新時代視閾下大連城市養(yǎng)老制度與策略創(chuàng)新研究

曲妍

(大連財(cái)經(jīng)學(xué)院 遼寧大連 116622)

根據(jù)第七次全國人口普查數(shù)據(jù)，大連市人口總數(shù)745萬，60周歲以上老年人184萬，占比24.71%；65周歲以上老年人125.7萬，占比16.87%。在全國700萬人口以上的21座城市中，60歲以上人口占比大連排名第一。上述數(shù)據(jù)表示，大連市的老齡人口基數(shù)較大，需要完備的養(yǎng)老服務(wù)制度及措施。本文針對目前大連市養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展方面亟須解決的問題，通過理論和實(shí)證研究，提出相關(guān)制度及策略的創(chuàng)新性建議，以期構(gòu)建個人、社區(qū)、醫(yī)療機(jī)構(gòu)三位一體的養(yǎng)老模式，讓老年人享受更為完善的養(yǎng)老服務(wù)，實(shí)現(xiàn)老有所養(yǎng)，老有所樂。

1 養(yǎng)老相關(guān)概念的對比分析

新時代下，比較先進(jìn)的養(yǎng)老模式有居家養(yǎng)老、社區(qū)養(yǎng)老和醫(yī)養(yǎng)結(jié)合。

居家養(yǎng)老是大連市首創(chuàng)的詞語，是指以家庭為核心，以社區(qū)為依托，以專業(yè)服務(wù)為依靠，為居家老人提供以解決日常生活困難為主要內(nèi)容的社會服務(wù)。服務(wù)包括日常生活照料、醫(yī)療護(hù)理和精神關(guān)愛，主要有兩種服務(wù)形式：(1)由受過專業(yè)培訓(xùn)的服務(wù)人員入戶為老年人提供的家庭護(hù)理服務(wù)；(2)在社區(qū)建立老年人日間照料中心，為老年人提供日托服務(wù)。

社區(qū)養(yǎng)老是指以家庭為核心，以社區(qū)為支撐，以對老年人的日常生活照料、家政服務(wù)、簡單醫(yī)療護(hù)理和精神撫慰為主要內(nèi)容，其形式以上門服務(wù)和社區(qū)日托為基礎(chǔ)，引入養(yǎng)老機(jī)構(gòu)專業(yè)化服務(wù)模式，形成社區(qū)與專業(yè)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)聯(lián)動的居家養(yǎng)老服務(wù)體系。它的特點(diǎn)是老年人可以居住在家，由家人照顧，享受合家歡的家庭氛圍，必要時由社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)上門提供專門服務(wù)。

居家養(yǎng)老和社區(qū)養(yǎng)老的優(yōu)勢在于，老年人可以在家和社區(qū)就近享受專業(yè)的養(yǎng)老服務(wù)。居家養(yǎng)老和社區(qū)養(yǎng)老兩者的概念極為相似，它們僅有微小的區(qū)別，有時會被稱做“居家社區(qū)養(yǎng)老”。筆者認(rèn)為社區(qū)養(yǎng)老相當(dāng)于居家養(yǎng)老的進(jìn)一步升級，提供的養(yǎng)老服務(wù)會更加專業(yè)，因?yàn)榫蛹茵B(yǎng)老也需要社區(qū)的支持，社區(qū)養(yǎng)老實(shí)際上正是承接居家養(yǎng)老的平臺，社區(qū)養(yǎng)老更加強(qiáng)調(diào)社區(qū)的公共服務(wù)效能。

醫(yī)養(yǎng)結(jié)合是以醫(yī)療為保障，以康復(fù)為支撐，老年人在養(yǎng)老的同時可以享受醫(yī)療康復(fù)服務(wù)，邊醫(yī)邊養(yǎng)、綜合治療，既解決了老年人的普通養(yǎng)老需求，又能對一些特殊老年人進(jìn)行專業(yè)的醫(yī)療救助，如患有重病的老人、癱瘓臥床的失能老人等。醫(yī)養(yǎng)結(jié)合對養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的醫(yī)療服務(wù)水平要求更高，大連市正在推進(jìn)立體化、便捷、高效、具有大連特色的養(yǎng)老、醫(yī)護(hù)、康復(fù)、中醫(yī)養(yǎng)生、臨終關(guān)懷服務(wù)相互銜接的醫(yī)養(yǎng)結(jié)合新模式。

