新形勢下城投類投融資平臺公司市場化轉型路徑探析

劉俊卿 刁春立

(1.洛陽國晟投資控股集團有限公司 河南洛陽 471000；2.洛陽農發投資集團有限公司 河南洛陽 471000)

國有企業改革發展過程中，城投類投融資平臺公司面臨的新形勢、新問題、新機遇、新挑戰更為突出和典型。國內對國企改革轉型發展的研究一直不斷探索和完善，但城投類投融資平臺公司的腐敗問題、隱形政府債務等問題仍得不到有效遏制和化解。根據中央省市國企改革及債務風險防范、市場化轉型等方面的工作部署，基于地方國企平臺公司的實踐探索，本文旨在對新形勢下城投類投融資平臺公司的業務發展模式和轉型路徑進行總結探討，致力于促進城投類投融資平臺公司的市場化轉型的良性循環高質量發展。

1 城投類投融資公司面臨的新形勢

城投類投融資平臺公司在經濟社會發展中發揮著穩定器、壓艙石作用。近年來，國有企業改革持續深化、國有經濟實力不斷增強，城投公司對完善城市基礎設施體系和保障性住房體系、城市更新、老舊小區連片綜合提升改造、改善民生等做出了重大貢獻，但同時也存在企業債務負擔沉重、資產質量不高、布局結構不優、核心競爭力不強等突出問題，傳統發展模式難以為繼，亟須通過市場化轉型破解瓶頸制約。

1.1 危機中孕新機

當今世界處于百年未有之大變局，特別是中美貿易摩擦、新冠疫情，以及其它不利因素造成了供應鏈的紊亂。“穩經濟”全力擴大國內需求，發揮城市和縣域基礎設施有效投資的關鍵作用，強化土地、用能、環評等保障，全面加強基礎設施建設，城市更新、“新基建”、縣域新一輪改革等，為城投類投融資平臺公司持續發展孕育了新的增長點和發展機遇。

1.2 變局中開新局

城市基礎設施行業經歷了孕育誕生(1992—2007年)、飛速發展(2008—2013年)、市場化轉型(2014年至今)三個發展階段。在孕育誕生階段，以土地財政信用幫政府融資，從事城市基礎設施投資、建設和運營為主要特征；在飛速發展階段，以支持政府有效應對2008年金融危機、引發政府債務問題為主要特征；在市場轉型階段，以國發[2014]43號文、國辦發[2015]40號文、國辦發[2018]101號文、國辦發[2022]19號文等一系列政策的出臺為標志，城市基礎設施行業開始了有預期的且堅定的市場化轉型，城投類投融資平臺公司市場化轉型持續走深走實。

1.3 市場化轉型的啟示

第一，持續構建業務循環閉環模式是基礎，如構建建設、一級開發、二級開發、三級開發、城鄉更新、產業發展等循環，強化各板塊之間在業務與空間上的全方位聯動，發揮產業集群和綜合體優勢，推動公司增量發展，提升資金運作效率；第二，產業投資與資本運營是增量發展核心手段，根據區域發展目標及自身發展戰略，進行市場化投資與資本運營是快速發展的必由之路；第三，土地仍然是關鍵。對城市提質、集鎮建設而言，依靠政府關系通過市場化方式獲取土地市場化進行一、二、三級開發，仍然是獲取穩定利潤支撐城投類投融資平臺公司發展的基礎，以施工為基礎打造全產業鏈是獲取營收的關鍵，也是實現可持續良性循環發展的關鍵；第四，持續的市場化融資能力是支撐。由于產業發展、城鄉建設、鄉村振興需要大量資金，因此需要構建良好的產融結合體系，包括持續拓寬融資渠道、充分發揮上市對公司發展助推器的作用、盡可能利用基金的杠桿效應和靈活性、逐步構建金融體系；第五，密切政企關系是發展的重要前提和有力保障，通過主動服務政府發展，如城市更新，換取資源，通過依靠國企改革推動市場化業務發展，如推進國有資本投資運營公司改革，基于授權重塑運營管理體系，從而實現自身做強做優做大。

2 城投類投融資公司市場化轉型的業務發展模式思考

城市土地開發和綜合片區開發等城市建設、運營、服務是城投類投融資公司的主責主業，智慧城市建設和服務是城投類投融資公司轉型發展的必然選擇。城市建設投資運營體系涵蓋投資、融資、建設、管理、運營五個業務類型，投資方面要建立市場化獲取項目業務體系，同時強化以城市開發、片區開發智慧城市開發為引領；融資方面要以AAA信用評級拓展融資渠道，以支撐城投類公司的平穩發展；建設業務要補短板、提升施工資質，推進BIM升級，在城投公司內就建材、施工重點環節進行布局；管理業務主要是資產與物業的管理，要以智慧化推進集約化管理，獲取規模經濟效應；運營方面覆蓋水、電、暖、氣、煤、智慧路燈、智慧停車、智能充電樁等業務領域，打造智慧市政并進行推廣。

