城鎮老舊社區治理過程中黨建引領作用的發揮研究

中共濟南市委黨校 陶傳寧

第十四個五年規劃提出，要夯實基層社會治理基礎，健全社區管理和服務機制，積極引導社會力量參與基層治理，構建基層社會治理新格局。城鄉社區、鄉鎮街道是社會的基本單元，黨的工作最堅實的支撐力量必然在基層，經濟社會發展最突出的問題和矛盾往往也落腳在基層。作為社會治理在基層的發力點和落腳點、落實社會治理實踐的平臺和載體，社區治理難題如何解題，社區治理難點如何破解，不僅有賴于相關體制機制的搭建和多方力量的有序參與，更有賴于基于治理事項和治理任務對社區進行的恰當分類和精準施策。

一、基層黨建工作與城鎮老舊社區治理

在各種類型的社區類別中，城鎮老舊社區可以說是基層社會治理難題最集中、治理任務最繁重，同時也是最能檢驗治理成效的基本單元。依照國務院辦公廳2021年12月27日發布的《國務院辦公廳關于全面推進城鎮老舊小區改造工作的指導意見》[1]，本文認為，城鎮老舊社區是指城市或縣城（城關鎮）建成年代較早、失養失修失管、市政配套設施不完善、社區服務設施不健全、居民改造意愿強烈的住宅小區（含單棟住宅樓）集中的社區。

隨著社會主要矛盾的變化，人民生活需要的日益多樣化和對美好生活的強烈渴望，如何在推進基層治理的重心下移、資源下沉的政策形勢下，發揮黨組織在城鎮老舊社區治理過程中的作用，不僅僅關系到基層社會治理的現代化、社會治理新格局的構建，更是關系著黨在基層的領導力組織力號召力、關系著黨的執政根基。

基于老舊社區問題透視、老舊社區治理、老舊社區創新治理、老舊社區改造等方面的研究成果已不少。比如《城市老舊社區創新社區治理的探索—以北京市P街道為例》，重點介紹了該街道社區自治與共治相結合的創新實踐[2]；《訴求激發公共性：居民參與社區治理的內在邏輯—基于H市老舊小區電梯加裝案例的調查》一文，通過理論和案例分析得出：居民參與社區治理不足的根本原因是社區公共性的缺失，而社區公共性缺失的根本原因是居民在公共領域的訴求得不到滿足[3]；《社會力量參與老舊小區改造的社區治理體系建設》指出，引入社會力量，可以有效降低政府財政支出壓力，提高小區改造內生動力，并有利于形成長效監管模式[4]。這些卓有成效的研究，都為本文的論證提供了有力的理論和實證支撐。

二、城鎮老舊社區治理過程中的重點難點問題

從全國范圍來看，關于基層社會治理存在的主要問題，大多集中在三個方面：第一，基層黨建存在短板弱項。主要體現在組織建設薄弱、作用發揮不明顯，黨建與治理和服務存在不同程度的割裂，囿于自身劣勢，黨建本該發揮的引領作用也就大大欠缺。第二，群眾參與基層治理欠缺積極性主動性。部分地區受路徑依賴影響，慣有的行政思維、管理思維一直延續到最基層，這就使得行政管理和民主自治界限含混，甚至部分社區儼然變成純粹的上級機關的執行部門，自我管理和服務的本義被削弱，群眾的主人翁意識、參與社區事務的積極性主動性疲軟，進而導致了治理成效過分依賴指令和資源人力投入，群眾參與感、滿足感、幸福感提升有限。第三，基層治理和服務水平呈現不平衡發展態勢。受經濟發展水平等因素的影響，新城與舊城之間、新建社區與老舊社區之間、市中社區與周邊社區之間、城市鄉村之間以及地區之間等存在著治理能力、水平、成效方面的較大差距。

單就城鎮老舊社區而言，其突出矛盾和問題主要體現在以下五個方面。

第一，停車難問題。這幾乎是大多數老舊社區目前最尖銳、最緊迫的問題。主要體現在停車位緊張甚至嚴重不足，停車需求高與車位供給低之間的矛盾。許多居民苦于沒有固定停車位，不得不與鄰里達成了關于小區僅有的幾處公共停車位“先占先得”的共識，而無法占得停車位的車主有的將車停在其他空地、人行道、小區出入口或者綠化帶，有的將車停在街道上的收費車位或者其他收費停車場，有的干脆直接停在帶有禁停標志的道路、胡同兩旁，一些本就是單行道的停車路段被嚴重擠壓，往往導致“有進無出”。針對這一問題，雖然也涌現出了諸多解決之道，比如路邊臨時停車、共享車位、錯峰停車、周邊企事業單位內部車位有償開放、立體停車場、地下停車場等等，在一定程度上緩解了一些社區停車難的問題，但尚有部分社區停車難的問題未徹底解決。比如一些社區由于周邊條件有限、其他停車模式費用高效率低、業主集體決策意見不一致、資金籌集難等原因，以上停車模式難以推進實施。

