生態(tài)文明視角下環(huán)境管理制度的創(chuàng)新研究

河源市環(huán)境保護(hù)宣傳教育中心 賴志剛

新時(shí)期，要想加強(qiáng)環(huán)境保護(hù)及資源利用，就要開展生態(tài)文明建設(shè)工作。生態(tài)文明建設(shè)需要通過環(huán)境管理制度創(chuàng)新來(lái)實(shí)現(xiàn)，這就需要集中各界力量，共同關(guān)注環(huán)境管理工作，積極參與到工作中。在管理制度創(chuàng)新時(shí)，需要從不同的方面，采取有效的措施，充分發(fā)揮出環(huán)境管理制度的價(jià)值。

一、生態(tài)文明視域下環(huán)境管理理念的演變

十八大報(bào)告中圍繞中國(guó)特色社會(huì)主義事業(yè)的發(fā)展進(jìn)行了整體布局，即“五位一體”，將生態(tài)文明建設(shè)放在重要的位置上，構(gòu)建了生態(tài)文明理念上的發(fā)展成果評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，同時(shí)提出了建立人類命運(yùn)共同體的理念，具有重要的影響。從十八大以來(lái)，習(xí)近平總書記對(duì)生態(tài)文明建設(shè)進(jìn)行了大量的理論思考，相繼提出了新的論斷以及觀念，特別是在十九大報(bào)告中闡述了生態(tài)文明建設(shè)對(duì)于民族發(fā)展的重要性，說明了建設(shè)方法、原則以及目標(biāo)等，產(chǎn)生了生態(tài)文明思想，已經(jīng)變成社會(huì)建設(shè)中的重要追求[1]。環(huán)境管理屬于生態(tài)文明建設(shè)的一種有效手段，管理制度的實(shí)施，關(guān)系到管理的效果。環(huán)境管理主要涉及幾種管理模式，分別是環(huán)境質(zhì)量改善、污染控制以及風(fēng)險(xiǎn)防范等。從20世紀(jì)80年代開始，很多國(guó)家運(yùn)用以環(huán)境質(zhì)量改善為主的管理模式，制定和落實(shí)嚴(yán)格的環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)，促使經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)做出調(diào)整，追求經(jīng)濟(jì)綠色發(fā)展。21世紀(jì)開始，發(fā)達(dá)國(guó)家重視生態(tài)安全以及人類建設(shè)，構(gòu)建了以環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)防控為主的管理模式。國(guó)內(nèi)一般運(yùn)用以污染控制為主的管理模式，導(dǎo)致環(huán)境管理工作缺乏主動(dòng)性，不利于經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展，無(wú)法有效地減輕環(huán)境壓力。為了改變現(xiàn)狀，就要對(duì)已有的管理制度進(jìn)行優(yōu)化和創(chuàng)新，進(jìn)而適應(yīng)生態(tài)文明建設(shè)要求。

管理制度包含兩方面，一方面是環(huán)境法律，另一方面是環(huán)境政策。隨著環(huán)境壓力日益增加，很多學(xué)者認(rèn)為之所以環(huán)境案件多發(fā)，主要是因?yàn)檫`法成本較低、守法成本較高且執(zhí)法不到位，缺乏嚴(yán)謹(jǐn)性，提出希望從環(huán)境犯罪立法層面降低門檻、有目的性地設(shè)置環(huán)境犯罪罪名、有效地制定制裁方式，提升法律的權(quán)威性。甚至有部分學(xué)者改變了過去人本的法益保護(hù)理念，并且支持以生態(tài)主義為核心的生態(tài)法益保護(hù)，提出了立法補(bǔ)充建議。環(huán)境法律以及政策是重要的管理制度工具，然而普遍存在環(huán)境法律政策化以及政策法律化的問題。法律屬于制度性以及普遍性規(guī)范，而政策是特殊性以及工具性的規(guī)范。雖然政策發(fā)揮著工具作用，然而無(wú)限放大政策的作用，會(huì)影響到依法治國(guó)要義?；凇皡^(qū)分”標(biāo)準(zhǔn)上構(gòu)建的相關(guān)精致化制度規(guī)范，是促進(jìn)法治目標(biāo)達(dá)成的基礎(chǔ)，立足于環(huán)境法治層面來(lái)說，表現(xiàn)在對(duì)環(huán)境法律及政策系統(tǒng)間的界限劃分[2]。在環(huán)境管理中依然存在加強(qiáng)環(huán)境政策對(duì)法律“入侵”的問題，因此，劃分二者的界限十分重要。