2.1 城市一二級土地開發模式

城市一級土地開發主要包括不動產征收、房屋拆遷等工作，城投類投融資平臺公司可以接受政府委托參與其中，使土地從生地變成熟地，并成功進入土地交易中心。隨后城投類投融資平臺公司通過招拍掛的方式獲得熟地，并進行二級開發，主要包括安置房建設、公益、老舊小區改造、地產等項目。

2.2 城市綜合開發模式

城市綜合開發的核心是根據城市發展的需要，發揮綜合優勢，提供針對性的基礎設施綜合解決方案，如小區綜合建設方案、園區綜合建設方案、“小區+學校”綜合建設方案。基礎設施綜合解決方案需堅持規劃引領、民生優先、安全為重、機制創新、綠色優質等原則，充分考慮資源環境影響和文物保護的要求，保障城市基礎設施和公共服務設施供給，增強城市防災減災能力，全面落實集約、智能、綠色、低碳等生態文明理念，提升城市生態環境質量。

2.3 智慧城市產業發展模式

打造以感、傳、知、用為核心的運作模式，并以智慧城市應用為抓手，打造系統化、可復制的智慧城市體系，構建城市大腦智慧平臺，使城投類投融資平臺公司成為一流的智慧城市基礎建設運營商和生態構建者，提升城市能級，并對外賦能。在感知層，主要是感知設備的制造，可與第三方進行混改，積極推進設備生產，打造生產基地；傳輸層主要是公共網絡與專用網絡的構建，可依托第三方進行構建；認知層包括數據計算與存儲、數據融合、服務融合。數據計算與存儲可與第三方混改，推進存貯資硬件資源生產及云存儲銷售，而數據融合與服務融合可與第三方混改建立大數據中心與算力中心；應用層涉及的范圍非常廣泛，涵蓋了智慧交通、智慧水務、智慧供暖、智慧路燈、智慧停車場、智慧充電樁、智慧燃氣、智慧環衛、智慧社區、智慧商務、智慧養老及智慧鄉村等方面。

3 城投類投融資公司市場化轉型的工作導向

城投類投融資公司市場化轉型工作，要以習近平新時代中國特色社會主義思想為指導，全面貫徹落實黨中央關于深化國有企業改革部署要求，堅持市場化、專業化、產業化的功能導向、市場導向、資本導向和創新導向。

3.1 明確主業定位，堅持功能導向

城投類投融資公司市場化轉型要以城市開發運營為主業，主動對接地方發展戰略，聚焦城市提質、公共服務等重點領域，以“投資融資、產業培育、資本運作、價值管理”為總體功能，實現市屬企業由單一的城投類投融資平臺向資源整合、資產盤活、資本運作、資金歸集的專業平臺轉型，著力打造城市綜合服務商、新型產業組織商，為提升城市發展能級提供平臺支撐。

3.2 突出國企改革，堅持市場導向

城投類投融資公司市場化轉型要強化城投類國有企業的市場主體地位，全面剝離企業的政府融資功能，遵循市場化、法治化原則承接政府性項目，按市場化運作模式制定和落實項目資金平衡方案。建設市場化經營能力突出的“強總部”，探索分層授權機制，全面推動經營班子整體市場化選聘和契約化管理，完善市場化激勵約束和收入分配機制。對商業類子公司全面實施對標管理，通過引入專業人才、委托運營、成立合資公司等方式補齊運營能力短板，專業子公司三年內達不到同行業平均指標要考慮實施重組或清算退出。

3.3 強化資本運作，堅持資本導向

城投類投融資公司市場化轉型要尊重市場經濟規律和企業發展規律，推動各類資源要素向主業集中，推動優勢企業上市，提高資產證券化水平，推動國有資本布局優化和結構調整，不斷提升資本化投資運營能力，構建服務主業特色鮮明的市場化資本運作體系。發揮城投類投融資公司產業投資、資本運營、資源集成、戰略重組等綜合功能，通過資產管理、基金投資、股權運作、并購重組等手段，促進“資源—資產—資本—資金”四資聯動、循環轉化，實現國有資本合理流動和保值增值。