第二，消防隱患問題。停車難的問題，還衍生了消防通道被長期擠占擁堵，給小區籠罩的巨大安全隱患。首先，違規停車擠占消防通道。基于上文分析的原因，很多私家車選擇將車停在消防通道，這在沒有火宅的情況下往往看不出來問題的嚴重性，而一旦發生火災，原本可以通過消防車及時撲滅的大火，卻由于車道被擠占地只能容納自行車和行人通行，社區遭受慘痛的人員和財產損失。其次，消防設施缺失、失修。一些老舊小區由于年代久遠，又缺乏專門的物業管理，本就沒有安裝標準的消防設施或者消防設施老化、陳舊、失效，無人監管過問。最后，樓道內亂堆亂放雜物。此外還有私建亂建現象、垃圾桶擺放混亂、垃圾房選址不合理等。

第三，電梯加裝問題。眾所周知，城鎮老舊社區改造過程中，加裝電梯問題一直是最為難啃的“硬骨頭”之一。首先是費用問題。費用在各地有所差異，如果將安裝費、管線改造費、后期維護費計算在內，基本都在二十萬元左右。而被改造小區往往樓層低、住戶少，而且住戶多為退休職工、老年人、困難群體和外來租戶，固定收入本來就偏低，個別獨居老人每月還有看病吃藥的固定支出，面對安裝電梯需分攤的費用，壓力就會過大。其次是低樓層住戶的權益保障問題。實事求是地講，電梯安裝主要是為高層尤其是三層以上住戶帶來便利，一二層住戶一般情況下不僅用不到電梯，還必然遭受安裝電梯和使用電梯過程中的“次生災害”問題。比如，他們可能要時時忍受電梯運行的噪音、居民聚集的噪音、采光問題、建筑外觀問題，以及由此導致的房屋貶值問題和一些低層商鋪營業問題。這些直接涉及低層住戶切身利益的問題，顯然不可能通過簡單的少數服從多數投票表決來忽視和掩蓋。

第四，垃圾傾倒處理問題、物業缺失問題。物業服務企業缺失一直是部分老舊社區的老大難問題，甚至長達幾十年無法解決。一些老舊小區規模過小，物業公司考慮收益情況一般不會入駐，這就使得社區本身不得不投入資金用于基本設施的維護保養，但其他一些諸如下水道堵塞、墻面脫落、私搭亂建問題則長時間失管，小區呈現臟亂差狀態。一些老舊小區雖有物業公司入駐，但部分業主無按時繳納物業費的意識和習慣，或者認為物業費過高而拖欠物業費，再加上外來租戶過多收繳困難和房屋空置率高，以及很多設施長期失修，重新配置和維護成本高，人力、資源、資金缺口大，利潤產出慢和利潤率低等等原因，也使得物業企業本能拒絕，即使有企業入駐也大多難以為繼而被迫撤出。

第五，居民參與度低問題。基于“健全黨組織領導的自治、法治、德治相結合的城鄉基層社會治理體系”的目標要求，居民主動參與、積極參與到實現自治，是提升城鎮老舊社區治理效能的關鍵一步。然而現實是，老舊社區的居民參與度一直不理想。一些居民對于社區重要事務或重要決策，甚至直接關系到切身利益的事項，也表現出漠不關心的態度。部分原因是許多居民彼此較為陌生，平時或許只有點頭之交，對社區大家庭缺乏認同感，部分原因是因為已經對解決共同事務失去了信心。

此外還有業主利益需求提升、訴求多樣、分歧較大，居住人員構成復雜、不穩定，外來人員流動性強，社區工作人員能力不匹配、負擔重、休息不足、待遇差、晉升空間狹窄，物業服務水平低、不作為、管理混亂，業委會組建難，社區承擔行政事務過多、行政化傾向明顯，自治功能弱化，辦公場所運轉困難，治安隱患嚴重，噪音擾民，整體改造難度大，經費缺失等問題。

以上問題有些是全國多數社區的共性問題，有些則是城鎮老舊社區獨有的或者表現得更加嚴重、時間跨度更大的。這些問題的出現，既有歷史原因，也有現實原因；既有人的理念意識問題，也涉及大環境問題；既有體制機制急需完善提升的原因，也有制度約定未落實落地的原因。

三、發揮黨建在城鎮老舊社區治理過程中的引領作用

問題的形成不是一朝一夕的，解決起來也就注定了不可能一蹴而就。我們也不可能寄希望于歸納分析所有問題，然后從中找出根源性因素來一次性解決，只能是就問題提出針對性的解決方案，并且尤其注重在論證決策和實施過程中著眼長遠、著眼全局，避免出現類似汽車保有量與已建車位數量相差懸殊而導致的補課問題。本文僅就黨建如何發揮好城鎮老舊社區治理過程中的引領作用這一方面，嘗試做一些概括性分析。

