國有企業混合所有制改革的法律風險及防范措施

中國黃金集團資產管理有限公司 趙吾怡

國有企業混合所有制改革有利于實現高質量發展目標，但是在改革過程中存在諸多不確定性因素，這也導致國有企業面臨各類法律風險。法律風險是國有企業混改過程中必須重視的環節，根據實際需求構建完善的法律風險防控體系，是保障改革穩定推進的必要手段，同時有利于保障國有企業合法權益，降低法律風險造成的經濟損失。因此科學合理地防范化解法律風險，將成為國有企業混合所有制改革成敗的關鍵點。

一、國有企業混合所有制改革背景與意義

（一）國有企業混合所有制改革背景

在當前的市場經濟下，如何做強做優做大國有經濟，增強國有企業活力、提高效率成為國有企業面對的重要課題。其實早在十八屆三中全會結束后，我國就制定相關政策引導國有企業改革發展，并且經歷了多個發展階段：比如萌芽階段徹底擺脫了政府集體經營管理模式，探索階段為混合所有制改革確定了基調，發展階段逐步完善了國有企業混改流程。2020年國有企業改革三年行動實施以來，國務院國資委提出一系列相關政策措施引領國有企業改革發展，從“七大任務”著手切實提升改革綜合成效，增強國有經濟競爭力、影響力、控制力、創新力和抗風險能力。“突出抓好混合所有制改革”作為“七大任務”之一，要求國有企業堅持“三因三宜三不”原則，根據不同企業功能定位，合理設計和調整優化混合所有制企業股權結構，對控股混合所有制企業實施更加市場化的差異化管控，推動建立靈活高效的市場化經營機制。同時，也提出要加強對混合所有制改革全過程的監督，堅決防止國有資產流失。

（二）國有企業混合所有制改革的意義

1.提升國有資本配置和運行效率

國有企業混合所有制改革經歷了萌芽、探索以及深化等多個發展階段，政府對國有企業的管理也逐步從管企業到形成以管資本為主的國有資產監管體制。在這一轉變下，國有企業作為混改主體的出資人，也將遵循現代企業治理體系，通過履行股東職責、參與企業重大決策，來實現股東利益最大化。混合所有制改革不僅有利于發揮董事會、經營層的作用，通過建立更為靈活高效的市場化經營機制以提升運行效率、增強國有企業活力，同時也更聚焦于資本，放大了國有資本的價值，有利于擴大有效投資，更好地服務于經濟社會發展。

2.推動國有經濟布局優化和結構調整

近年來，國有企業不斷聚焦主責主業，向著做實做強實體經濟目標發展，在改革推進中，混合所有制改革是一個重要抓手，通過深化戰略性重組和專業化整合，引導國有資本主責主業高質量發展，服務于國家重點戰略和重點項目，擴大國有資本的控制力和影響力。混合所有制改革可以更好地促進各類資本取長補短、相互促進、共同發展，為推動國有企業打造原創技術“策源地”和現代產業鏈“鏈長”，帶動產業鏈上下游協同發展提供了強大動力。

二、國有企業混合所有制改革的主要模式

目前國有企業混合所有制改革主要包含三個模式。一是國有企業從外部引進戰略投資者增資入股或整體上市，實現“增量混改”，豐富股東結構的同時擴大資本、降低債務杠桿，提升國有企業競爭力。二是本身資產充足、治理規范的國有企業，主要通過產權轉讓實現“存量混改”，引入非國有資本增強企業在產業鏈上下游的深度和廣度。三是員工持股制度，實現“內部混改”，有效激發企業內生活力，解決關鍵核心人才流失問題，特別適用于科創型企業。

三、國有企業混合所有制改革過程中存在的法律風險

（一）交易行為產生的風險

我國長久以來遵循重視監管、謹慎審批的原則，對國有資產交易進行嚴格的監督管理，因此國有資產交易行為相對復雜，審批過程中涉及多個部門和主體，稍有疏忽便會對國有資產交易的合法性和合規性帶來一定瑕疵，由此產生的法律問題或將影響混合所有制改革進程和成效。

（二）混改立法缺失產生的風險

國有企業混合所有制改革過程中，基本政策和方向是明確的，但實操過程中涉及國有企業混改、國有資產的法律法規仍有一定的完善空間，特別是資產交易、監管審批、員工安置、中小股東權益保護、股權退出等方面，制度的模糊有時會引起不必要的法律風險與經濟損失。