2 大連市養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展的現(xiàn)存問題

近年來，大連市政府及相關(guān)部門，率先在全國提出“居家社區(qū)養(yǎng)老”模式，并且完善配套政策，加大服務(wù)設(shè)施建設(shè)，推進(jìn)“醫(yī)養(yǎng)結(jié)合”，創(chuàng)新管理模式，養(yǎng)老服務(wù)工作成績顯著，國內(nèi)很多地區(qū)紛紛學(xué)習(xí)借鑒“大連經(jīng)驗(yàn)”。但是，大連市的“421”獨(dú)生子女家庭結(jié)構(gòu)比較普遍，老年人呈現(xiàn)人口數(shù)量增長迅速、老齡化顯著、空巢老人現(xiàn)象增多、失能老人比例較高等特點(diǎn)。筆者認(rèn)為大連市養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展的主要問題如下：

2.1 城市養(yǎng)老服務(wù)法律政策缺少體系性

大連市近年來針對養(yǎng)老服務(wù)頒布了一系列地方性法律政策，如《推廣社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)“林海模式”實(shí)施方案》《2022年大連市家庭養(yǎng)老床位建設(shè)和居家養(yǎng)老服務(wù)提升試點(diǎn)方案》《全市居家和社區(qū)基本養(yǎng)老服務(wù)提升四年行動方案(2022—2025年)》等，從制度上規(guī)范了大連市養(yǎng)老服務(wù)的發(fā)展思路，明確了各方職責(zé)和定位。但是，這些法律政策涉及養(yǎng)老服務(wù)的多個領(lǐng)域，很多文件存在交錯重復(fù)現(xiàn)象，同時缺少居家養(yǎng)老服務(wù)方面具體的可操作性內(nèi)容，整個城市養(yǎng)老服務(wù)法律政策尚未達(dá)到統(tǒng)一的體系性，難以從整體上規(guī)范城市養(yǎng)老服務(wù)。

2.2 養(yǎng)老社區(qū)服務(wù)中心利用率低

據(jù)統(tǒng)計(jì)，大連市各類社區(qū)403家養(yǎng)老服務(wù)中心的實(shí)際利用率并不高，在85%左右。這主要因?yàn)楹芏嗝駹I養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的服務(wù)價格相對過高，實(shí)際運(yùn)營單位規(guī)模小、缺乏專業(yè)性，服務(wù)項(xiàng)目不科學(xué)、不完善，配套醫(yī)療、康復(fù)、娛樂設(shè)施不能滿足老年人的實(shí)際需要。

2.3 現(xiàn)有養(yǎng)老服務(wù)模式無法滿足城市的多元化需求

目前大連的養(yǎng)老服務(wù)主要采取傳統(tǒng)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)、老年活動中心、社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)中心等模式。但是，城市的養(yǎng)老需求是多元化的，比如居家社區(qū)養(yǎng)老主要針對的是身體較為健康、基本可以自理的老年人，對于身患危重疾病、失能的癱瘓?jiān)诖驳睦夏耆藖碚f，他們可能需要全天24小時監(jiān)測和護(hù)理、定期檢查、緊急救助等，如果僅依靠當(dāng)前的居家社區(qū)養(yǎng)老模式，很難達(dá)到理想效果。上述狀況下的老年人更需要專業(yè)的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)及醫(yī)療機(jī)構(gòu)等專業(yè)機(jī)構(gòu)的養(yǎng)護(hù)，但大連專業(yè)性的“醫(yī)養(yǎng)結(jié)合”養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)數(shù)量有限。同時，針對獨(dú)生子女的父母養(yǎng)老問題，空巢老人、獨(dú)居老人的養(yǎng)老問題還缺乏有針對性的應(yīng)對措施。

2.4 養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)監(jiān)督體制不健全

目前大連市的社會化養(yǎng)老服務(wù)處于發(fā)展的初級階段，養(yǎng)老機(jī)構(gòu)服務(wù)質(zhì)量參差不齊，行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)還不夠完善，相應(yīng)的監(jiān)管體系尚不健全，老年人還不能享受到高質(zhì)量的養(yǎng)老服務(wù)，甚至有的養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)還可能存在不規(guī)范養(yǎng)護(hù)、虐待老年人的現(xiàn)象，這些都影響了整個城市的社會化養(yǎng)老服務(wù)事業(yè)的順利發(fā)展。

