治理能力現代化背景下黨的紀律建設經驗及長效機制研究*

中共濟南市委黨校濟南行政學院 馬曉黎

一、黨的紀律建設相關理論探討

從總體上來講，中外學術界研究者從多個視角對新時期的黨建工作進行了深入的探討，并在實踐中有所突破，為本文的研究打下了堅實的理論和方法論依據。然而對于新時期的黨紀問題進行針對性的研究，特別是十九大以后的新提法和新要求，缺乏系統性的理論和實踐方面的研究成果。新時期以來，加強黨的領導干部隊伍方面，以加強黨的紀律建設為重點，取得了明顯成效，并且積累了一定程度的實踐經驗。關于新時期學科的黨的建設理論與實務問題的探討，已逐漸形成了一個熱門話題，有關研究成果有以下四點：

第一，關于新時期黨的紀律建設的內涵方面。在這一點上，人們的觀點較為統一。有的人認為，“黨的紀律性是一種以黨章、法規等的方式來約束黨的所有組織和黨員干部行為的理論和實際工作。”

第二，關于新時期黨的紀律建設的背景。一是一些專家認為，黨內的紀律性是保證我們黨的發展的根本所在。苑秀麗從黨內法規的基本屬性出發，提出了“黨內紀律性是馬克思主義關于政黨的基本條件”。二是我們的黨歷來強調嚴明的作風。一些學者認為，“黨從建立之始，就重視黨的紀律方面的問題”，其內容多是從中國共產黨的發展歷程出發來考察。三是解決黨內重點工作的要求。吳桂韓認為，“黨內問題的關鍵在于不斷加強紀律建設”。四是強化黨的紀律建設是實現中華民族的內在要求。也有部分學者指出，“強化黨的政治紀律是實現中國夢的根本問題所在。”根據這一觀點的理論，主要是從黨的紀律建設對于實現執政目標的重要意義進行了重點論述。第三，關于新時期紀律建設的內容。學術界對這一問題的看法眾說紛紜，主要集中三點：一是對黨的《六大紀律》的研究。二是從紀檢法的內容、重要性、重點、執紀三個方面進行探討。該理論突破了將學科單純作為一個名詞的限制，擴大了學科的內涵。三是對紀律制定、教育與執行的內部原因進行了剖析。三種不同的研究方法都有自己的優勢，但最好把它們結合起來。因此，新時期的黨性建設不僅要包括“六大紀律”，而且要有其自身的內在邏輯，要有其突出的政治紀律。第四，關于新時期我國對于黨建工作取得的重要成績的回顧。

通過對國內外有關學科的歷史回顧，展現我國治理能力現代化、黨的紀律建設、長效機制等方面的內容與特征，闡明三方面的聯系，進一步分析如何強化黨的紀律建設，發揮其示范效應和輻射效應，帶動國家治理，是實現治理能力現代化目標的需要，建立長效機制是加強黨的紀律建設的內在要求。

二、黨的紀律建設存在的問題及原因探析

（一）存在部分黨員紀律意識不夠堅定

黨的相關組織紀律要求黨的組織和全體黨員都要嚴格遵守，這是處理黨組織和黨員之間關系的一項紀律，是加強黨組織和黨員干部之間的約束，同時也是加強黨的執行能力的一個主要保障。《黨章》明確指出：“個人要做到聽集體意見，少數人員要做到聽從多數人員的意見，基層組織要聽從上級領導的指導和安排。無紀律無規則就會沒有了力量，就沒有了前進的動力”。要加強組織紀律性，必須加強四個意識。通過加強黨性建設，使黨員干部帶頭做好工作。“黨員意識”主要是指一種對黨的歷史使命、性質、宗旨、綱領的認識和理解，是黨的思想覺悟和黨性的具體表現。共產黨員的思想覺悟，就是戰時的“跟我上”這種思想境界。當前，一些地區的黨員存在黨性理念不足，組織和紀律性不強的現象比較嚴重。有些人以權謀私，濫用職權，造成黨群干群關系惡化，影響黨的聲譽，使干群之間的魚水之情演變為利益之交，甚至是出現水火不容的狀態。

（二）部分黨員黨紀知識與自身素養不夠，存在對自身的紀律要求低

一些人的素質和能力還需要不斷地提升，可能有的人平時很注重讀書充實自己，但是他們主動學習的能力還不夠，所學的東西不夠系統深刻和全面，缺乏對理論的研究和缺乏學習的動機，沒有做到理論聯系實踐，不能從自己所從事的工作的角度來理解學習的重要作用，沒有從適應新形勢、適應新局面、處理和完善自身不足上來理解理論知識的重要性，所以沒有做到以嚴格的自律和主動性來進行學習。

