生態環境專管員模式管理研究

廣東綠友環保科技有限公司 李文錦

一、引言

2021年1月6日，國家生態環境部印發《關于優化生態環境保護執法方式提高執法效能的指導意見》，要求積極探索第三方輔助執法機制，探索以政府公共采購方式委托第三方社會機構輔助執法，開展污染源排查、污染防治設施運行評估、整改措施跟蹤等工作。利用第三方服務加強遙感監測、大數據分析等技術手段運用，為精準發現生態環境違法問題提供技術支持。

2020年，廣東省東莞市生態環境局頒布了《關于印發<東莞市推行生態環境專管員制度試點工作方案>的通知》（東環〔2020〕50號），對東莞市推行第三方輔助執法工作有其存在的必要性和緊迫性。

（1）監管任務重。根據全國第二次污染源普查數據，東莞市共有涉污企業10多萬家，全市企業環境監管任務異常繁重。近年來查處環境違法行為，呈現查處案件數量逐年遞增的態勢。一方面說明保持嚴打環境違法行為高壓態勢，另一方面也說明企業的環境守法意識普遍薄弱，環境違法行為較為普遍。

（2）監管人力不足。按東莞市共有涉污企業10多萬家，全市各鎮街基層生態環境執法人員不到四百人，人均監管企業三百多家；而廣州市監管執法人員人均監管企業22家；深圳市監管執法人員人均監管企業52家，均遠遠低于東莞市。

（3）污染防治形勢迫切。東莞市保水質斷面、保大氣指標、保環境質量工作繁重，任務重大，時間急迫，開展運動式專項行動模式無法持續，容易形成反彈，在專項行動的基礎上，仍要堅持依靠日常的全覆蓋監管。

同時，采購第三方技術服務更能體現專業性，符合環境監管領域的改革發展趨勢。借助“專職”“專業”的生態環境專管員隊伍，全面強化生態環境監管效能，主要體現在：

（1）第三方技術服務更能體現監管執法的中立。生態環境專管員勞動關系、人事管理在第三方服務單位，根據服務協議約定和生態環境部門的任務開展工作，工作成效由技術服務單位把關負責，第三方技術服務單位對生態環境部門負責并接受生態環境部門考評和約束。這種模式最大程度剝離地方利益因素，能客觀如實反映企業污染治理現狀和環境管理水平。

（2）第三方技術服務具有專業優勢。第三方技術服務單位配置環保、法律等專業技術人員，配置科技化的執法裝備，按要求實施監督管理、培訓和考核、廉政廉潔教育等事宜。在全面核查污染源、輔助環境執法等方面，可以充分發揮第三方服務單位的主觀能動性、專業性和技術優勢。

二、模式介紹

2020年3月起，按照《關于印發<東莞市推行生態環境專管員制度試點工作方案>的通知》（東環〔2020〕50號）要求，東莞市生態環境局選擇了13個鎮街開展生態環境專管員試點工作，8個鎮街采取購買第三方技術服務模式、5個鎮街采取自行招聘模式，相繼組建了生態環境專管員隊伍。

2021年3月，在試點工作取得良好成效后，東莞市生態環境局出臺了《關于印發<東莞市推廣生態環境專管員制度實施方案>的通知》（東環【2021】53號），在全市范圍內采取購買第三方技術服務的模式，推廣生態環境專管員制度，組建了一支1288人“專職”“專業”的生態環境專管員隊伍，有效補充基層執法力量。

（一）運作模式

目前，東莞市有27個鎮街采取購買第三方技術服務的模式，實施了專業性的生態環境監管服務。第三方技術服務單位采取三級管理架構：項目部—事務小組—一線專管員。項目部負責生態環境專管員的統籌管理、技術審核、后勤保障、培訓考核、階段性評估等技術性服務工作，向生態環境部門提交階段性評估報告，并按意見和要求優化服務。事務小組負責本鎮街生態環境專管員的監督管理、技術指導、培訓考核、廉潔教育、一源一檔等事務性工作。一線專管員主要從事基礎的技術性服務工作，實現對全市污染源全覆蓋監管。

接受服務方組織確定生態環境專管員的考核指標，編制考核方案，制定懲罰訓誡措施，建立考核掛鉤機制。

（二）主要工作內容

生態環境專管員職業定位專業化，招聘入職時即要求擁有生態環境相關專業知識。其主要工作內容包括：

（1）污染源日常監管。將轄區污染源全面納入監管范圍。檢查項目有：環保手續、排污證、自行監測落實和達標情況、環境管理情況、污染治理設施運行情況、行政處罰和行政命令執行整改情況等。檢查過程中發現存在環境違法線索，實時上報生態環境部門，對違法現場進行現場保護，待執法人員到達后協助做好現場取證工作。

（2）協助開展環保執法行動。在進行污染源現場檢查時發現環境保護違法違規事件時，第一時間通知生態環境部門，并保護好現場，執法監管工作人員到達現場后繼續協助現場工作。協助生態環境部門開展交叉執法檢查、污染天氣應急執法等專項工作。

