周口市農村集體產權制度改革實踐探究

□劉海玲

（周口市水產技術推廣站，河南 周口 466000）

農村集體產權制度改革是明晰產權和保護權能，進一步發展村集體經濟、提高農民生產積極性、幫助農民致富增收的前提和基礎，能增強鄉村治理、民主、政治等方面效能，對于鞏固脫貧攻堅成果、帶動農民增收、實現農民共同富裕、實施鄉村振興戰略具有重大現實意義。

1 集體產權制度改革的具體做法

農村集體土地資源、資金、資產歸集體所有，是廣大農民辛勤勞動積累的財富，農村集體成員擁有資格權和使用權。農村集體資產不清、權屬不清、流失嚴重、歷史遺留問題較多、農民思想觀念守舊等問題，嚴重制約了農村集體經濟的發展，侵蝕了農村集體所有制的制度基礎，只有深化農村集體產權制度改革，才能從根本上解決這些問題。習近平總書記多次主持召開會議研究，作出重要指示：要通過產權制度改革賦予農民更多的財產權利，明晰產權歸屬，完善各項權能，激活農村各類生產要素的潛能，建立符合市場經濟要求的農村集體經濟運營的新機制。

周口市2018 年5 月在全市13 個縣、市、區全面推進了農村集體產權制度改革工作。

1.1 加強組織領導

市委、市政府多次召開全市產權制度改革工作、清產核資工作動員會、部署會和推進會，先后制定并出臺了市級農村集體產權制度改革的實施意見和實施方案等一系列指導性文件。

1.2 政策宣傳發動群眾

市、縣農業農村部門挑選業務骨干深入基層，加強對產權制度改革政策的解讀和對基層干部的培訓，積極組織各地人員參加部、省產權制度改革培訓班，并到濟源市、焦作市、駐馬店市等地考察學習。多批次派出培訓小組深入鄉、村，針對清產核資、成員界定、折股量化以及成立村集體經濟合作社等環節進行業務培訓。

1.3 鄉鎮協助完善相關資料

按照產權制度改革程序進行，在清產核資、成員確認、資產量化、股份設置等關鍵環節，鄉鎮對各村在業務培訓的基礎上協助完善相關資料，召開村民代表會議，公布清產核資、成員認定結果，并張榜公示，確保產權制度改革工作公開、公正。經過幾年的改革實踐與探索，各縣、市、區成員確認、資產量化、設置股份、集體經濟組織登記賦碼等工作基本完成。共清查核實集體資產145 億元；集體土地面積103.77 萬hm2，其中建設用地17.4 萬hm2；完成4 971 個行政村成員身份確認、成立村集體經濟合作社及其登記賦碼發證工作；確認集體成員286.8 萬戶、1 165.9 萬人。

2 產權制度改革取得的成效及典型經驗

通過改革突破束縛集體經濟發展的體制機制障礙，完善“統分結合、雙層經營”的農村基本經營制度，順應農民群眾的新期待，明晰農村集體資產的歸屬，賦予農村對集體資產更多的權能，增加農民財產性收入，調動個人積極性，實現了集體資產保值增值，為全面推進鄉村振興戰略實施、實現農村經濟的“二次飛躍”提供了發展平臺[1]。

周口市207 個鄉鎮4 971 個村成立新的農村集體經濟合作社，由于農業大市村集體經濟薄弱，大部分行政村基礎設施落后，有些地方不斷創新做法、積累經驗、破解難題，探索出多種形式發展集體經濟，取得一定成效。一部分村集體經濟組織已開展經營業務，有的村集體股份經濟合作社實現分紅，涌現出一批先進典型，為同類型的村集體提供經濟發展的路徑。

2.1 創新紅利分配方式，保障群眾合法權益

為了讓廣大群眾享受產權制度改革的紅利，部分縣（市、區）鄉鎮以更多群眾享受改革成果為目標，充分考慮不同群體利益，在法律法規明確規定的對象全額享有股權的基礎上，對于農轉非、空掛戶、出嫁女、入贅男等不明確的規定從寬界定。

例如西華縣奉母鎮在成員界定上，經民主討論決定，16 周歲以上離開本集體經濟組織的群眾仍可以享受本集體經濟組織的福利股，充分保護了出嫁女、入贅男的權益。

鄲城縣李樓鄉大宋村分類配置股份，對人和戶口都在村的集體成員每人配3 股，人在村戶口不在村或戶口在村人不在村的集體成員配2 股，人和戶口均不在村的集體成員配1 股。這些紅利分配方式的創新受到群眾歡迎。

2.2 激活閑置資源，讓不動產活起來

川匯區邵寨村位于周口市川匯區中心城區北部，是川匯區城北辦事處首批改革的行政村之一，邵寨村有農用地263.33 hm2，其中耕地面積217.33 hm2，常住人口2 489 人，村里未能充分利用的廢舊坑塘、四荒地超過26.67 hm2。