2.5 社會化養(yǎng)老服務(wù)專業(yè)人才儲備不足

社會化養(yǎng)老服務(wù)能否正常開展，除了有充足的資金和健全的設(shè)施之外，從事該行業(yè)的服務(wù)人員數(shù)量和素質(zhì)也極為重要。目前，大連地區(qū)城鄉(xiāng)的養(yǎng)老非營利組織存在專業(yè)人才儲備不足問題。受傳統(tǒng)觀念的影響，公眾對服務(wù)業(yè)的接受度不夠，習(xí)慣用有色眼鏡看待服務(wù)從業(yè)人員，更何況是整天和老年人打交道的養(yǎng)老服務(wù)人員。故很長時間內(nèi)，高素質(zhì)人才基本不會涉足養(yǎng)老服務(wù)行業(yè)。現(xiàn)階段，此行業(yè)的主要從業(yè)者是家庭主婦、下崗再就業(yè)人員、離退休人員和不能從事重體力勞動的人員。他們的受教育水平低，雖有工作熱情，但缺乏專業(yè)的養(yǎng)老服務(wù)能力和經(jīng)驗(yàn)，對老年人的生活起居特點(diǎn)和醫(yī)療保健、護(hù)理知識缺乏了解。雖然可完成簡單的家政和生活照料工作，但不能保證完成專業(yè)性較強(qiáng)的醫(yī)療護(hù)理或深層次的心理養(yǎng)護(hù)，也從一定程度上加深了服務(wù)對象，即老年人對他們的不信任感。

全市從事養(yǎng)老服務(wù)行業(yè)的工作人員中，除了專職養(yǎng)老護(hù)理人員外，還有一部分來自其他領(lǐng)域的志愿者。目前對于志愿者參與社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)的宣傳不足，導(dǎo)致志愿者群體中參與養(yǎng)老服務(wù)項(xiàng)目的人員數(shù)量相對較少，志愿團(tuán)隊(duì)規(guī)模較小，實(shí)際參與志愿活動的程度較低，志愿服務(wù)也存在著一段時間特別是在春節(jié)、老年節(jié)等佳節(jié)期間頻繁造訪而非節(jié)日時段鮮少甚至無人服務(wù)的情況，志愿者參與老年人養(yǎng)護(hù)志愿活動的不連續(xù)性也在一定程度上影響了養(yǎng)老服務(wù)的發(fā)展。

3 完善大連市養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展制度與策略的建議

3.1 完善城市養(yǎng)老服務(wù)法律政策的體系性建設(shè)

城市的發(fā)展離不開完善的法律政策保障，針對目前大連市的養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展現(xiàn)狀，筆者建議如下：第一，在不違反上位法的前提下，制定適合大連城市發(fā)展的統(tǒng)一性社會化養(yǎng)老服務(wù)法律政策，從體系上對養(yǎng)老服務(wù)進(jìn)行規(guī)范；第二，對現(xiàn)有養(yǎng)老服務(wù)法律政策進(jìn)行清理，避免出現(xiàn)文件重復(fù)、沖突、交叉等現(xiàn)象，可以按照養(yǎng)老服務(wù)產(chǎn)業(yè)鏈的各個環(huán)節(jié)及組成部門進(jìn)行分類；第三，加大財(cái)政扶持力度，提高對老年人的養(yǎng)老金補(bǔ)貼和養(yǎng)老服務(wù)補(bǔ)貼，減輕老年人進(jìn)入養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的費(fèi)用負(fù)擔(dān)；針對獨(dú)生子女父母養(yǎng)老的困境，提供法律政策支持，對獨(dú)生子女養(yǎng)老提供一定的財(cái)政補(bǔ)貼；第四，進(jìn)一步完善特殊困難老人的養(yǎng)老制度，如“空巢老人”“失獨(dú)老人”“五保戶”等政府、社區(qū)關(guān)懷制度；第五，加大對養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)，醫(yī)養(yǎng)結(jié)合機(jī)構(gòu)，老年人慈善志愿服務(wù)的政策扶植；第六，規(guī)范養(yǎng)老服務(wù)保險制度，如養(yǎng)老機(jī)構(gòu)責(zé)任險、長護(hù)險等，加大政府資金投入，使養(yǎng)老服務(wù)相關(guān)保險逐步從商業(yè)險走向社會險，讓養(yǎng)老機(jī)構(gòu)和老年人只承擔(dān)極少比例的保險費(fèi)用。