（一）明確黨建在居委會、業委會和物業公司協作機制中的作用

從問題角度來說，居委會、業委會和物業公司作為社區的共同存在，必然在權力職責定位、業務分工和利益實現方面存在一定分歧甚至明顯矛盾。三者之間的博弈過程往往大大影響著社區多方力量整合效能的發揮。老舊社區不同于其他社區的一大特點就是社區治理更依賴居委會相關工作人員的責任意識和擔當意識。基于此，老舊社區的常態化治理，就需要在內部建立常態化治理機制，這就要科學有效地協調居委會、業委會和物業服務企業“三駕馬車”之間的運轉關系。因此，首先要重視黨建引領在社區治理中的地位作用。組織部門應當明確責任，部署黨建引領老舊社區治理等各方面的工作，牽頭各相關部門參與指導。其次，在業委會成立和換屆等各項工作的環節，相關單位部門既要切實履職盡責，依照法律法規規范推薦程序、選舉程序、公示程序，又不能越界干預，確保真正選出有能力有水平、又符合居民真實意愿和秉持為民服務意識的人員。“業委會作為基層群眾自治組織，必須堅持黨的領導，充分發揮基層黨組織在業委會活動中的作用，全面落實對業委會的指導監督管理[5]。”最后，物業公司要認清自己的市場定位，重視和規范自身黨建和業務融合升效工作。

（二）進一步重視團結和匯聚共治力量

毫無疑問，治理這一概念本身就包含著多方參與、群體共治的意蘊。雖然有領導、有主導，有骨干力量、有參與各方，但歸結起來是一個共同發力的過程。其中起主要作用的并不必然排斥其他主體方的參與，更不能將其他主體方的積極作用劃入可有可無的境地。這一點，在問題多重、薄弱環節纏繞的老舊社區治理中尤其明顯。因此，老舊社區的治理應當是系統性多元的，這不僅體現在參與主體的多元，包括社區黨組織、居委會、業主大會、業委會、物業公司、業主、租戶、黨員、志愿者、網格長、網格員、社會組織、駐區單位等等，還表現在各級各部門黨組織調動資源力量參與老舊社區治理中的多元，而后者在其中起著巨大的協調和組織作用。資源整合的實現，有賴于發揮黨組織的力量，推動區域化黨建的快速實現。只有積極做好各級各層次的體制機制的完善工作，重點以規范化、制度化的模式推動各級黨組織整合資源力量，發揮聯動效果。只有如此，才能緩解街道和社區單位面對老舊社區治理所承擔的壓力。所以，要盡快建立各層級的聯動協調機制，內含權力清單、任務清單、責任清單、監督清單等，探索建立各層級、各單位、各部門參與社區治理效果評價體系和績效考核體系。

（三）重點做好駐區單位參與老舊社區治理工作

駐區單位是社區治理諸多力量的重要一支。駐區單位如何更加積極、更加穩妥地投入到社區治理過程中，不僅直接關系到社區本身治理水平，更是關系到駐區單位尤其是各類企業經營發展環境的改善。社區也要認識到，只有各駐區單位發展得好，力量和資源富余，才能有更大的精力和能力貢獻當地社區。“共建互補能不能開展得起來，關鍵是能否找準利益結合點、提高利益關聯度，使街道社區、駐區單位在相互受益、共同發展中增強共建互助的內在動力，增強共建互補的成效[6]。”因此，要重點瞄準這一共建共享的契合點，多從利益共同體的角度正態度、謀思路，積極引導鼓勵駐區單位尤其是重點企業參與治理。也就是說，硬性指派任務的做法會大大消弭其積極性，還削弱了作為治理主體的參與感。這就需要街道和社區要強化與駐區單位的日常交流，視其需要提供方便，尤其注重在法律框架內為其營造良好的服務環境，營造公平的、一視同仁的競爭環境。

（四）更加注重大數據在落地見效方面的優勢

疫情防控工作進一步凸顯了大數據在社區治理工作中的重大作用。大數據平臺建立的過程，需要將社區居民、地域、事項等納入平臺管理，將社區各類信息數據集成到平臺，實現一平臺全匯集。這不僅能夠大大降低人力成本、工作成本，還能提升問題發現的精準度、問題解決的高效化，提升工作效率。然而，平臺的建立本身不是目的，平臺作用的發揮如何與治理工作的落實關聯起來，避免淪為“更復雜的工作或監測程序，致使基層產生更多的治理內耗[7]”，才是真正考驗社區治理者的關鍵點。也就是說，街道統籌協調作用、社區整體推進作用、網格落地落實作用的發揮，如何從體制機制層面向治理實踐層面轉化，如何從虛擬的數據轉化為肉眼可見的社區治理局面，才是一個社區治理向好轉變的真實體現。大數據平臺能夠完成數據統計和信息搜集工作，但更重要的是平臺普及和下沉、所涉民生問題解決、制度落實和治理成效提升工作，則需要實打實的人力和資源傾斜。平臺可以對社區可視范圍的各類問題，包括樓道雜物堆積、電動車違規上樓、垃圾亂丟亂放、不文明養寵物等行為進行精確定位，但如何推動此一類老大難問題的解決，則非數據平臺本身可及。因此，各治理參與方學用善用大數據力量，體現在傾聽民意、征詢民意、匯集民意，更體現在反映民意、回應需求和監督反饋等過程中發揮平臺的獨特作用。