（3）開展“散亂污”企業核查。對現有“散亂污”企業數據庫進行現場核查，全面核清整治整改情況，實時更新企業數據庫。加強涉污企業檢查，深化“散亂污”整治工作。

（4）加強生態環境保護巡查。加強生態環境保護，積極配合生態環境部門打好城市黑臭水體治理攻堅戰，對推廣轄區內的大小河涌進行巡查，主要就河面面貌、河岸違建治理、水污染治理設備運行、水面垃圾清理等情況進行實地巡查。協助生態環境部門排查和整治水源保護區內違法違規問題，對自然保護區、森林公園等環境敏感點實施巡查。

（5）信訪投訴案件調處。協助開展信訪群眾調處，回應群眾呼聲和需求；開展信訪投訴案件的現場核查，落實整改措施，開展滿意度調查；及時了解污染源企業對環境友好情況。

（6）開展環境安全隱患排查和環境應急處理。加強對轄區內存在較大風險點進行環境安全隱患排查工作。發現環境突發事件時，應第一時間向生態環境部門進行報告，并根據實際情況現場采取應對措施。控制事態惡化，防止其進一步擴大影響范圍，配合做好環境突發事件的應急處置工作。

（7）開展生態環境專管員培訓。通過制定內部培訓規章制度，定期對一線生態環境專管員進行技術能力的培訓提升，使生態環境專管員及時更新有效環保行業知識，不斷增強隊員的專業素養與服務技能。

（8）開展環境宣傳教育。協助生態環境部門開展生態環境保護的政策、法律法規宣傳工作和環保公益行動；督促企業主動履行環境法律義務；強化企業環保自律，推動企業參與環境保護。

（三）主要制度

隨著生態環境專管員隊伍的組建，針對管理工作制度方面，建立起了《巡查工作手冊》《應急管理工作制度》《隊伍績效考核制度》《巡查辦法》《工作車輛管理辦法》《隊員請休假管理制度》《隊伍考勤獎罰制度》《隊伍廉潔管理制度》等一系列隊伍管理制度，建章立制持續完善隊伍管理機制，強化隊伍管理建設。

三、工作成效

現階段東莞市有27個鎮街采取購買第三方技術服務的方式，實施了專業生態環境監管服務。從2020年3月開始，廣東綠友環?？萍加邢薰九c廣東省綠色供應鏈協會組成的聯合體，陸續承接了其中14個鎮街的第三方生態環境監管技術服務，現仍處于服務期中。在服務過程中，創建了自身服務特色，在原有管理模式、制度安排、服務內容、技術輔助性方面也進行了深化和創新，取得一定成效，體現在以下三個方面：

（1）管理架構和功能上進行了充實。項目部設置正經理、副經理和主管層級，除了承擔起統籌管理、技術審核、后勤保障、培訓考核、階段性評估等技術性服務工作外，還重點承擔起與屬地鎮街生態環境部門的溝通協調，探索和優化運營管理模式，提高執法輔助成效。同時開展廉潔督導，對巡查的污染源進行抽檢，查閱檢查資料考核專管員是否按制度完成工作，同步現場檢查是否對問題點進行了全面梳理，發現存在問題。對被巡查企業進行調查回訪，對于專管員的服務態度、技術指導等各方面聽取企業意見，杜絕違規事件的發生。

（2）在服務的技術性上，依托廣東省綠色供應鏈協會“燈塔行動計劃”的專家力量，以及與省內高等院校建立的職業培訓教育平臺，為生態環境專管員制度持續優化開展提供了技術培訓、專項提升培訓等。對日常服務過程中遇到的痛點難點，組成專家組定點攻關、持續改進，真正達到了技術服務的初衷，全面提升了生態環境的監管能力和服務能力。同時建立校企人才引育平臺，與省內外重點院校及前程無憂、智聯網、BOSS招聘等網絡企業共同建立人才引育平臺，面向全國高校應屆生、社會人員、省內政府部門開展常態化環保專業管理人才引進工作，確保隊伍技術性人才得到保障。

（3）在工作的主動性上，充分釋放生態環境專管員的專業性和主觀能動性，協會專家庫的技術支持、運營模式優越性等，針對生態環境監管中的難點開展專項工作。服務的有效推行解決了基層執法力量不足的突出問題，同時把基層一線執法人員從日常監管和事務工作中解脫出來，工作重心重新回歸執法任務上。在東莞的實踐過程中，當地執法力量和監管力度都得到有效提升。1000多名生態環境輔助監管執法隊員基本上能夠實現將70%的力量集中在污染源常態化監管和專項輔助執法工作中，為東莞市一線監管執法工作提升了一倍多的監管力量。2021年當地在五類案件辦理數較2019年生態環境專管員進駐前提升了12%；2021年行政處罰數和罰金數較2019年分別提升了25%和63%。同時2021年生態環境輔助執法隊伍合計排查了24萬余家企業，發現涉嫌環境違法行為約3萬多起。