3.4 提升管控效能，堅持創新導向

城投類投融資公司市場化轉型要堅持政企分開、政資分開，實現監管與運營相分離，最大限度地減少對市場活動的直接干預。完善企業法人治理結構，構建以公司章程為核心的制度體系，推進“卓越董事會”建設，逐步從行政化管理向市場化管理，再到現代化治理的轉變。以數字化、信息化、智能化手段，提升資產、資金、資本的管理效能，對項目的開發、設計、投資、建設和運營實現數字化管理。

4 城投類投融資公司市場化轉型的路徑建議

通過城投類投融資公司新形勢的分析和啟發，在梳理出業務發展模式建議和市場化轉型工作導向的指導下，市場化轉型的路徑舉措逐步清晰明了，總的思路是以打造國有資本投資、運營公司為目標，以深化國資國企改革為抓手，以推進專業化重組整合為突破口，加快推進國資布局重塑、市場化經營機制重構，進一步提升市場化投融資、資產管理和資本運作的能力，實現企業由傳統城投類投融資平臺向現代化國有資本投資、運營公司轉型，進而推動實現企業做強、做優、做大和良性循環可持續高質量發展。

4.1 聚焦主責主業開展專業化重組

按照“主業歸核、資本歸集、產業歸類”的原則，加快公司內部整合，推動同類業務整合、相近業務歸并，全面推動市場化要素配置和資源整合，建立專業化公司。對與公司發展定位和主業范圍不符、與主業關聯度不高協同性不強、不能有效創造經濟價值且不具有戰略培育價值的子企業，通過吸收合并、資產重組、清算注銷等方式進行處置，推動技術、人才、資金等各類資本向具有主責主業優勢的子企業集中，實現國資結構調整和競爭力重塑，推動提升公司國有資本投資運營效益。

4.2 優化完善市場化投融資機制

依托高端智庫、咨詢機構、金融機構力量，從項目謀劃、融資方案制定、風險管理、項目運營等方面充分挖掘提升項目商業價值，動態儲備一批符合公司主責主業的重點項目。嚴格投資論證和決策程序，樹立“運營前置”理念，強化項目投資可行性分析和全生命周期管理，統籌抓好“募、投、管、退”，實現國有資產保值增值。加快推進公司信用評級，利用銀行貸款、發行債券、中期票據等市場化融資手段拓寬項目資金來源。分梯隊建立上市后備企業庫，按照產業關聯、業務協同、優勢互補的原則并購上市公司，提高資產證券化率和直接融資能力。

4.3 盤活資產提升運營效率

對公司經營性資產使用情況進行盤點歸類，將閑置資產及低效利用資產匯聚后按功能定位分批分類集中盤活。對閑置或低效的土地、房屋、場館等，通過依法依規調整規劃用途和開發強度、改造提升、業態植入等方式，開發用于科技產業社區、鄰里中心、普惠養老、社區健身中心、城市停車或保障性租賃住房等新功能。對沒有產業引導價值、證券化可能性低的企業資產，通過產權交易市場公開掛牌交易逐步變現出讓。對企業短期內不能出售變現、股權轉讓的經營性資產，探索采用委托管理、聯合開發等經營方式，形成資產可持續收益。依托經營性現金流較好的停車、充換電、產業園區、景區運營等優質資產和業務發行ABS/ABN、公募REITs等產品，提高存量資產運營管理效率。

4.4 構建風險管控大監督體系

運用系統思維，圍繞金融風險、法律風險、安全風險、合規風險、廉潔風險，統籌制定應對預案和管控舉措，完善風險識別、風險分析、風險應對、風險監控各流程具體措施，逐步建立健全風險管理體系。整合監管和審計、紀檢監察等監督力量，依照“事前規范制度、事中加強監管、事后強化問責”的原則，積極搭建與公司戰略目標、經營目標相匹配服務規范發展的市場化“大監督”體系，加強對權力集中、資金密集、資源富集、資產聚集等重點單位的監管，確保國有資產保值增值。

5 結語

綜上所述，為了應對新形勢下的新機遇和新挑戰，推動城投類投融資平臺公司的良性循環高質量發展，在新時期下進行市場化轉型勢在必行。在實際工作中，結合宏觀、行業環境的機會和威脅，根據市場發展面臨的啟示，城投類投融資平臺公司要進一步優化市場化的業務發展模式，針對難點和關鍵點科學謀劃市場化轉型路徑，通過主責主業的做強做優做大、投融資機制的優化完善、資產盤活運營效率的不斷提升和管控監督體系網絡的織緊織密，才能有效激發城投類國資國企活力，實現城投類投融資平臺公司的自主良性經營。