二、生態(tài)文明視角下環(huán)境管理制度創(chuàng)新的重要性

第一，能夠轉(zhuǎn)變地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式。地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式是否合理，對(duì)于生態(tài)環(huán)境具有重要的影響，若是發(fā)展模式與可持續(xù)發(fā)展理念不一致，就會(huì)造成環(huán)境破壞以及資源浪費(fèi)問題。國(guó)內(nèi)人口數(shù)量龐大，能源消耗量很高，要想實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展，就要節(jié)能減排。國(guó)家圍繞節(jié)能減排方面制定了有關(guān)的政策，然而效果不理想。之所以會(huì)這樣，主要是因?yàn)榻?jīng)濟(jì)和環(huán)境失衡，在發(fā)展中并未進(jìn)行有效的協(xié)調(diào)，從而限制了地方經(jīng)濟(jì)的發(fā)展以及環(huán)境管理制度的執(zhí)行。要想解決這一問題，就要調(diào)整經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式，樹立生態(tài)文明建設(shè)理念，推廣綠色節(jié)能技術(shù)，在保證經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定發(fā)展的基礎(chǔ)上，最大限度地減少能耗及污染，促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)健康發(fā)展。通過對(duì)環(huán)境管理制度進(jìn)行創(chuàng)新，可以創(chuàng)新經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式，推動(dòng)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展[3]。第二，能夠解決環(huán)境問題。隨著城市化進(jìn)程的加快，環(huán)境污染問題日益嚴(yán)重，雖然有關(guān)部門采取了較多的措施，然而因?yàn)橥饨缫蛩赜绊?，?dǎo)致整治工作效果不理想。對(duì)此，應(yīng)該從根源上著手，創(chuàng)新管理制度，從源頭上減少和避免環(huán)境問題，優(yōu)化國(guó)內(nèi)環(huán)境。

三、環(huán)境管理制度中存在的問題

國(guó)內(nèi)環(huán)境管理制度在不斷發(fā)展，相對(duì)較為成熟，然而依然存在很多問題，主要問題包括：

第一，以往的管理制度與環(huán)境質(zhì)量要求不符。國(guó)內(nèi)環(huán)境問題十分復(fù)雜，復(fù)合型、壓縮型以及結(jié)構(gòu)型等環(huán)境問題較多，人民群眾的環(huán)境意識(shí)不斷增強(qiáng)，要求政府提升環(huán)境質(zhì)量，在這種情況下，需要構(gòu)建健全的環(huán)境管理制度。但是國(guó)內(nèi)已有的環(huán)境管理制度落后，無(wú)法適應(yīng)環(huán)境質(zhì)量要求，主要表現(xiàn)在：首先，傳統(tǒng)管理制度側(cè)重于污染減排以及總量控制，與環(huán)境質(zhì)量控制要求不符。總量控制管理制度中的問題較多，例如行政性及主觀性明顯，無(wú)法對(duì)環(huán)境質(zhì)量做出客觀地評(píng)估，不能客觀體現(xiàn)出污染控制工作成果。其次，出于控制企業(yè)污染排放量的考慮，傳統(tǒng)管理制度要求企業(yè)具備排污許可證，但是因?yàn)橐恍┮蛩赜绊?，如環(huán)境容量分配、排放標(biāo)準(zhǔn)以及技術(shù)能力等，導(dǎo)致發(fā)放企業(yè)排污許可證中的問題較多，對(duì)于生態(tài)文明建設(shè)具有消極影響[4]。再次，國(guó)家法律規(guī)定地方政府需要負(fù)責(zé)環(huán)境質(zhì)量，但是因?yàn)槿狈τ行У谋O(jiān)管手段和規(guī)章制度，導(dǎo)致法律條文并未得到全面落實(shí)，只是停留在形式上，地方政府并未發(fā)揮應(yīng)有的職能，職責(zé)履行不到位。最后，現(xiàn)有的管理制度中重視控制常規(guī)污染物，但是對(duì)于可能危害人體健康的潛在危險(xiǎn)污染物，缺乏有效的管理制度及措施。

