以排污許可制度為核心的環(huán)境管理制度體系的研究

麥俊杰，黃柳禎，謝彬

1.中山市生態(tài)環(huán)境監(jiān)控中心；2.中山市環(huán)境保護技術(shù)中心；3.廣東香山環(huán)保科技有限公司

我國實行排污許可證制度后，在全國范圍內(nèi)逐漸推廣，但是排污許可制度在實施階段還存在一些問題，限制污染物排放政策體系地位并未進一步明確。探究排污許可證制度在環(huán)境管理中的作用，有著重要意義。下面對其進行分析。

一、環(huán)境管理制度體系的構(gòu)成分析

我國的環(huán)境管理制度基本構(gòu)成主要包含三同時制度、環(huán)境影響評價制度、排污收費制度、城市環(huán)境綜合整治定量考察制度、環(huán)境保護目標責任制度、排污申報制度、排污許可證制度等等。排污許可證制度是環(huán)境管理制度的核心，這個制度在我國已經(jīng)實施了二十多年，在環(huán)境保護工作不斷加強的同時，排污許可證制度也在不斷完善、修訂，經(jīng)過對多年來實施情況進行分析，效果依舊不佳。最新修訂的環(huán)境保護法對排污許可制度予以進一步完善，明確排污許可制度在環(huán)境管理制度中的定位。

二、排污許可證的內(nèi)容

（一）基本信息

基本信息包含排污單位的名稱、地址、法定代表人和主要負責人、社會統(tǒng)一信用代碼、排污許可證的有效期限、發(fā)證機關(guān)、證書標號、產(chǎn)品產(chǎn)能、二維碼、污染防治的措施、確定許可事項的其他有關(guān)信息。

（二）許可事項

許可事項有排污口位置、數(shù)量、排放方法和排放取向；排放污染物種類、許可排放濃度、許可排放量；重污染天氣或者是枯水期的許可排放濃度、許可排放量。

（三）管理的要求

第一，自行監(jiān)測方案、臺賬記錄、執(zhí)行報告等要求。第二，排污許可證執(zhí)行情況報告等信息公開要求。第三，企業(yè)需要承擔其他法律責任。在以上事項中，許可事項、管理要求是企業(yè)持證排污必須嚴格遵守的。如果說有需要改變的，那就是辦理排污許可證變更手續(xù)。基本信息中有關(guān)規(guī)模、地點、采用的生產(chǎn)工藝或者是防治污染的措施，若是出現(xiàn)重大變動，還需依據(jù)環(huán)境影響評價制度中的規(guī)定履行其法律義務(wù)。

三、環(huán)境管理制度中的排污許可證制度存在的問題

（一）環(huán)境管理制度體系的問題

現(xiàn)階段的環(huán)境管理制度存在的問題有以下幾點：第一，各制度之間協(xié)調(diào)性不夠，不能組成有機管理制度體系，在諸多制度中并沒有統(tǒng)領(lǐng)性的制度，各制度分散、獨立，制度與制度之間有著明顯的交叉現(xiàn)象，政策之間缺乏協(xié)調(diào)性。第二，存在多頭管理的現(xiàn)象的，制度實施的實效性不夠。因為環(huán)境保護工作涉及諸多部門，不同部門對同一管理對象履行不同的管理職責，經(jīng)常會出現(xiàn)管理制度不合理問題，環(huán)境管理制度不能將污染源排放與環(huán)境控制質(zhì)量結(jié)合在一起。對于行政管理過分關(guān)注，缺乏技術(shù)支持，使得一些污染源的排放控制政策不能有效落實，使得控制政策方面存在著形同虛設(shè)的情況，不能實現(xiàn)政策控制的目的。當前的環(huán)境管理不能發(fā)現(xiàn)企業(yè)在環(huán)境管理中問題，環(huán)境管理部門雖然說要求企業(yè)進行有效的環(huán)境管理，但是政府部門因為只是關(guān)注末端污染物的排放，對于全過程污染物產(chǎn)生和控制不重視。管理基礎(chǔ)薄弱，數(shù)據(jù)來源不統(tǒng)一，缺乏可信度，造成不能順利開展管理工作，一些企業(yè)缺乏有力的技術(shù)支持，不能有效解決，在出現(xiàn)環(huán)境保護問題的時候通常只能機械地采取處罰措施，不能達到環(huán)境保護的根本目的。