3.2 提升城市社區(qū)居家養(yǎng)老的配套設(shè)施建設(shè)

當(dāng)前大連市的城市居家養(yǎng)老服務(wù)已經(jīng)取得了一定成效，但在實(shí)施過程中仍存在一定的不足。可以進(jìn)一步加大“醫(yī)養(yǎng)結(jié)合”的落實(shí)程度，將社區(qū)養(yǎng)老與專門醫(yī)療機(jī)構(gòu)實(shí)際對接，特別是針對危重病人，需要更為專業(yè)的應(yīng)急處置、搶救設(shè)施及專業(yè)人士的治療和護(hù)理。建議城市將“醫(yī)養(yǎng)結(jié)合”模式進(jìn)一步細(xì)化，如專業(yè)養(yǎng)護(hù)人員、醫(yī)護(hù)人員的選配、考核；形成一站式配套軟硬件設(shè)施的覆蓋；周邊社區(qū)與醫(yī)療機(jī)構(gòu)的體系共建；全面提升生活保障、娛樂、醫(yī)療、康復(fù)等軟硬件設(shè)施建設(shè)，滿足老年人的實(shí)際需求。

同時，因?yàn)槭忻竦南M(fèi)承受能力和條件不同，在保障養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的服務(wù)質(zhì)量的基礎(chǔ)上，還應(yīng)注重養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的特色化發(fā)展。

3.3 進(jìn)一步規(guī)范專業(yè)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的監(jiān)督體制

針對有些養(yǎng)老院可能存在的不規(guī)范養(yǎng)護(hù)、虐待老年人等現(xiàn)象，建立專業(yè)、客觀的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)評價體系，完善監(jiān)督體制。制定規(guī)范評價、監(jiān)督標(biāo)準(zhǔn)，對養(yǎng)老機(jī)構(gòu)進(jìn)行全面、綜合的監(jiān)測評價。為避免出現(xiàn)評價不專業(yè)或者徇私現(xiàn)象，可以將中立的第三方專業(yè)評估機(jī)構(gòu)作為監(jiān)督主體，對養(yǎng)老服務(wù)進(jìn)行全方位、多元化、“事前、事中、事后”評估監(jiān)測，健全獎懲機(jī)制，落實(shí)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)及養(yǎng)護(hù)人員的資格審查制度等。切實(shí)防止、杜絕不規(guī)范養(yǎng)老現(xiàn)象的發(fā)生。

3.4 加強(qiáng)養(yǎng)老服務(wù)專業(yè)人才儲備和建設(shè)

當(dāng)前，大連市社會化養(yǎng)老服務(wù)面臨專業(yè)人才數(shù)量短缺、專業(yè)發(fā)展規(guī)劃尚不完備等狀況，市政府及各級職能部門要高度重視養(yǎng)老服務(wù)專業(yè)人才的培養(yǎng)與人才發(fā)展規(guī)劃建設(shè)。加強(qiáng)養(yǎng)老服務(wù)人員的專業(yè)技能與服務(wù)質(zhì)量培訓(xùn)，與高等學(xué)校或職業(yè)學(xué)校進(jìn)行對接，設(shè)立老年人醫(yī)療、養(yǎng)護(hù)和老年人心理服務(wù)等相關(guān)專業(yè)，儲備高素質(zhì)養(yǎng)老服務(wù)專業(yè)人才。在加強(qiáng)與學(xué)校的合作的同時，還要注重城鎮(zhèn)就業(yè)人員及農(nóng)村勞動力群體的業(yè)務(wù)培訓(xùn)，招聘更多專業(yè)化人才，并給予工資、福利、晉升空間的支持，鼓勵更多熱愛老年人服務(wù)事業(yè)的人才加入專業(yè)隊(duì)伍中。