四、困境和存在問題

（1）不同鎮街分局轄區管理內的污染源數不同、管理人員的配備不同，造成人員與管理難度的壓力也不盡相同，也帶來了不同的工作模式。部分鎮街的生態環境專管員均直接參與到生態環境分局工作中，接受其工作安排，失去了污染源監管的主動權，導致無法有效達到全覆蓋監管的目的。久而久之，也阻礙了第三方服務的技術發展，無法促進生態環境專管員第三方技術服務的良性優化和發展。

（2）人員身份的模糊。生態環境專管員屬于第三方技術服務人員，不屬于國家公務員，也不是事業單位工作人員，但在實際工作服務過程中，又承擔或者疊加了生態環境執法人員的職能，身份模糊，工作職權、界限沒有政策來界定，無法達到完全分離分割的狀態。而且環境輔助服務人員屬于技能型人才，學歷大多為大專學歷水平，工資低、流動性大，監督考核機制仍然缺失，導致環境監管輔助服務面臨較大的廉政風險考驗。

（3）第三方輔助執法機制在生態環境領域尚屬新生事物，暫未出臺相關標準規范，都是自行探索、各自成章，導致在環境輔助監管執法過程中無統一標準可循，無法有效規范第三方服務行業的服務質量。雖然東莞市初步組建了一支環境輔助監管執法隊伍，并順利開展生態環境監管工作，在各項輔助執法工作及管理制度完善上的確取得了階段性成效，但是總體實踐工作時間仍然較短，推行輔助監管的地區相對較少。

五、建議及對策

（1）規范行業標準，省綠色供應鏈協會要優化提升會員企業生態環境輔助監管服務能力和水平。加強組織會員企業大力開展環境輔助監管服務，加強對環境輔助監管服務各項管理制度制定的調研與溝通，不斷優化會員企業職業化環境輔助監管的服務能力，進一步通過統一服務標準、整合服務資源、創新服務方法，促使企業共同參與到生態環境輔助監管服務體系的打造工作中。

（2）回歸初衷，即將生態環境專管員模式的中心和原則回歸在技術服務、輔助執法上，體現在“技術”“輔助”兩個關鍵上。

技術上，依托協會的專家力量，不同行業的、不同專業的、不同領域的專家技術力量，為生態環境專管員提供技術服務工程的技術支撐。針對環保監管過程中的痛點難點問題，有針對性進行點對點的技術指導、面對面的技術服務，形成服務體系后推廣到整個生態專管員隊伍，將技術知識固化，繼而以點帶面，全面提高整個生態環境專管員隊伍的技術服務能力?！凹夹g”支撐上的實施，前提是工作具有較強的自主性，因其需要調用的資源較多、持續的時間也會相對較長，需要得到生態環境部門的支持?！拜o助”主要體現在涉及現場“口頭形式”的行政要求、命令上。由于生態環境專管員屬于社會第三方服務人員，不具備生態環境管理部門的行政身份和執法身份，在工作過程中，容易造成企業的誤解和抵觸，同時也帶來一定的廉潔風險。

（3）轉變觀念。生態環境專管員屬第三方技術服務，服務對象為生態環境部門，服務內容為協助對污染源的全面覆蓋監管和輔助執法，對象為污染源企業。在對企業監管過程時，應將“監管”和“服務”并重，適當將針對污染源企業的工作重心著重體現在“服務”上，即在對企業進行巡查檢查過程中發現的問題，更多的是指出問題點，告知其應怎么去完善、整改，可以選用的措施有哪些，引導指導污染源企業完善環境管理制度，提升環境管理水平，降低環境污染影響和風險，使生態環境專管員的工作由“主動監管”到“主動服務”轉變，污染源企業由“被動監管”“被動整改”主動提升到“歡迎指導”“主動提升”上來。

（4）提升專項技能。生態環境專管員解決了基層環境執法人手不足的問題，同時專管員的整體素質較高，最低都為大專畢業生，且大部分均是環保專業和法律專業，具備開展環境監管的良好條件。但也隨著社會經濟發展和技術手段的提高，違法企業的違法手段也愈加高明且層出不窮，現有的、普適性的培訓無法滿足應對。建議可以針對此類違法行為建立專項工作機制，組建專業技術服務力量進行攻堅，對環境監管一線執法專項能力進行補充。

六、結語

本文詳細介紹了生態環境專管員模式的出臺背景、實施情況、存在的問題和取得的成效。生態環境專管員制度作為生態環境管理部門探索構建的第三方職業化的環境輔助監管系統，在近兩年的實施過程中，解決了基層生態環境監管人手力量薄弱、監管機制不順、監管效能低下等難點痛點問題，卓有成效。同時在實施過程中分鎮街試點和全面推廣有步驟地實施，不斷對該制度進行充實，作為一項系統工作和基礎的運行機制也趨于完善，具備繼續推行條件，可以進一步實踐和完善職業化輔助監管服務體系，持續加強基層環境監管力量，助力穩步推進生態環境保護工作。