第二，與“五位一體”整體布局要求不符。需要注意的是，生態(tài)文明建設(shè)并非是單獨(dú)開展的，和社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、政治以及文化制度等具有緊密的聯(lián)系，以往的管理制度已經(jīng)不能適應(yīng)整體布局要求，主要體現(xiàn)在：首先，在制定宏觀決策時(shí)，并未全面地考慮環(huán)保。例如冬季國(guó)內(nèi)很多地方霧霾籠罩，而造成霧霾天氣的重要因素就是宏觀決策時(shí)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)失調(diào)，在產(chǎn)業(yè)布局方面缺乏科學(xué)性，沒有從源頭上管控環(huán)境質(zhì)量。其次，對(duì)自然環(huán)境的核算及監(jiān)督管理不足。我國(guó)地域面積遼闊，人口數(shù)量較多，導(dǎo)致人均占有量較低，每年會(huì)消耗很多的自然資源。現(xiàn)有的制度在自然資源方面的核算以及監(jiān)督管理不到位，使得資源利用率受到了消極影響，浪費(fèi)問題較為嚴(yán)重。再次，環(huán)境保護(hù)和市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制不符。已有的管理制度側(cè)重于行政對(duì)于環(huán)保的干預(yù)，并未充分認(rèn)識(shí)到市場(chǎng)在環(huán)保工作中的意義，缺乏市場(chǎng)機(jī)制，使得環(huán)境經(jīng)濟(jì)政策不完善，對(duì)于環(huán)保工作長(zhǎng)效發(fā)展機(jī)制的構(gòu)建具有消極影響[5]。第四，環(huán)保責(zé)任制很難落實(shí)。缺乏完善的公眾參與機(jī)制，使得公眾無(wú)法有效地參與到環(huán)境保護(hù)中，責(zé)任機(jī)制落實(shí)難度較大。

第三，不符合監(jiān)督管理要求。立足于生態(tài)文明層面而言，已有的管理制度缺乏健全的監(jiān)管價(jià)值及保障體系。相關(guān)制度部門各自為政，相互之間缺乏有效的溝通及配合。沒有完善的聯(lián)防機(jī)制，不利于管理工作的長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展。環(huán)保除了要治理污染之外，還要優(yōu)化環(huán)境治理。但是管理制度存在分割問題，無(wú)法滿足國(guó)家環(huán)境監(jiān)督管理要求。例如沒有山水林田湖共同保護(hù)及監(jiān)督管理機(jī)制，沒有綜合協(xié)調(diào)以及聯(lián)合執(zhí)法制度。

四、生態(tài)文明視角下環(huán)境管理制度創(chuàng)新策略

（一）創(chuàng)新制度基本原則

以往在環(huán)境管理工作中側(cè)重于處理污染，對(duì)于源頭治理缺乏重視，現(xiàn)階段，強(qiáng)調(diào)從源頭實(shí)施整治，人們的思想認(rèn)識(shí)提高，十分重視環(huán)境保護(hù)。因此，管理工作目標(biāo)應(yīng)該把控制污染源當(dāng)作主要思想，把優(yōu)化環(huán)境當(dāng)作制度的首要目標(biāo)。同時(shí)需要調(diào)整環(huán)保的有關(guān)模式，例如以往的管理模式強(qiáng)調(diào)先污染后治理，而當(dāng)前要實(shí)現(xiàn)在企業(yè)污染前進(jìn)行管理，確保企業(yè)污染物符合要求后再排放[6]。除此之外，針對(duì)已經(jīng)污染的區(qū)域，應(yīng)該繼續(xù)進(jìn)行恢復(fù)、整改和保護(hù)工作，優(yōu)化環(huán)境質(zhì)量。