2018 年6 月按照中央部署，邵寨村開展了農村集體產權制度改革工作，成立了農村集體經濟股份合作社，量化集體資產440 萬元，制定股份經濟合作社收益分配意見，逐步將“福利分紅”方式調整為“按股份分配”方式。邵寨村進行招商引資，將閑置土地資源通過土地出租、村企聯合等方式發展集體經濟，通過圍繞全村產業布局，依托興家園林、三川豫龍肥業、四方藥業、農民專業合作社等激活閑置資源，通過股份經濟組織合作社示范帶動，利用廢地、荒地、廢坑塘發展食用菌、蘆薈、蘆筍、蔬菜、巨菌草種植和中華鱘養殖等。

西華縣奉母鎮七二村通過產權制度改革清產核資，收回未承包到戶集體土地8.13 hm2，增加村集體年經濟收入12 萬元，凈收益的30%作為村集體公益金，其余全部用于1 584 名股東分紅，取得了良好社會效果。

商水縣張莊鄉徐莊村清查收回閑置宅基地達到90 塊，將25 塊分給符合條件的農口，剩余65 塊登記造冊，編號存檔，作為集體儲備。

項城市李寨鎮李寨村以群眾入股的方式進行集中“土地流轉”。2019 年以來，共計流轉土地63.67 hm2，使村集體收入和農戶收入增加。發揮區位優勢建商貿城并且注冊成立物業公司，通過房屋租賃進一步增加村集體收入。

扶溝縣桐丘街道西關居委會利用城郊地勢，引導農戶將土地集中承包給農場主，開發生態采摘葡萄園13.33 hm2以上、綠化林木種植10 hm2以上，村民既收到土地租金，又能在農場中打工增收。租賃村集體閑置廠房、土地、倉庫、辦公用房等集體資產，年租賃費約35 萬元，壯大了村集體經濟，也帶動群眾增收。

2.3 發展特色經濟，打造產業品牌

周口市川匯區富民社區是剛成立的社區，缺少資金和土地資源，在開展農村集體產權制度改革后，富民社區集體經濟股份合作社以加強基層黨建為統領，以深化改革為動力，結合實際情況，不斷探索發展社區集體經濟的有效途徑。通過多方考察和學習，富民社區集體經濟組織成員入股約10 萬元，集體決定以藏紅花項目為依托，建立“黨支部+合作社+基地+農戶”發展模式，充分發展林下經濟、室內及庭院經濟，發揮區位優勢，盤活社區、農村資源資產，圍繞產業短板和市場需求，通過保底收益、按股分紅、訂單收購、村企對接等形式，使集體有收益、合作社有利潤、農戶有增收，構建和諧社區。在實際發展過程中，富民社區集體經濟組織股份合作社盤活了閑置的林下資源、室內資源及庭院資源，提高了經濟效益，帶動越來越多農戶加入到藏紅花的種植中，為人們提供就業機會。

目前，富民社區集體經濟股份合作社已搭建藏紅花種植、開發、銷售平臺，并創建了“國太藏紅花”品牌，開發了藏紅花花茶、藏紅花護膚品等系列產品，并走向品牌化發展道路，其社員經濟收入提高了87%。富民社區集體經濟股份合作社聚焦藏紅花產業發展，力圖建設成為繼上海崇明、江蘇徐州、安徽亳州后的第四大藏紅花產業基地。在黨建引領下聚焦藏紅花產業鏈布局，創新發展，進一步整合社區資源，最大限度激發集體經濟組織股份合作社經濟活力，推進產業品牌高質量發展[2]。

3 產權改革制度過程中出現的問題

3.1 部分基層干部認識不到位

一些基層干部對集體產權制度改革認識不到位，未能以全局的高度統籌謀劃農村集體產權制度改革，對改革工作顧慮重重；部分基層干部不敢擔當，擔心因改革不當造成集體資產流失，害怕犯錯擔責；個別村干部擔心集體產權改革后自己失去權力；部分基層干部對改革工作思想認識不到位，重視度不高，沒有抓實工作，以日常工作任務重、忙為由敷衍應付；部分鄉鎮沒有履行主要責任人責任，主要領導沒有親自安排部署研究產權制度改革工作，對中央的產權制度改革政策學習不深、研究不透，對產權制度改革的目的、意義、目標、內容、時間節點等情況了解不全面；一些村黨支部書記沒有履行第一責任人責任，未能親自組織推動改革，擔心觸及矛盾，沒有深入發動群眾參與，行動遲緩，工作不深入、不具體，對改革情況講不清、說不透，村級集體資產清理不徹底，不能很好地開展產權制度改革后續工作。農村集體經濟產權制度改革涉及面廣泛、矛盾多、情況復雜、操作難度較大，個別行政村考慮穩定、上訪等方面，拖延了改革進程。這些因素導致部分干部群眾消極應對農村集體產權制度改革，主觀上影響了農村集體產權制度改革的進程和成果[3]。

