲取、分析和評估公民對正義與權益的要求。通過更好地整合城市公共資源，更有針對性地為市民提供差別化服務，城鄉經濟社會資源與服務更合理、平等、精準、準確。

五、結束語

現如今，積極利用現代化信息技術，從傳統社會管理體系建設到具有線上線下管控能力的現代城市管理網絡構建，縱貫統領城市善治鏈工程，橫向構建同心圓的變革圈，充分調動共同投身社會主義文化建設事業的群眾力量，進一步深化制度改革，全面提升城市治理能力與現代化管理水平，從而建成治理人人有責的現代城市社會，聚焦破解城鄉二元結構，推進城鄉一體化發展。