（二）完善污染排放控制制度

污染物排放屬于一個(gè)重要的環(huán)境問題，要想解決該問題，有關(guān)部門就要完善污染物排放許可證核發(fā)制度?；诜治霭l(fā)達(dá)國(guó)家的環(huán)境管理體系，發(fā)現(xiàn)許可證是制度中的重要內(nèi)容。然而在管理工作中，雖然國(guó)家對(duì)工業(yè)污染物排放做出了明確規(guī)定，但是落實(shí)不到位，且有關(guān)制度不夠完善，使得污染物排放管理和污染物總量控制達(dá)不到預(yù)期效果和目標(biāo)。因此，國(guó)家針對(duì)排污許可證制定了管理?xiàng)l例，清楚劃分污染物排放范圍以及標(biāo)準(zhǔn)。管理制度創(chuàng)新，本質(zhì)就是創(chuàng)新污染物排放企業(yè)的排污技術(shù)，隨著法律法規(guī)的完善，政府部門對(duì)工礦企業(yè)排污提出了更嚴(yán)格的要求，要想最大限度地減少排污成本，相關(guān)企業(yè)需要積極地開展技術(shù)創(chuàng)新，用最少的成本獲得最大化的效益[7]。在落實(shí)管理制度時(shí)，應(yīng)該和環(huán)境管理制度進(jìn)行融合，考慮其他污染排放制度，基于有效整合制度，對(duì)環(huán)境的管理制度進(jìn)行創(chuàng)新。

（三）健全環(huán)境質(zhì)量管控制度

第一，生態(tài)文明角度下，生態(tài)保護(hù)制度強(qiáng)調(diào)生態(tài)系統(tǒng)差異性，合理劃定生態(tài)保護(hù)紅線。有效地劃定環(huán)境質(zhì)量安全底線、生態(tài)功能保障機(jī)制、自然資源利用上限等。針對(duì)區(qū)域經(jīng)濟(jì)，需要加強(qiáng)保護(hù)重要生態(tài)系統(tǒng)，側(cè)重于管理控制生態(tài)污染及修復(fù)；健全環(huán)境監(jiān)測(cè)預(yù)警機(jī)制?；诓扇《鄻踊拇胧?，嚴(yán)格限制超載區(qū)域，落實(shí)生態(tài)保護(hù)紅線，有效地管理生態(tài)環(huán)境。第二，建立地方政府環(huán)境質(zhì)量責(zé)任制度。結(jié)合有關(guān)法律法規(guī)，壓實(shí)地方政府在環(huán)境方面的責(zé)任。在地方發(fā)展質(zhì)量評(píng)價(jià)中，把環(huán)境質(zhì)量引入其中，依據(jù)國(guó)家情況，建立有效的環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)體系。把環(huán)境質(zhì)量當(dāng)作評(píng)價(jià)地方發(fā)展質(zhì)量的重要內(nèi)容，督促地方政府積極落實(shí)環(huán)境責(zé)任。第三，建立自然資源資產(chǎn)核算制度。明確環(huán)境保護(hù)優(yōu)先原則，合理管理自然資源，科學(xué)利用資源。深入研究自然資源資產(chǎn)核算體系，在實(shí)踐中堅(jiān)持對(duì)其進(jìn)行優(yōu)化及完善。比如建立環(huán)境經(jīng)濟(jì)激勵(lì)政策體系，健全資源有償使用制度，設(shè)定及落實(shí)資源稅，建立環(huán)?？己思蔼?jiǎng)懲機(jī)制等等。針對(duì)破壞環(huán)境的人員，需要追究其刑事責(zé)任，促使人民參與到管理中，健全生態(tài)損害責(zé)任終身追究制。依據(jù)地方經(jīng)濟(jì)、環(huán)境以及國(guó)家情況等，完善生態(tài)環(huán)境質(zhì)量控制體系。基于合理的管理以及監(jiān)督生態(tài)資源，推動(dòng)有關(guān)工作的開展。