3.2 部分縣鄉產權制度改革機構不健全

部分縣（市、區）農村集體產權制度改革領導小組及辦公室未充分發揮作用，部門間聯動機制不完善，農村集體產權制度改革日常工作基本靠農業農村部門“單打獨斗”；因機構改革，各級農業農村部門崗位、人員流動較大，部分縣（市、區）農村集體經濟產權制度改革大多由局屬事業單位農經站開展工作，造成市、縣上下銜接不緊密，影響工作效率和成效；鄉鎮農經組織力量薄弱，經過全國鄉鎮機構改革，鄉鎮一級沒有農經部門，農經管理職能人員力量單薄，專業農經人員嚴重不足，全市鄉鎮沒有農經機構，產權制度改革人員都是鄉鎮臨時兼職人員或第三方人員，嚴重影響了產權制度改革工作的進度和質量。

3.3 部分縣鄉產權制度改革工作中各項程序操作有待規范

產權制度改革涉及面廣、政策性和業務性強，個別縣鄉兩級指導不到位，規范性操作籠統。有的村未廣泛征求群眾意見，股權設置方案直接照搬指導意見或別村方案，未明確規定股份設置等；有的村在制定成員身份認定標準問題上未召開村民會議或代表會議討論通過；有的村清產核實報表不規范、清查時點和登記時點混淆、資產清理有遺漏；有的村清產核資、成員確認等結果沒有及時全面公開，入戶調查等關鍵環節沒有群眾簽字等。

4 解決農村產權制度改革中問題的工作思路

4.1 加強宣傳引導，強化組織領導

各級黨委政府應高度重視，對產權制度改革工作進行再安排、再部署和再要求，推動產權制度改革工作向縱深發展。建立市、縣、鄉鎮的領導體制和工作機制，各地成立黨委主要領導任組長的領導小組，鄉、村、組三級聯動，落實工作措施，農村集體產權制度改革工作重新“回頭看”，規范操作，將農村產權制度改革壯大集體經濟納入相關部門和各鄉鎮年度目標管理考核體系，有關部門各司其責，形成推進改革工作的合力，確保產權制度改革工作有序推進[4]。

4.2 做好農經隊伍建設

建議按照中辦發（2014）61 號文件《關于引導農村土地經營權有序流轉發展適度規模經營的意見》中“加強農村經營管理體系建設，明確相應機構承擔農村經管工作職責，確保事有人干、責有人負”，成立鄉鎮農經機構或把農經職能劃入鄉鎮鄉村振興辦公室，每鄉確定5 位專職農經人員，培養一批刻苦敬業、認真學習、熟悉業務的業務干部，確保有效履行農村集體產權制度改革、壯大村集體經濟、農民合作社、家庭農場等農經職能，確保中央各項農村改革政策落實落地，不斷促進村集體經濟組織發展壯大[5]。

4.3 精準核實數據，接受群眾監督

在農村集體產權制度改革過程中，個別村未嚴格按程序規范操作。在調研中發現，有的村在制定成員身份認定標準、股權設置等重要問題上，未召開村民會議或代表會議討論通過；有的村清產核資、成員確認等結果沒有及時全面公開，入戶調查等關鍵環節沒有群眾簽字，或是在制定指導性文件時照搬照抄等。

針對這些問題，建議抓好程序操作，加強督導檢查，在農村集體組織產權制度改革工作中嚴格按照程序操作，從產權制度改革的集體成員身份界定、集體資產清查核資到集體成員的股份量化、股權分配，都要嚴格按照程序要求，實行“三榜公示”，充分保障集體經濟成員的知情權、參與權、建議權和監督權，每項重大決定都召開集體經濟組織成員代表會，充分尊重集體經濟組織群眾意見，群眾不認可的決定不能強制推行，要發揮群眾主體權益，確保廣大農民群眾的切身利益。

在清產核資、村集體成員確認等關鍵環節，具體由鄉鎮協助完善相關資料，鄉、村兩級負責人和村民代表逐村逐戶核實簽字，確保政策貫徹更透徹、調查資料填寫更規范、信息統計核實更精準，遇到問題上報縣級、市級解決。同時，以村為單位，召開村民代表會議，公布清產核資、成員認定結果，并張榜公示，接受群眾監督，消除群眾顧慮，確保產權制度改革工作公開、公正、公平。認真開展“回頭看”工作，甄別和解決產權制度改革工作中遇到的矛盾和問題[6]。

4.4 創新集體經營模式，壯大集體經濟

建立基層農村產權流轉交易市場，依法開展村集體資產出租、土地承包經營權、無形資產等農村產權信息發布、鑒證服務、抵押貸款服務、農業投融資服務、農村資產評估、政策法規咨詢等流轉交易，各類房產設施、荒置土地等放在產權流轉交易中心租賃。與服務型農民合作社合作，構架合作社與農戶的橋梁，村集體統一把農戶土地外包給服務型合作社托管，用農業訂單貫穿服務，發展服務規模經營。

“合作社+村集體+農戶”模式破解了小農戶碎片化生產的局面，村集體還可收到總利潤30%左右的管理費。村集體可通過盤活當地資源，多模式產業發展壯大農村集體經濟，打好全面推進鄉村振興戰略的堅實基礎[7]。