（三）紀律執行力度不夠，紀律強約束與黨員干部擔當作為不足的矛盾顯現

從微觀機制運行、中觀政黨建設系統、宏觀國家治理能力現代化系統三個維度，剖析產生問題的原因：規矩很重要，但更重要的是執行規矩，否則制度就成了紙老虎、稻草人。對此，習近平總書記曾明確指出：“要有堅持原則、不打折扣的執紀過程”“紀律面前一律平等，黨內不允許有不受紀律約束的特殊黨員”“堅持以嚴的標準要求干部、以嚴的措施管理干部、以嚴的紀律約束干部，使干部心有所畏、言有所戒、行有所止”。黨的紀律建設運行機制尚不完善；與黨的建設總體性協調不足，執行和解釋主題不一致，出現問責條款和容錯條款的相互矛盾，容錯激勵的政策導向難以落地等；與國家治理的良性互動欠缺，權責利不均衡，政商關系不明，存在不良的社會風氣。簡言之，就是黨的紀律建設體制機制不夠完善，需要通過改革創新，建立健全科學合理的長效機制。習近平總書記曾指出，對于黨員干部中存在的腐敗問題，我們要做到早發現早解決，使黨員干部做到遵守黨紀國法，實現從源頭上解決黨員干部中存在的各類問題。

（四）黨的紀律建設長效機制的目標模式

領導機制，黨委領導，紀律委員會制定規劃，搞好頂層設計，科學管理；切實加強領導，明確職責分工，建立一把手負總責，主管領導親自抓的工作機制，明確牽頭單位和主要職責分工。做好這些工作， 離不開加強各個單位和部門間的密切合作。

導向機制，規劃目標導向、問題導向、政策導向等。目的計劃是指對包含單一或多個對象進行決策的一種計劃模式。這是一種特定的線性計劃為根本進行不斷地發展。

動力機制，創新驅動、激勵機制、協同推動等。創新驅動主要是指人民群眾從自身的智慧和創造力、認知水平和才干中獲得成功的動力，同時也包括通過發展知識產權來創造潛在的財富和工作崗位。即推動我國的經濟增長，主要依賴于科技創新所產生的經濟效益，通過科技進步，以增加產品的產出。

評價指標，標準、模型、方法等。評價規范是在進行政府的行政許可審核之前，對等候審核的項目進行的前期可行性評價機制，通常是通過一個合法的中介機構進行合理規范、客觀地評估，然后再通過一個行政部門給出詳細的評價結果的通知。如工程項目建設一定要取得環境和安全評價等。

監管機制，政府監督、群眾監督、媒體輿論監督等。注重各子系統互相銜接，發揮合力和良性互動，構建內容科學、系統配備、有效協同的紀律建設長效機制。群眾監督是人民群眾對國家行政機關及其工作人員的工作所進行的監督。社會監督是指工會、共青團、婦聯以及其他人民團體對國家行政管理活動所進行的監督。

公眾和社會方面的監督，是由人民的力量構成的，其基礎是由建議、批評、控告和舉報等內容來構成的一種主要的民主監察方式。人民監督體現了我國人民當家做主的相關理念和基本人權的原則，是法治原則的具體表現形式。我國的《憲法》中有“中華人民共和國所有權利歸人民所有”“人民按照法律、法令，以多種方式進行國家行政、經濟、文化、社會活動”，包括發表言論、批評、出版、建議、檢舉、控告申述等內容。人民監督工作主要包括信訪、舉報、社會調查、巡視、報告、政治協商對話、意見咨詢、領導接待等制度。

三、構建黨的紀律建設長效機制的對策建議

1.加強領導，建立健全科學合理的組織管理體系。黨委加強領導；紀律委員會落實管理和執行責任；基層黨組織發揮戰斗堡壘作用。就是以習近平總書記關于黨的紀律建設的重要論述為導向。總書記從黨的十八大以來就特別強調紀律建設，如果對這些重要論述做概括的話，我認為習近平總書記在加強黨的紀律建設方面有四個主要的落腳點：第一，加強紀律建設是全面從嚴治黨的治本之策，必須把紀律建設擺在更加突出的位置上。第二，把紀律和規矩立起來、嚴起來，執行到位。第三，重點強化政治紀律和組織紀律，帶動其他紀律嚴起來。第四，各級領導干部，特別是高級干部，要在守紀律、講規矩上做表率。黨員嚴格要求自己，遵守紀律。作風建設效果如何，首先取決于領導重視程度，取決于頂層推動是否有力。第一，要把重點放在加強和改進黨的工作領導制度和體系上。在十八屆中央政治局常委與中外記者見面座談會上，習近平總書記向大家發出了莊嚴的宣言：“打鐵還需自身硬”。必須要有足夠的實力，我們的職責是和全體黨員一起，把黨管得好，從嚴治黨，把自己的問題擺到最重要的位置，真正改善工作作風，密切聯系群眾，使我們黨始終是中國特色社會主義事業的堅強領導核心”。各級基層黨組織要堅持把黨風建設放在重要位置，不斷建立和完善各個黨委黨組織的主要領導負主要責任，進一步落實其他人員的工作職責，要切實履行好各單位所分擔的工作責任，保質保量地完成本職工作，切實發揮好黨員和領導干部的責任感，認真解決好黨的建設中的一些重要問題。第二，認真落實統籌工作，將黨員干部作風問題的考核納入到單位年度重點工作計劃當中，實現兩者的有效結合、相互作用，對于工作的進一步落實提供良好的工作保障。第三，實現各級作風建設相關部門的作用發揮。各級作風建設相關部門要不斷完善工作職責和貫徹落實各項工作的行動力。通過進一步完善各級部門之間的協調能力，采取開展定期的督導調查等方式，實現自身的工作目標。第四，進一步重視上級部門和各級領導示范作用的發揮。單位領導班子的工作能力和工作態度，會直接影響到本單位工作人員的工作積極性和其他的行為方式。因此，在強調作風建設的問題上，一定要重視領導作用的發揮。廣大領導干部，一定要從自身做起，起好帶頭作用，以自身的影響力不斷推動黨的作風建設的提質增效。第五，要加強宣傳引導。充分運用各種媒體，多形式、多途徑地宣傳加強機關作風建設的重要意義，及時總結推廣各地、各部門機關作風建設的好經驗、好做法。

