論全面推行林長制對森林草原生態經濟建設的重大意義

□李衛強

（青海省林業工程咨詢有限公司，青海 西寧 810000）

1 林長制概述

林長制與河（湖）長制類似，本質上都是為進一步推動生態文明建設而建立的責任管理制度，對各地區、各級、各類生態環境建設起到監督管理和建設保護作用。森林生態系統和草原生態系統是自然生態系統的重要組成部分。在林長制全國試點推廣過程中，依托林長制提高我國森林草原生態水平是工作開展的核心目標。

林長制是推動生態文明建設責任落實到位的重要管理制度。在該制度下，各級領導干部明確劃分相應管理責任，能夠對生態文明建設中的各項工作進行專項管理。森林草原生態經濟建設是全國多數地區的主要生態建設內容。森林草原生態系統是最重要的自然生態系統，推動森林草原生態系統建設對我國整體生態建設工作具有戰略性意義。在林長制鋪開實施的基礎上，森林草原生態建設工作將被進一步細化，既往粗獷式的監管模式將逐漸得到改善。

林長制是分級負責原則下的一種森林草原等生態資源監管制度，該制度采取各級林長、副林長分管負責的方式來開展生態監管工作。在工作落實過程中，必須以保護現有森林草原等生態資源為前提，通過科學管控來進一步提升森林草原等生態資源總量，改善地區生態環境，確保地區生態經濟發展的平衡[1]。在該制度下，各級政府、黨委必須依托實際情況，明確自身管理范疇和管理職責，在制訂具體的管控規劃目標后，層層落實管理職責，采取統一組織、分層管理的形式，實現生態資源科學管控發展的終極目標。既往各地區生態管理工作存在管理單位職責不清、組織結構混亂等問題。林長制集中了各級政府、黨委在生態監管工作中的力量，解決了以往監管力量不足、職責不清的問題。實施該制度后，我國森林草原等生態資源保護和發展工作將科學有序進行，對于構建生態安全屏障和改善我國整體生產水平具重要意義。

2 當前我國森林草原生態經濟發展狀況

近年來我國持續落實生態文明建設工作，林草培育和林草資源保護工作得到長足發展。目前，我國林草生態狀態持續向好，不僅林草覆蓋面積穩步增長，而且森林生態體系和草原生態體系下的生態圈豐富度明顯提升[2]。雖然整體趨勢向好，但我國林草資源在發展過程中仍面臨諸多問題，包括資源分布不均、資源質量相對較差、林草技術相對落后等。這些問題給我國生態文明建設工作帶來了較大阻力。

從資源分布角度來看，雖然我國森林草原覆蓋面積持續增加，但資源分布并不均衡。林草資源主要分布于我國黑龍江、吉林、遼寧、新疆、內蒙古、西藏、青海、甘肅等地。在生態文明建設過程中，這些林草資源本就比較豐富的地區生態資源進一步增加，而其他地區林草覆蓋面積增加速度較為緩慢[3]。不均衡的林草資源給生態經濟的共同發展帶來了較大困難。從林草資源質量上來看，原始森林、原始草原的生態圈最符合自然發展要求。從當前實際情況來看，我國林草資源正在由自然資源向人造資源轉換，天然林草資源在我國林草資源中的占比有所下降，次生林、人造林等逐漸增多。當前我國林草資源整體質量相對較低是生態經濟發展的重要影響因素。從技術角度來看，我國林業技術、草場管理技術發展速度相對較慢，技術成果轉化應用效果一般，加之既往對此方向技術重視程度不足，因此當前我國林草方向上的各類技術儲備仍有較大欠缺，對我國生態經濟發展是極為不利的。

3 林長制在森林草原生態經濟建設中的任務

3.1 生態保護任務

進一步提升林草資源的生態保護力度是林長制下重要的工作任務。在各級林長嚴格落實自身責任的基礎上，地區林草資源管理工作設立了相應的生態紅線，任何工作不能越過生態紅線對生態環境和生態資源造成不利影響。不同地區根據自身生態建設要求做好自然資源的培育和開發工作，兩方面工作必須保持平衡。進一步加強巡查保護力度，嚴厲打擊盜伐、盜獵等違法行為，保護林草資源生態經濟基礎，加強對自然林地中珍貴樹種的保護工作[4]。對森林及草原生態圈內的動植物進行動態監測，保障生態圈的動植物種類多樣性。拓寬執法渠道，從多角度發現各類破壞林草生態資源的違法行為，發現一起、查處一起。根據相關法規進一步加大懲處力度，深入研究涉及林草生態資源的違法案件處理流程，提高案件處理速度，最大限度減少各類林草生態類違法行為，更好地保障生態經濟資源[5]。