（二）排污許可證制度的問題

除去環(huán)境管理制度系統(tǒng)方面存在問題，排污許可證制度也存在問題。在現(xiàn)階段排污許可證制度中難以發(fā)揮自身管理優(yōu)勢，因為沒有強有力的法律進行約束，雖然說環(huán)境保護法律并未明確排污許可制度管理地位，并且對排污許可證的實施和管理細則也沒有規(guī)定，其主要是因為缺乏完善的技術(shù)規(guī)范，使得執(zhí)行過程沒有法律進行約束。排污許可證制度并未充分考慮到企業(yè)實際生產(chǎn)情況，存在很大偏差，不能有效管理。在現(xiàn)階段排污許可證制度中因為只是重視末端排放，對于總量數(shù)量缺乏規(guī)范性，不能充分考慮實際生產(chǎn)情況、污染源的排放情況，造成管理信息與生產(chǎn)信息不能對應(yīng)，缺乏對各級環(huán)境管理的指導(dǎo)，排污許可證制度也不能從根本上滿足環(huán)境保護要求。

四、排污許可證制度在環(huán)境管理體系中的優(yōu)化措施

（一）發(fā)揮排污許可證制度的優(yōu)勢

在國民經(jīng)濟不斷發(fā)展下，環(huán)境管理制度體系中的排污許可證制度也有了新的方向。首先我們要充分發(fā)揮排污許可證制度的優(yōu)勢，將申請排污許可證作為基礎(chǔ)，使得排污收費和排污權(quán)之間的工作協(xié)調(diào)開展。在開展環(huán)境評價工作時，預(yù)測整個項目建設(shè)完成前可能會出現(xiàn)的環(huán)境影響，在科學預(yù)測的基礎(chǔ)上，制定有關(guān)排放標準，對企業(yè)生產(chǎn)工藝進一步優(yōu)化，并且充分考慮地方環(huán)境容量。按照規(guī)范要求，明確建設(shè)施工是否符合有關(guān)，環(huán)境保護方案是否有效落實，建設(shè)階段對周圍環(huán)境是否造成不利影響。如果企業(yè)審核并未通過，企業(yè)應(yīng)按照發(fā)證要求進行逐項整改，在全面驗收通過之后發(fā)放許可證。排污許可證應(yīng)該明確規(guī)定污染物具體的排放時間、排放濃度等。因為環(huán)境評價制度和三同時制度在制定階段存在問題，評價放在建設(shè)后，項目設(shè)計時并未依據(jù)規(guī)定要求執(zhí)行，項目建設(shè)完成后對環(huán)境影響比較大。因此，排污許可證制度還需全面考慮這些問題，實現(xiàn)對企業(yè)的持續(xù)有效管理。

（二）實現(xiàn)持續(xù)達標排放

不同環(huán)境問題的治理，制定的管理目標是不一樣的。在大氣環(huán)境治理中，還需進一步改善空氣質(zhì)量，促進企業(yè)生產(chǎn)水平提升，充分關(guān)注公眾健康。有效控制和管理大氣的排放，實現(xiàn)污染氣體排放總量控制，進而有效發(fā)揮排污許可證制度的管理優(yōu)勢，在控制排污總量的基礎(chǔ)上，對廢氣排放權(quán)進行合理分配。排污持續(xù)達標的情況需要引起高度重視。因為我國環(huán)境管理工作把關(guān)注重點放在了平均數(shù)據(jù)上，對具體污染物排放數(shù)據(jù)的關(guān)注度還不夠，使得污染控制工作不到位，所以需要高度關(guān)注排污持續(xù)達標的情況。真正意義上落實污染物排污許可證制度，嚴格按照相關(guān)標準，有效實現(xiàn)整合，促進環(huán)境管理工作進一步完善和規(guī)范。反思當前污染物排放的標準，并未明確定義“達標排放”。因為對很多污染源的監(jiān)測沒有統(tǒng)一的技術(shù)標準，對于污水排放污染源指標的控制，COD、總磷、氨氮等不同地區(qū)要求排放標準是不一樣的，甚至有很多地區(qū)對于總磷、氨氮等污染物的指標沒有排放要求，這是很嚴重的問題。還需全面落實排污許可證制度，把改善整體環(huán)境質(zhì)量作為終極目標，對控制總量充分關(guān)注，借助排污許可證制度，對排放源進行有效控制，進而實現(xiàn)全過程排放控制，經(jīng)過精細化管理，減少污染。

