基于數字治理的大數據管理機構概述

華中科技大學公共管理學院 陳峙君

一、引言

當今時代，人類正在經歷向以互聯網、大數據、人工智能為代表的新信息時代的轉型。數據成為新信息時代的核心要素，也成為國家治理中最為重要的基礎之一，其在社會治理中所發揮的作用越來越被重視。

“大數據”首次被提及是在2014年的《政府工作報告》中，報告強調了大數據作為新興產業在產業結構調整方面所具備的先進性，從經濟領域到社會治理領域，大數據憑借自身獨有的特點逐漸被發掘、運用，同時伴隨著政府數字治理的轉型，各級政府開始關注運用大數據提升地方政府的治理水平。特別是2022年3月全國兩會政府工作報告中提出“促進數字經濟發展”和2022年7月《國務院關于加強數字政府建設的指導意見》的發布，不論是創造良好營商環境推動數字經濟發展的需要，還是政府自身加強數字建設的要求，都對地方政府的數字治理能力提出更高的標準。進而，作為數字治理必要基礎工具的大數據管理機構的地位和機構的成立發展也逐漸得到重視。

二、大數據管理機構簡介

有關大數據管理機構的界定，已有學者認為其是現今數據治理體制之下的核心部門，承擔的工作包括政府層面的數據治理、社會層面的數據資源整合和經濟發展層面的統籌推進與大數據相關的一系列工作如數據產業發展等[1]。大數據管理機構的設立是政府發揮數據治理職能的體現，是信息時代發展影響政府組織變革的結果，也是“放管服”改革下政府機構重組變革的重要內容。

廣東省在2014年成立了我國首個省級大數據管理機構—廣東省大數據管理局，在這之后，各地政府為了加強對數據資源的整合共享和統籌管理，紛紛設立專門的大數據管理機構，如貴州、浙江、內蒙古等，全國范圍內各地方的大數據管理機構在第八次機構改革后逐漸增多[2]。

從時間維度來看，各省大數據管理機構的成立時間具有明顯差異性，從最早的2014年到距今時間并不算久的2018、2019年。其中就成立數量最多的時期2018、2019年來看，該階段也是大數據管理機構成立時間的重要分界點。此時正值我國第八次機構改革，此次改革中提出了《深化黨和國家改革方案》，為政府職責體系的構建進行了設計，主要體現在三個方面：邏輯上要求“職責歸類”，內容上堅持“統籌協同”，結構層面上凸顯“府際差異”。其實早在2017年中共十九大會議中就強調了要深化機構和行政體制改革，努力做到統籌考慮各類機構設置，科學配置黨政部門及內設機構權力，明確其職責。之后的機構改革便更加完善了這一部署[3]。第八次機構改革中提出，各省級要以堅持中央統一領導為基礎，因地制宜設計機構并匹配職能，這無疑擴大了各省機構的自主權，為大數據管理機構的設立騰出空間[4]。

有了政策方面的指導和部署，大數據管理機構的成立和建設逐步開展，并表現出以下特點：行政地位方面，政策層面的支持使得該機構逐漸得到重視，在政府機構的整體架構中開始嶄露頭角；職能方面以區域為單位表現出差異性，既有利用“政務服務+數據”的，也有發展大數據產業的；形成原因方面，經濟和行政兩方面的因素分別在不同區域促成大數據管理機構的成立[2]。

從隸屬關系上來看，大數據管理機構主要分為兩種，一種是政府部門的組成部分，其行政管理職能是獨立的，管理大數據領域的各項工作，如濟南市、煙臺市等。擁有此種隸屬關系的大數據管理機構如同其他政府部門一樣，也有著省級和市級之分，省級機構上傳下達，市級機構有效執行。另一種是政府直屬機構或部門機構所管轄的事業單位，如牡丹江市、黑河市等。相比之下，前者作為獨立的政府部門，較后者具備更豐富完善的預算、編制等。設立效用較后者更為明顯，促進該地政府數字治理的作用更大[5]。