（四）協(xié)調(diào)風(fēng)險(xiǎn)控制的管理制度

第一，在環(huán)境管理制度中應(yīng)該加強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)控制。將風(fēng)險(xiǎn)控制納入到環(huán)境保護(hù)法中，體現(xiàn)出環(huán)境管理中應(yīng)急處理突發(fā)事件的作用，落實(shí)好風(fēng)險(xiǎn)控制、應(yīng)急準(zhǔn)備及處理等工作。依據(jù)環(huán)境制度中的問題，優(yōu)化環(huán)境和健康監(jiān)測(cè)及風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估機(jī)制，體現(xiàn)出環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)管理和控制的意義。合理地評(píng)估環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)，具體問題具體分析，分區(qū)、分級(jí)、分期管理及評(píng)價(jià)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)情況。加強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)防御，其應(yīng)該具備決策性以及預(yù)警性，合理協(xié)調(diào)管理制度[8]。將環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)管理控制理念滲透到管理制度中，深度研究和分析預(yù)警技術(shù)以及評(píng)價(jià)預(yù)測(cè)等。持續(xù)研究有關(guān)標(biāo)準(zhǔn)及體系，促進(jìn)環(huán)境管理預(yù)防及管理控制工作的協(xié)調(diào)發(fā)展，體現(xiàn)出管理工作的重要性。

第二，強(qiáng)化公眾參與制度。首先，環(huán)境信息公開。積極擴(kuò)展環(huán)境信息發(fā)布途徑，確保公眾環(huán)境方面的權(quán)益。定期發(fā)布城市及農(nóng)村大氣質(zhì)量數(shù)據(jù)，公布各種類型的環(huán)境信息。實(shí)施企業(yè)環(huán)境行為信息公開制度，構(gòu)建企業(yè)環(huán)境行為數(shù)據(jù)庫(kù)，針對(duì)上市企業(yè)，應(yīng)該定期公開環(huán)境信息報(bào)告；針對(duì)重點(diǎn)污染企業(yè)，可以在線監(jiān)督控制，定期發(fā)布污染排放狀況。其次，拓展公眾參與途徑。針對(duì)關(guān)系公眾環(huán)境權(quán)益的項(xiàng)目以及發(fā)展規(guī)劃，應(yīng)該通過多樣化的形式，如論證、社會(huì)公示、聽證會(huì)以及座談會(huì)等等，大范圍聽取人們的建議與意見；針對(duì)重大建設(shè)項(xiàng)目，加強(qiáng)規(guī)劃施工以及驗(yàn)收公示，引導(dǎo)人民群眾參與到環(huán)境保護(hù)決策中。通過實(shí)施信訪聽證制度，遵循透明、公開及公正原則，接受社會(huì)層面的監(jiān)督，促進(jìn)環(huán)境信訪問題的解決，提升公眾的議事能力。加強(qiáng)公眾監(jiān)督參與，通過多樣化的方式，如社會(huì)公示、環(huán)保義務(wù)監(jiān)督員、綠色志愿者、市民檢查團(tuán)等，引導(dǎo)人民群眾按照有關(guān)的法律法規(guī)監(jiān)督生態(tài)環(huán)保工作的開展。定期組織環(huán)境圓桌對(duì)話，及時(shí)介入環(huán)境問題，結(jié)合人民關(guān)注的環(huán)境問題進(jìn)行討論，整合社會(huì)力量，擴(kuò)大公眾參與途徑，及時(shí)公布信息，及時(shí)解決問題。第三，推動(dòng)民間環(huán)保組織發(fā)展。這種方式能夠讓公眾參與到環(huán)保管理工作中，避免不規(guī)范的管理行為，可以幫助政府了解民意，提升決策的合理性及公開性，充分發(fā)揮民間環(huán)保組織在各種社會(huì)公益活動(dòng)中的作用。促進(jìn)民間環(huán)保組織發(fā)展，構(gòu)建政府和組織間的協(xié)調(diào)、溝通機(jī)制，可以規(guī)范組織發(fā)展，構(gòu)建健全的管理制度。強(qiáng)化政策扶持，優(yōu)化外部環(huán)境，培養(yǎng)生態(tài)環(huán)保社團(tuán)。