（三）員工權益保護不當的風險

國有企業混合所有制改革中往往會面臨職工安置、員工持股等安排，這些工作涉及職工的切身利益，但同時處理起來又較為復雜，在細節上容易造成法律瑕疵。例如，員工分流安置或協議解除勞動合同的過程中出于習慣性做法，未嚴格按照《勞動法》及相關配套制度程序處理；或在員工持股上存在代持股份、墊付資金、間接持股、委托管理等問題，使入股員工基本權益受到侵害。

（四）國有企業知識產權損失的風險

國有企業以知識產權作價入股是混合所有制改革的一種方式，知識產權作為無形資產，以此種方式進行混改會存在一定的法律風險。雖然國有企業提高了知識產權的重視度，但缺乏實質性手段進行控制，知識產權與有形資產存在明顯區別，管理上存在難度。在混合所有制改革下，國有企業必須做好知識產權風險防范，加強混合所有制企業知識產權確認和保護機制，明確研發成果轉化和收益分配機制，保障國有資產權益。

四、國有企業混合所有制改革法律風險的防范策略

（一）完善國有企業混改立法體系

推動國有企業混合所有制改革在立法層面的完善，明確混合所有制改革中各主體的權責和企業自治的底線，做到有法可依、有矩可循，避免在國有企業混合所有制改革中因干預過度、沖動投資、監管無作為產生的各類法律風險。我國早在2015年起就陸續根據國有企業改革發展現狀提出了混合所有制改革的相關政策方針，為不同行業、不同地區的國有企業混合所有制改革提供了方向指引。從當前的國有企業混合所有制改革發展趨勢不難看出，法律規范的不斷明晰會對國有企業混合所有制改革產生積極影響，但是我國經濟改革之路任重而道遠，目前在國企混改方面仍存在一定的模糊地帶。例如，不同的地方政府、監管部門在具體落地有關政策時的實施細則會有一定的差異，或是因為內外部環境變化導致面臨新問題時無法適用原有的相關制度規定，這些也是引發法律風險的重要因素。有關部門應統籌制定與混合所有制改革相配套的法律政策法規和規范性文件，與各類要素市場、各地區現行制度規定相匹配，特別是做好與資本市場的銜接，為參與混改的各方企業提供明晰的法律依據，引領國有企業依法合規進行混合所有制改革，減少法律風險出現的可能性，從而更為順利地進行混合所有制改革工作。

（二）規范國有企業資產交易行為

國有企業混合所有制改革的經濟行為本質上是國有資產交易，在此環節中出現的種種問題是造成國有資產損失的主要來源，因此國有資產交易行為出現法律風險的概率非常高，要尤其重視混合所有制改革下的國有資產交易管理，通過防范化解相關法律風險達到預期的混改目標。作為決定國有企業混合所有制改革成敗的關鍵環節，國有資產交易行為是否會引發法律風險與交易過程中遵循的制度規范密切相關，若不符合國有資產交易規定，或未能經過有權機關審批，便會造成法律瑕疵。國有企業在混合所有制改革過程中，應在設計交易方案時就做好整個交易流程的規劃，特別是資產審計評估、進場交易、股權估值、擔保或業績承諾、員工安置等方面，要嚴格遵循有關制度規范對交易方案進行分析研判，必要時聘請第三方專業機構出具法律意見書，以此來確保國有企業混合所有制改革進程安全、合規、合法。

（三）優化國有企業法律風險防控機制

國有企業混改過程中會面臨不同的法律風險，事前對混改進程中可能面臨的法律風險進行分析研判并提出防范措施是必要的環節。國有企業應根據需求構建完善的法律風險防控機制，提前明確法律風險因素，采取有效的措施予以控制，從根本上規范國有企業混合所有制改革經濟行為。一是明確各類法律風險的特點，健全法律風險評估體系，主要對改革過程中存在的法律風險進行分析、預測、評估，從而采取針對性的措施進行處理，及時發現潛在的法律風險，以便提前做好應急預案。二是對不同的法律風險按照嚴重程度進行等級劃分，同時根據不同等級的法律風險制定不同的應對層級和應對方式，通過建立法律風險防控體系，嚴格監控混合所有制改革全流程。總而言之，為了營造安全良好的混改環境，保障國有企業權益，必須落實法律風險防控機制。