（三）結(jié)合排污許可證制度，促進法律規(guī)范的整合

結(jié)合排污許可證制度，整合有關(guān)法律規(guī)范。對于生產(chǎn)全過程進行環(huán)境管理，還需依據(jù)龐大的管理制度體系作為支撐，這個制度體系還需從全局意識進行考慮，協(xié)調(diào)性好，嚴密性好，并且有著較高的可靠性。借助排污許可證制度可以實現(xiàn)其目標，作為常規(guī)的管理制度，起到“許可”的作用。在實施階段，還需進一步進行制度化設(shè)計，把排放標準作為制度體系核心，將其和其他法律規(guī)范結(jié)合在一起，促進完整性好，綜合性強的制度形成。把環(huán)境評價、三同時制度、排放申報作為排污許可證獲得的必要條件，如果達不到標準是不能發(fā)放許可證的，以嚴格的制度增強排放企業(yè)責任意識，強化排放企業(yè)自我監(jiān)督，減少因為環(huán)境問題造成的高支出，通過以上措施實現(xiàn)排放單位的全過程行為約束，增強排放單位法律意識。

（四）排污許可在固定污染源監(jiān)管制度體系的地位形成

1.建立以排污許可證制度為核心的固定污染源監(jiān)管體系是建立生態(tài)環(huán)境治理體系和提高治理能力的重要部署

黨的十九屆四中全會通過的《中共中央關(guān)于堅持和完善中國特色社會主義制度 推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問題的決定》提出，構(gòu)建以排污許可證制度為基礎(chǔ)的固定污染源監(jiān)管體系。建立覆蓋全環(huán)境要素、全排污單位，銜接融合其他固定污染源環(huán)境管理制度，建立生態(tài)環(huán)境管理制度聯(lián)動的排污許可制度，進一步完善生態(tài)文明法律制度體系，促進生態(tài)環(huán)境治理體系和治理能力現(xiàn)代化。

2.提高排污許可管理的法治水平

在相關(guān)規(guī)范中明確政府部門生態(tài)環(huán)境保護職能的目標和任務(wù)是實施政府權(quán)責清單制度，厘清政府和市場、政府和社會之間的關(guān)系。加快排污許可管理條例立法進程，依法實施排污許可管理制度，在制度設(shè)計中充分吸收排污許可制度推進中的改革經(jīng)驗，尊重企業(yè)合規(guī)履責的自主性、主體性，促進企業(yè)持證排污、政府依法監(jiān)管，實施清單管理創(chuàng)造有利條件。并且順應(yīng)環(huán)境治理轉(zhuǎn)型發(fā)展，鞏固排污許可制度建設(shè)改革成果，全面提高排污許可管理法治化水平。

3.排污許可制度建設(shè)效能

在控制污染物排放許可制度實施以來，排污許可制度改革重點任務(wù)順利推進。排污許可在服務(wù)保障打贏污染防治攻堅戰(zhàn)，推動實施精準治污、科學治污、依法治污中的作用和效能也在不斷發(fā)揮，為全面實施排污許可制度，保障生態(tài)環(huán)境質(zhì)量改善奠定堅實的基礎(chǔ)。