2.堅持問題導向和系統治理原則，把握紀律建設中的各要素耦合銜接，著力優化立紀、執紀、普紀，健全內部運行機制，提升紀律治理的效能。黨員干部頭腦中扎根，又能在實際工作中自覺踐行。建立健全的制度和機制，促進黨的優良的紀律性和黨員干部的操守。要從對黨員的行為進行有效的制約，界定問責的對象，限制職權的限度，防止違法犯罪的人有機可乘，強化體制的嚴密性；要注重實體和程序，注重體制的相互連接，使其在實際工作中具有可行性和可操作性，從而提高其實效性；要強化監督，對違規行為進行問責，以保證其權威。

3.健全體系內部的橫向聯動機制，建構重點帶動全面的紀律治理微觀機制。在市黨委和政府的領導下，橫向聯動檢察、紀檢委等部門，形成工作合力；縱向構建覆蓋各部門的協助網絡，建立工作社會大聯動機制，積極優化黨的建設工作環境，借力破解工作的難度。黨的建設中的紀律治理工作不再是孤軍奮戰，而是多個部門并肩作戰。也可以通過突出正反典型教育，堅持正面教育與反面典型教育相結合，引導黨員干部把黨紀黨規內化為道德信仰，外化為從政從業行為規范。培育選樹宣傳清廉從政、事業有為、遵章守紀的先進典型，樹立鮮明導向，放大正能量。

4.建構統籌協調機制，發揮紀律建設的綜合效用，統籌紀律的政治、規束、懲戒警示、預測引導、保護激勵等各項功能，健全義務本位與權利保障的相貫通機制，約束與激勵機制統籌協調機制：建構容錯機制，糾錯機制，問責機制，激發主觀能動性，規范黨員干部的行為模式。作風建設既要靠自律，也要靠他律。把握一個關鍵，就是在黨的紀律建設中，我們一定要對政治紀律和政治規矩的重要性有一個充分的認識。在紀律建設中，最重要的、最根本的、最關鍵的紀律就是黨的政治紀律。政治紀律是維護黨的團結統一的根本保證。

嚴格執行黨內的政治規矩，是嚴格執行黨內各項規章制度的根本。總結世界各黨派的成功和失敗的經驗，雖然有許多的因素，但也有一個主要的因素，那就是他們不能被人監管，他們的法律制度沒有起到應有的效果。一要建立健全監管體系。要將監督資源的有效整合，將黨內監督與人大、政府專門機關、政協、司法、媒體、群眾監督等多種監督方式有機地聯系在一起，形成全方位、多層次、寬領域的監督網絡。二要加強對流程的監管。要把事前監督、事中監督、事后監督相結合，把監督的關口向前，強化事前預防和全過程監督，真正實現權力行使到哪里、活動延伸到哪里、監督就跟蹤到哪里。要繼續推進黨風廉政建設和黨風廉政建設，調動群眾的積極性，促進機關作風的不斷改善。

5.以提升治理能力現代化優化黨的紀律建設環境：平衡權責利優化政治環境，構建新型政商關系優化經濟環境，培育文明新風優化社會環境。堅持和完善中國特色社會主義制度、推進國家治理體系和治理能力現代化，是全黨的一項重大戰略任務。完成好這項重大戰略任務，依靠黨的社會號召力、政治領導力、群眾組織力、思想引領力，總體上說，就是不斷提升黨的領導能力。提升黨的領導能力，主要就是貫徹落實好黨的歷次全會精神，更好地發揮我國的社會主義制度優勢，實現國家治理能力的現代化。

總的來講，黨的紀律建設是一個非常重要的方面。要堅決從嚴治黨，永遠把反腐作為“高壓線”；要強化嚴明的紀律，把黨性的思想和行動化為自己的價值觀和行為方式；要嚴格黨的紀律制度，不斷更新和完善黨的紀律，把黨的紀律作為一項新的制度，不但要引導堅持廉政公德，而且要規范個人私德，使紀律建設在新時期黨的建設中積極發揮自身作用。