從命名方式上來看，各地市級的機構呈現出以所屬省份為單位的相似特點，如河南省地級市的大數據管理機構統一命名為“市政府服務和大數據管理局”、廣東省的地市級大數據管理機構以“市政務服務數據管理局”命名，浙江省的名稱則為“市大數據發展管理局”。從機構的命名不難發現，該機構的職能包含范圍較廣，從政務數據到大數據領域的發展都在其中。

從組建方式上來看，主要有兩種方式，一是重新組建大數據管理機構，此類方式表現為將原有的具備數字治理職能的多個部門進行合并，如工(經)信委、信息中心等；或直接建立一個全新的大數據管理機構。第二種方式是對原有的相關部門職能進行擴充，增加數字治理這一新職能，表現形式為在該機構部門加掛牌子，如江蘇的常州市在市政府辦公室加掛市大數據管理局牌子、連云港市在市政務服務管理辦公室加掛市大數據管理局牌子等。通過這類方式組建的大數據管理機構，不僅負責大數據領域的工作，在職能上還體現了與多個部門的協調配合[6]。

從機構職能上來看，大數據管理機構的職能主要集中在三個方面。首先是制度方面的統籌規劃與制定，這些規劃與制定主要涉及大數據領域相關的政策法規、發展戰略與規劃；數據產業發展的標準和規范等。其次是數據資源方面的整合與運用。該職能對于政府實施數字治理較為重要，大數據管理機構為地方政府有效整合數據資源提供了便利工具，也為政府合理運用當地社會的數據資源提供了良好的平臺。這有利于打破數據壁壘，促進部門協同，提升數據資源的利用率。最后是技術方面的保障功能，大數據管理機構為政府數字治理提供了技術支持和保障。這些支持和保障包括電子政務技術的完善，數字信息安全的保障等。

在我國大數據管理機構的成立發展中，不乏一些具有自身發展特點的地方機構。貴州作為較早成立大數據管理機構的省份，在發展的過程中具有鮮明的自身特點。2015年國際大數據產業博覽會在貴陽舉行，貴州省以此為契機，先從基礎設施方面加快數字設施建設，同時營造良好的數字化發展環境，以多樣化的社會需求為滿足點，結合省情，構造出適用于當地的數字化治理體系，使大數據的作用得到充分發揮，為大數據管理機構的建立提供了充足的前期條件。貴州省的一系列舉措無疑提升了社會治理的精確性和公共服務的高效性，這也是政府數字治理水平提升的重要體現[7-8]。

信息技術的發展使得政府提高數據治理能力的必要性越來越被強調。數據治理能力即作為治理主體的政府以大數據技術為基礎，以社會問題、公民需求以及政府部門自身業務需求為導向，對其自身在履行相關職能時所擁有、產生、收集的數據資源進行治理，以提升政府現代化治理的能力[9]。這就要求管理部門擁有足夠的能力和資源來實施，同時必須具備有效整合數據資源的能力。大數據管理機構無疑為政府提高數據（“數字”改為“數據”）治理能力提供了有效工具。

三、大數據管理機構的影響

提升政府數字治理水平，推動服務型政府轉型。大數據管理機構在整個國家數字治理體系中發揮重要工具作用，這一關鍵性地位一頭連著社會，一頭連著政府，于政府而言是有效的資源整合工具，于社會而言是良好的信息反饋平臺，這正是數字治理所需要達到的良性互動效果。大數據管理機構在發揮整合數據資源作用的同時，為政府提供了以社會需求為導向的定位，政府在此基礎上能夠創新已有服務，實現服務的轉型升級。正是這一過程以大數據技術為基礎，遵循“數據匯聚—平臺反饋—數據治理”的基本邏輯，通過跨部門多源數據實現對經濟社會生活領域綜合信用信息的精準化獲取、對反映社會需求的數據進行針對性分析，最終實現提升政府治理水平、更好地服務社會的目標；同時完善我國數字（“數據”改為“數字”）治理體系，促進國家治理能力現代化。