（五）以建立固定污染源監(jiān)管體系核心制度為目標完善排污許可制度

1.促進生態(tài)環(huán)境管理制度和核心制度之間的聯(lián)動

第一，按照新老有別的原則，實現(xiàn)環(huán)境影響評價制度和排污許可制度的銜接。就管理類別銜接，實現(xiàn)固定污染源建設(shè)項目環(huán)境影響登記表備案和排污登記兩項制度融合，環(huán)境影響評價審批、排污許可“兩證合一”行政審批制度的改革，工業(yè)類建設(shè)項目環(huán)境影響評價報告表和簡化管理排污許可證銜接，完善建設(shè)項目環(huán)境影響評價審批的基礎(chǔ)清單，實現(xiàn)環(huán)境影響評價文件和批復(fù)中與污染物排放相關(guān)內(nèi)容全部納入到排污許可證，環(huán)境影響評價制度深度銜接融合。

第二，實現(xiàn)和總量控制制度銜接。落實企業(yè)單位污染物排放總量控制的法定義務(wù)，改善固定污染源主要污染物排放總量指標管理方法，把滿足要求的排污許可證執(zhí)行報告主要污染物實際排放量數(shù)據(jù)作為總量減排核算的依據(jù)，把污染物排放量削減要求納入排污許可證。

第三，加強和生態(tài)環(huán)境執(zhí)法制度的銜接，實現(xiàn)固定污染源排污許可執(zhí)法監(jiān)管，規(guī)范依法執(zhí)法監(jiān)管方法和內(nèi)容，指導(dǎo)排污許可證常態(tài)化的執(zhí)法監(jiān)管工作。

第四，實現(xiàn)和自行監(jiān)測制度的銜接。明確固定污染源排放單位自行監(jiān)測監(jiān)督的要求，對排污單位自行監(jiān)測信息公開管理規(guī)定不斷完善，加強排污單位自行監(jiān)測幫扶指導(dǎo)，促進排污單位對排污許可證規(guī)定的自行監(jiān)測要求進行全面落實。

第五，積極探索生態(tài)環(huán)境統(tǒng)計制度和其他環(huán)境管理制度的銜接，深化入河、入海排污口設(shè)置管理改革，分析探索入河排污口設(shè)置和排污許可管理銜接的路徑和內(nèi)容，建立健全溫室氣體排放控制制度，完善重點行業(yè)溫室氣體技術(shù)規(guī)范體系。

2.對排污單位、環(huán)境要素的全覆蓋

嚴格按照核發(fā)一個行業(yè)，清理一個行業(yè)的要求，規(guī)范排污許可證的核發(fā)，監(jiān)督指導(dǎo)開展已到期排污許可證的換證工作，持續(xù)做好新增固定污染源排污許可發(fā)證的登記，指導(dǎo)地方存在問題的排污單位，經(jīng)過發(fā)放限期整改通知書，達到規(guī)范行業(yè)的目的。落實新修訂的固體廢棄物污染環(huán)境的防治要求，開展工業(yè)固體廢物納入排污許可管理的試點，出臺工業(yè)固體廢棄物排污許可證申請和核發(fā)技術(shù)規(guī)范，把工業(yè)固體廢物環(huán)境要素納入到排污許可管理中。

3.全面貫穿固定污染源監(jiān)管的全周期

進行重點行業(yè)環(huán)境影響評價、排污許可、生態(tài)環(huán)境執(zhí)法的全閉環(huán)試點研究，打通環(huán)評—許可—執(zhí)法的管理體系。實施固定污染源事中事后監(jiān)管行動的方案，從污染預(yù)防到污染治理、排放控制的全過程監(jiān)管。研究制訂許可證達標判定工作方案，建立嚴謹、規(guī)范和科學的標準體系，明確監(jiān)管內(nèi)容、方法和部門職責要求等，更新有關(guān)數(shù)據(jù)庫，統(tǒng)一執(zhí)法和公開執(zhí)法的信息。

五、結(jié)束語

總而言之，排污許可證制度是有效控制環(huán)境污染，規(guī)范企業(yè)生產(chǎn)排放的制度，但是這個制度在現(xiàn)階段發(fā)揮的作用沒有充分體現(xiàn)出來，推廣普及性還需提高。因此，環(huán)境保護部門需要充分重視排污許可證制度，增強企業(yè)法律規(guī)范意識、環(huán)境意識，將排污許可證制度作為核心，整合有關(guān)法律規(guī)范，加強排污持續(xù)性、實效性監(jiān)管工作，進而提高環(huán)保治理水平。