（四）增強相關人員法律意識和能力

法律意識是做好風險防范工作的基礎，國有企業領導人員和具體經辦企業混改的干部職工，要充分掌握混合所有制改革下的經濟法律知識，并與自身工作崗位職責充分融合，增強法律風險防范意識，為國有企業混改提供保障，有效控制混改過程中的各類法律風險。具體來講，大多數情況下法律風險的產生與國有企業決策人員判斷失誤有關，可以歸類到人為因素當中，所以國有企業應加強對相關人員的管理，包括基層員工與管理人員。同時，組建法律合規風險管理的部門機構，對國有企業混改各項行為進行綜合評估，全面提升混改工作的合規化、規范化、標準化水平，在把控相關法律風險的基礎上進一步積極主動地防范風險，利用自身專業能力做好保障。對于具體經辦員工來說，主要通過定期法律風險管理培訓教育和考核評價，提升員工法律素養與業務能力，充分把握混合所有制改革的法律動態，及時更新自身的法律知識體系，在日常工作中能夠自覺防控法律風險。此外，計劃實施混合所有制改革的國有企業也可探索建立法律顧問制度，由總法律顧問提前介入相關工作，將法律論證與市場論證、財務論證有機結合，實現從可行性論證、立項決策、商務談判、項目簽約到混改實施的全流程參與，確保法律風險防范全覆蓋。

（五）推進國有企業法治建設

混改企業在初期可能面臨經營管理上的混亂，如國有股東和民營股東權責邊界不清，各派駐管理人員無法融合、未能履行自身管理責任等，導致企業資產監管力度不強，最終可能造成國有資產流失。因此混改企業要第一時間建立完善治理體系，在明確國資監管邊界的同時，明確股東會、董事會、經營層權限，同時根據有關規定實行黨委前置研究。同時，應重視公司獨立董事和監事會設定，加強治理層級監管，構建完善的約束機制，降低經營管理活動中的法律風險。同時，要培育依法治企的企業文化，尤其是提高領導干部運用法治思維和法治方法深化改革的能力，在關鍵領域、重要環節全面實行第一責任人制度、一崗雙責制度，層層推進，將法律風險防控落實到各層級、各崗位工作中，嚴格遵循全方位、規范化管理原則，將法律風險扼殺在萌芽中。

（六）加強國有企業人事管理

國有企業在實行混合所有制改革的過程中應構建完善的人力資源管理體系，切實維護好員工自身權益和企業合法權益。首先，在清產核資、產權明確的前提條件下，以維護員工基本權益為目標，審慎做好員工安置工作，依法按流程審議通過相關方案、建立員工信訪渠道、做好勞動關系轉移，聘請專業律師對過往用工情況和勞動人事制度進行排查，將法律隱患在混改前期或推進過程中一并解決，避免形成歷史遺留問題。其次，除了應依法合規委派董事、監事參與企業決策外，國有企業在混改過程中，人事任免也是非常重要的一環，應始終堅持黨管干部原則，對經營決策人員開展公平公正的選拔，提供民主、公開的競爭機會，依據組織流程進行人事調整，保障經營決策人員的能力水平和政治素養，降低因民營企業實際控制等“控股不控權”問題造成的法律風險。最后，應加大三項制度改革力度，建立差異化的薪酬管理制度，促進國有企業薪酬制度市場化、精細化發展。比如員工在持股過程中，應真正履行員工持股平臺相關合同協議，明確員工入股的資金來源，避免墊資、借款、代持等抽屜協議，防范隱性的法律風險，使持股員工真正做到將個人與企業利益充分結合，在追求自身利益最大化的條件下，也能為國有企業帶來更多經濟價值；同時，在此過程中應注意員工持股流轉與退出機制的構建，維護入股員工的表決權和處置權。

五、結束語

國有企業混合所有制改革是深化國有企業改革、實現高質量發展的重大戰略部署，國有企業通過混合所有制改革，可擴大國有資本范圍、放大國有資本功能。但不得不承認的是，國有企業混合所有制改革是一項復雜而又艱巨的工作，涉及面廣、標的金額高、流程復雜、周期漫長，同時又要兼顧國有企業、股東、債權人、員工等各方面主體的利益，在此過程中產生的法律風險可能會造成國有資產受損或影響國有企業混改成效。因此，要嚴格按照依法合規、公開透明的操作原則，強化全流程控制，提前做好法律風險防范，樹立良好的法律合規意識，從事前、事中、事后多方面入手遏制法律風險的滋生，切實推動國有企業混合所有制改革實現預期目標，使混改企業真正成為激發市場活力的重要參與主體。