重塑社會治理理念，完善社會治理組織結構。大數據管理機構的成立使得數據相較于之前在社會治理中能夠發揮更大的作用，這一過程是共享的、開放的，打破了原有的以政府為主導的社會治理結構。大數據管理機構匯集的數據來自社會多方意味著為社會治理結構增加了豐富的主體，逐漸形成多元共治的結構，進一步促進社會治理的民主化、多樣化[10]。同時，原有的橫縱分明的科層制結構由于大數據管理機構的共享開放特性逐漸轉向扁平化結構，這一轉變加強了不同部門之間的合作協調，突破“數據孤島”窘境，加快我國政府數字化轉型。各部門共同參與到數據治理中，一定程度上也有效避免了少數部門在治理過程中由于部門有限而產生的問題。大數據管理機構的設立正是“互聯網＋政務服務”轉型的有效體現[6]。

營造良好營商環境，推動數字經濟發展。大數據管理機構的成立在技術層面推動了數字政府的發展，打通了網絡連接，擴展了電子政務的應用范圍，提升了企業從審批到成立等后續環節的辦理效率，盡力實現“最多跑一次”，從政府層面為企業發展提供了有力支持。同時，大數據管理機構職能中所涵蓋的規劃數據產業發展職能推動了數字產業化，助力數字經濟發展，充分發揮數字在經濟發展中的主動作用[11]。

四、大數據管理機構的發展與展望

大數據時代的到來為行政管理理論和實踐層面的雙重創新帶來了新的契機[12]，對政府創新管理、服務手段提出了必然要求。在信息時代發展背景下成立的大數據管理機構有機結合了“數字（‘數據’改為‘數字’）治理”這一現代化治理手段和“政府機構改革”這一政策必然要求，不僅充分發揮了數據及相關要素在社會治理中的關鍵作用，同時促進一個事項多個部門參與，提升了決策的科學合理性，推動了民主治理格局的形成。

一個機構的設立帶來發展機遇的同時也面臨一定挑戰，大數據管理機構的成立憑借其政務數據的共享和協同促使政府通過數字治理提升服務水平，從而推動社會事業的發展、保障群眾的合法權益[13]；但其所帶來的挑戰和風險也不容忽視。大數據管理機構的成立首先從架構上來講，在一定程度上打破了已有的從上而下的垂直的行政體制，該機構所具備的數據共享平臺作用為同一層級不同部門的交流與合作提供了機會，尤其是數據在治理中作為關鍵要素，從逐漸開始發揮作用到越來越突出，這在認知層面面臨一定的挑戰。進而，大數據管理機構的成立表現出典型的差異化特點，設立范圍不具備普遍性，并非我國所有地級市都有該機構；已建立的大數據管理機構隸屬關系參差不齊，事業單位、政府組成部門各有分布。分布的差異化和層級的不均等一定程度上制約著從同一視角對大數據管理機構的進一步研究和機構職能的有效發揮（機構發揮作用會受到其層級的影響），從而造成數字治理差異化發展的現象。再次，對于政府而言，大數據管理機構的成立使得政府面臨海量的數據，這些數據來自社會的各個方面，免不了存在冗余、重復的信息，這為政府準確甄別和篩選數據、正確使用數據帶來了困難，同時數據自身的透明特點也使得政府運用數據治理存在一定風險，由此帶來的數據網絡安全問題值得重視[14]。

發展與挑戰共在，機遇與風險并存。面對發展機遇，政府部門一方面要樹立數字化觀念，重視數據要素和技術要素在社會治理中的重要地位并加以運用；另一方面要著力營造適用于數字治理發展的良好環境，如建立專業化的人才隊伍，出臺匹配的數字治理政策制度，對各類公共數據進行科學高效的管理，為實施數字（“數據”改為“數字”）治理及其水平的不斷提升保駕護航；面對挑戰風險，政府部門要做到及時判斷風險、識別風險、分散風險和規避風險，時刻肩負維護信息安全的職責，兼顧數字（“數據”改為“數字”）治理的高效性和安全性，運用合理的手段實施數字治理，在保障市民數據安全和隱私權益的前提下充分利用數據價值，不斷提升城市治理能力和水平，促進國家治理能力現代化。

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