3.2 森林草原生態災害防控任務

林草生態建設過程中災害防控工作尤為重要。基于林長制的林草生態建設工作需要進一步加大災害防控力度，包括人為原因災害防控、氣候原因災害防控以及生物原因災害防控等。在基礎建設方面進一步增加資金投入，建立完善的災害預防體系，提升災害預防能力[6]。例如某地在實施林長制后，由市級林長牽頭追加部分林草生態建設資金，用于構建檢疫及預警體系，明確了人造林樹苗栽種前的檢疫流程和檢查技術，并通過與農業物聯網進行信息共享，構建病蟲害監測預警系統。應用這一體系，相關人員可在工作中進行預先防護，強化了對各類災害的抵御能力，通過減災減害來降低各類不利因素對林草生態經濟的影響。在防火方面，增強山林火災的監測和撲救能力，通過氣象衛星山火監測系統和紅外熱感攝像頭監測系統，及早發現初期山林火情，確保火情信號出現的第一時間派出撲救隊伍，將火情災害損失降至最低。

3.3 森林草原資源產權管理

做好林草資源產權管理工作是林長制執行過程中的重要任務。相關管理工作必須以林草資源動態監測管理為基礎，目前比較常用的監測管理方式包括視頻監控管理、構建林草資源信息網絡以及人工林草資源勘查等。上述工作應以明確當前地區林草資源數量以及發展趨勢為核心目標，基于各類技術手段，充分掌握林草資源整體情況，對生態資源經濟價值進行動態評估，詳細分析生態資源經濟發展潛力。當前絕大多數林地草地采取承包經營的模式，因此在產權管理過程中最重要的工作就是明確林草資源權屬，在權屬清晰的基礎上促進林草資源科學發展。在產權管理過程中，要明確經營權、承包權以及所有權的差異。擁有相應權屬的集體或個人在享有相應發展建設權利的基礎上也應承擔相應的監管保護責任。應制訂相應的生態資源發展要求，深入挖掘相應的生態經濟價值。各級領導需要基于產權管理工作，進一步發揮林草資源的生態及經濟價值[7]。

3.4 組織體系建設

林長制作為一項責任管理制度，明確林長制各級組織體系是保障其發揮應有管理功能的重要基礎，因此完善相應組織體系建設是林長制的重要任務。全國各地林長制試點地區多采用5 級林長制組織體系，按照地區行政級別劃分出省級、市級、縣級、鄉鎮級、村級5 級林長，每級均包括林長和副林長若干名，數量視各地林草生態建設需求而定。以某試點縣為例，該縣在林長制試行階段制定了為期5 年的林草生態建設目標，計劃在2026 年前使本縣森林覆蓋率達到70%以上、草原植被覆蓋率達到80%以上，發展生態旅游項目2 個、經濟林項目5 個。結合這樣的生態建設目標，該地在林長制組織體系劃分過程中設置省級林長1 名、副林長2 名，由省委分管林草工作的領導擔任；設置市級林長2 名、副林長5 名，由分管生態建設和林業的市委副書記兼任；縣委設置林長辦公室，設置林長2 名、副林長5 名，由分管生態建設的縣委副書記兼任[8]；鄉鎮林長結合管轄范圍，在鄉鎮政府設置專職辦公室，共在7 個鄉鎮設置林長15 名、副林長60 名，其中由鄉鎮領導擔任林長1 名、副林長6 名，其余68 名林長分布于各村屯，依托完善的組織體系，科學開展林草生態經濟建設工作。

4 林長制對森林草原生態經濟建設的重大意義

4.1 森林草原生態培育

實施林長制最大限度提升了森林草原生態培育水平。從整體上來看，林長制在生態經濟建設工作上重點進行兩方面工作，一是增加林草資源總量，二是增加林草資源類別。既往森林草原生態建設過程中，由于管理體系不完善、管理責任落實不到位，常常出現林草生態資源受人為因素或自然災害影響導致總量下降的情況，這對于生態經濟發展是不利的。在實施林長制之后，責任落實到位，整個管理體系清晰明了，各項管理工作均有專職林長進行把控，在栽植、灌溉、施肥、整地等各環節上進行科學指導，生態經濟資源得到更好的保護，經濟潛力顯著提升。以某縣級市為例，在未采取林長制時，其森林資源培育量均值僅為1 645.2 kg/hm2，而在作為林長制試點區域時，其森林資源培育量均值達到1 907.7 kg/hm2，均量增幅接近16%，生態經濟增幅達15%，說明實施林長制能夠有效提升林草生態資源總量并充分發掘生態經濟價值。從該地區林業資源類別變化情況來看，在林長制試點工作的1 年間，該地區增加生態園區4 個、林木種類7 種，上述林木作為生態經濟林有效種植面積超過10 000 hm2，大幅增加了地區生態經濟林木類別。因此，實施林長制能夠有效增加地區林草資源類別，保持多樣化生態體系和更強的生態經濟動力。