（五）環(huán)境稅收制度

國(guó)家為了加強(qiáng)環(huán)境保護(hù)，制定了環(huán)境稅制，主要涉及污染稅以及產(chǎn)品稅等。然而因?yàn)閲?guó)內(nèi)發(fā)展時(shí)間較短，使得有關(guān)制度不夠健全，還沒有形成完善的稅收系統(tǒng)，導(dǎo)致稅收覆蓋面小，無(wú)法有效落實(shí)環(huán)境稅制。現(xiàn)有的排污收費(fèi)機(jī)制，能夠增強(qiáng)企業(yè)環(huán)保意識(shí)，適應(yīng)生態(tài)文明建設(shè)要求。然而在收費(fèi)中存在一些問題，如征收范圍較窄、收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)模糊等，要想優(yōu)化環(huán)境管理效果，有關(guān)部門就要及時(shí)糾正排污繳費(fèi)問題，規(guī)范收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，強(qiáng)化收費(fèi)管理工作，規(guī)范企業(yè)的排污行為。

（六）構(gòu)建激勵(lì)機(jī)制

針對(duì)示范企業(yè)，應(yīng)該及時(shí)提供獎(jiǎng)勵(lì)，并且實(shí)現(xiàn)制度化。采取綠色信貸方式，發(fā)揮金融機(jī)構(gòu)的作用，向污水處理、水生態(tài)環(huán)境保護(hù)、循環(huán)經(jīng)濟(jì)、水資源節(jié)約、清潔和可再生能源利用等方面傾斜。按照區(qū)別對(duì)待、有扶有控，加強(qiáng)信貸支持。金融機(jī)構(gòu)以及銀行業(yè)可以通過登錄全國(guó)企業(yè)信用信息公示系統(tǒng)，了解違規(guī)企業(yè)名單，限制其貸款。

（七）構(gòu)建權(quán)威的環(huán)境執(zhí)法制度

有效地整合環(huán)境執(zhí)法力量，清楚環(huán)境執(zhí)法的重要地位，提升其權(quán)威性，構(gòu)建有效的環(huán)境執(zhí)法制度。健全環(huán)境監(jiān)察制度。監(jiān)督相關(guān)部門及地方政府對(duì)于國(guó)家環(huán)境法律及政策的落實(shí)情況，及時(shí)發(fā)現(xiàn)和糾正問題，尤其要注意部分地方政府對(duì)環(huán)保不合理的干預(yù)。構(gòu)建完善健全的環(huán)境監(jiān)測(cè)預(yù)警機(jī)制。整合相關(guān)的環(huán)境監(jiān)測(cè)資源，構(gòu)建一體化監(jiān)測(cè)預(yù)警機(jī)制。

五、結(jié)語(yǔ)

綜上所述，環(huán)境管理工作是生態(tài)文明建設(shè)中的重要構(gòu)成部分，管理的效果，關(guān)系到生態(tài)文明建設(shè)以及環(huán)境保護(hù)的效果。當(dāng)前在管理中依然存在一些問題，需要有關(guān)部門及人員引起重視，積極采取應(yīng)對(duì)措施，將環(huán)境管理工作落到實(shí)處，不斷提升工作的水平，優(yōu)化生態(tài)環(huán)境質(zhì)量。