要進(jìn)一步充分發(fā)揮志愿者在養(yǎng)老服務(wù)中的積極作用，加強(qiáng)宣傳力度，組織更多志愿者投身養(yǎng)老服務(wù)工作中，做到養(yǎng)老志愿服務(wù)常態(tài)化、長效化。

3.5 推動全方位智慧化養(yǎng)老服務(wù)體系

目前，大連市的智慧化養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)已經(jīng)逐步開展，但整體發(fā)展較為緩慢，養(yǎng)老服務(wù)仍以傳統(tǒng)養(yǎng)護(hù)為主要模式。在大數(shù)據(jù)、互聯(lián)網(wǎng)時代背景下，充分利用科學(xué)技術(shù)支持，推廣引入養(yǎng)老看護(hù)智能化設(shè)備，將手機(jī)軟件、智能終端、微信公眾號、計(jì)算機(jī)系統(tǒng)、云平臺等進(jìn)行聯(lián)動。

在第三方設(shè)置老年人安全、健康監(jiān)測系統(tǒng)，該系統(tǒng)能夠?qū)崟r監(jiān)測老年人的各項(xiàng)數(shù)據(jù)，具有生命體征監(jiān)測、健康異常提醒、心率/脈率測量、心電圖測量、定位檢測、血氧檢測、駐留監(jiān)測、火災(zāi)報(bào)警、緊急報(bào)警、入侵報(bào)警、離家提醒、環(huán)境監(jiān)測、智能統(tǒng)計(jì)等功能，形成線下與線上，個人、家庭、社區(qū)、養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)的智慧一體化養(yǎng)老服務(wù)機(jī)制。

3.6 提高養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)應(yīng)對突發(fā)公共衛(wèi)生事件的能力

2020年以來的新冠疫情作為近年來最為嚴(yán)重的突發(fā)公共衛(wèi)生事件，對整個社會秩序造成了極大影響。養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)內(nèi)部除管理及服務(wù)人員外均是老年人，人員相對集中，并且老年人的身體素質(zhì)相對較差，普遍身患基礎(chǔ)疾病，相對更容易感染新冠肺炎，必須提高養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)的應(yīng)對能力。

針對近幾年的疫情散發(fā)現(xiàn)象，要做好疫情常態(tài)化防控，應(yīng)當(dāng)完善養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)應(yīng)對突發(fā)公共衛(wèi)生事件的規(guī)范制度，做好應(yīng)急預(yù)案，并制定常態(tài)化疫情防控策略。全面提升養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)應(yīng)對公共衛(wèi)生事件的能力，發(fā)生突發(fā)事件期間對機(jī)構(gòu)進(jìn)行封閉化管理，定期監(jiān)測老年人健康狀況，針對疑難雜癥做好與醫(yī)療機(jī)構(gòu)的遠(yuǎn)程鏈接，爭取做到養(yǎng)老機(jī)構(gòu)內(nèi)部老年人零感染，并滿足老年人的其他疾病的醫(yī)療救助需求。疫情期間進(jìn)行封閉化管理，親朋無法進(jìn)行探望，老年人可能會出現(xiàn)焦慮、煩躁、恐慌等心理，要及時關(guān)注老年人的身心狀況，做好他們的心理疏導(dǎo)，定期運(yùn)用多媒體手段與老年人的親屬進(jìn)行溝通交流，組織多樣、個性化的主題活動，豐富老年人在封閉期間的生活。此外，要關(guān)注封閉期間養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)內(nèi)部員工的心理疏導(dǎo)，保障其心理健康。

4 結(jié)語

綜上所述，推動大連城市養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展，還應(yīng)學(xué)習(xí)和借鑒國內(nèi)外養(yǎng)老及社區(qū)服務(wù)理念、制度等層面的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，針對大連的城市特點(diǎn)，注重精準(zhǔn)定位政府及各部門的職能權(quán)限及責(zé)任，規(guī)范預(yù)算管理體系，全面提升“老年人互助模式”“有償養(yǎng)老服務(wù)與慈善養(yǎng)老志愿服務(wù)結(jié)合”等內(nèi)容，鼓勵養(yǎng)老房地產(chǎn)信托投資基金，充分發(fā)揮民間組織和社會力量，探索多元的智慧化養(yǎng)老服務(wù)體系，建設(shè)具有大連城市特色的養(yǎng)老服務(wù)機(jī)制。