4.2 森林草原生態修復

在大力推動城鄉經濟建設的過程中，部分地區林草生態管理不佳，生態體系受到一定損害。實施林長制后，在完善的責任體制下，各項林草資源生態修復工作有序開展，對于恢復林草生態體系具有重要意義。以某市為例，該市下轄各鄉鎮林草生態資源相對較多，在城鄉經濟建設持續推進過程中，部分自然林草生態圈受到破壞，受破壞面積超500 hm2，林業退化較為嚴重，草原植被覆蓋率下降超過30%，生態經濟發展幾乎停擺。2020 年12 月至2021 年12 月，該地作為林長制試點區域，在妥善進行生態引導的基礎上，開展林草生態修復工作，僅1 年時間就對轄區范圍內受破壞的500 hm2林草生態圈進行了全面修復，解決了該區域內林業退化和草原植被覆蓋率下降的問題。同時，在林長制科學的組織規劃下，該市在1 年時間內全面完成林地清收和造林工作，年人造林面積增長超12 000 hm2，對林業生態資源薄弱區域進行了有效補充，使生態經濟建設重新走上正軌。從上述內容可以看出，實施林長制對林草生態修復具有重要的推動作用。

4.3 森林草原生態災害防控

實施林長制能夠有效提升林草生態災害的防控能力。林長制組織體系下，各級林長職責內容清晰。在生態災害防控方面，各級各地林長需要結合上級組織安排，設定符合自身情況的防控執行方法，不僅要對人為災害進行防控，而且要最大限度減少自然災害對林草生態資源的損害。人為災害主要是各類非法采伐對林草生態資源造成較大危害。以某地為例，在實施林長制之前，采伐監督工作不全面，每年實際采伐量均超出紅線要求。而在實施林長制之后，該地區按照省級林長統一部署，安排制定了47 900 m2/年的采伐限額，在監督管理過程中采取3 級全程采伐監管，即采前申報公示、采伐過程中動態監督、采伐后對所采伐內容進行驗收。實施林長制后，超紅線非法采伐問題得到徹底解決，生態經濟開發嚴格按照計劃進行，杜絕了不合理的生態經濟開發活動。在自然災害防控工作中，通過林長制的分級分責制度，用于自然災害監控預警的投資得以增加，建立了以氣象部門為主的綜合共享信息體系以及視頻監控系統，最大限度提升了對自然災害的預知應對能力。

4.4 解決森林草原生態資源問題

實施林長制之后，各地區林草生態資源問題解決能力得到顯著增強，解決速率和解決方法的科學性得到明顯提升。各級領導層次分明且責任落實到位，更容易發現工作中存在的問題。在逐級上報、統籌管理的模式下，各種生態經濟建設問題更容易得到科學解決。絕大多數實施林長制的試點地區，能夠發現原有管理模式下遺留的生態資源建設和保護問題，對既有建設保護方案進行科學調整，而且能夠爭取更多政策和資金上的支持，提升解決問題的效率和力度，提升經濟開發潛力和生態圈豐富程度。在林長制下，林木和草原生態圈均處于“有人造、有人管”的狀態，任何問題都能夠找到相應的責任林長，使解決各類林草生態問題的難度大幅下降。

4.5 森林草原生態基層基礎建設

科學的林草生態建設需要完備的基礎設施作為保障，林長制對于推動林草生態基層基礎建設發揮了相當重要的作用。既往林草生態基層基礎建設工作不僅存在資金方面的問題，也存在建設方向和建設規劃方面的問題。

實施林長制后，各級林長能夠在林草生態建設工作中充分提出意見，并結合實情爭取到更多的建設資金，這給基層基礎建設提供了資金保障。在統籌規劃、科學管理的模式下，各地區林草生態資料勘察數據較為準確，依托這些參數資料能夠確保其基層基礎建設方向正確，保障各類基礎設施和基礎系統與本地區生態建設的契合性。在基層人員配置方面，林長制確保了不同管理內容、不同管理層級均有相應的專職林長負責，最大限度地提升了林草生態基層工作體系的科學性。