協(xié)商民主視域下城市社區(qū)業(yè)委會功能有效實現(xiàn)路徑

摘 要：隨著我國城鎮(zhèn)化和住房商品化進程的加快，城市社區(qū)業(yè)主委員會的功能有效發(fā)揮對推動城市基層治理體系和治理能力現(xiàn)代化具有重要意義[1]。但現(xiàn)實中由于多種原因使得城市社區(qū)業(yè)主委員會的發(fā)展面臨多重困境，存在成立難、運作難、業(yè)主對社區(qū)缺乏認同感等問題，以至于業(yè)主委員會不能在城市社區(qū)中充分實現(xiàn)其治理功能。因此，需要將協(xié)商民主引入社區(qū)治理，從黨建引領(lǐng)、機制激勵、制度規(guī)范、能力培育四種路徑，促進業(yè)主委員會在社區(qū)治理中功能的發(fā)揮，進而破解業(yè)主委員會的發(fā)展難題，為城市基層治理積極探索可借鑒的新模式。

關(guān)鍵詞：協(xié)商民主；社區(qū)業(yè)委員會；治理功能；實現(xiàn)路徑

中圖分類號：C916.2? ? ? ? 文獻標志碼：A? ? ? 文章編號：1673-291X（2022）36-0095-03

收稿日期：2021-08-09

基金項目：上海工程技術(shù)大學研究生創(chuàng)新項目“超大城市社區(qū)居民自治實踐路徑研究”（20KY0368）

作者簡介：段萌萌（1996-），女，河南濮陽人，碩士研究生，從事基層社區(qū)治理研究。

一、問題的提出

自20世紀90年代以來，隨著我國住房分配體制的深刻變革以及住房商品化的迅猛發(fā)展，城市居民房產(chǎn)權(quán)開始私有化。住房私有化進程的快速發(fā)展不僅直接推動了新建商品房社區(qū)的大量涌現(xiàn)，而且深刻地影響了城市社會內(nèi)部結(jié)構(gòu)，一種新的社會組織伴隨著房地產(chǎn)商品化改革應(yīng)運而生，即“業(yè)主委員會”（以下簡稱“業(yè)委會”）。業(yè)委會是社區(qū)新興的自治組織，在解決社區(qū)內(nèi)利益糾紛、維護業(yè)主權(quán)利訴求、強化民眾的參與意識、促進社區(qū)和諧安定等方面發(fā)揮了重要的作用[2]。從全國范圍來看，業(yè)委會的誕生及發(fā)展僅有大致20來年的歷史[3]，面臨不斷變革的住房市場以及愈加繁雜的管理活動，城市社區(qū)業(yè)委會的的發(fā)展跟不上日趨加快的城鎮(zhèn)化發(fā)展，社區(qū)業(yè)委會治理面臨困境，功能實現(xiàn)受阻。

城市社區(qū)業(yè)委會的發(fā)展困境引發(fā)學界探討和一系列研究思考。不少專家聚焦于宏觀層面探析業(yè)委會的結(jié)構(gòu)和制度。陳相明指出，業(yè)主委員會是廣大業(yè)主實現(xiàn)自律自治的前提和關(guān)鍵，因為我國業(yè)委會發(fā)展較晚、立法不完善的緣故，至今存在著許多弊端[4]。徐道穩(wěn)剖析了業(yè)委會的產(chǎn)生和發(fā)展，指出業(yè)委會的內(nèi)部結(jié)構(gòu)對社區(qū)內(nèi)部的組織關(guān)系和社區(qū)治理結(jié)構(gòu)產(chǎn)生了深遠影響，進而表明以行政權(quán)力下沉為方向的社區(qū)管理改革已經(jīng)走到盡頭，業(yè)主委員會可作為下一步社區(qū)管理創(chuàng)新的切入口[5]。盧海燕指出，業(yè)委會的制度選擇要合理定位業(yè)主委員會的法律地位，強化政府在業(yè)主委員會組建中的作用[6]。此外，學界或是從業(yè)主維權(quán)及解決社區(qū)治理糾紛角度展開對業(yè)委會運行發(fā)展的內(nèi)里邏輯進行研究。顯然，從協(xié)商民主角度和微觀層面上研究業(yè)委會日常運作的相關(guān)研究不多，業(yè)主同其他社區(qū)治理主體間尚未形成和諧的治理關(guān)系，業(yè)主缺乏社區(qū)自治意識，居民對業(yè)委會認同度低，本文的研究具有一定的必要性。針對這方面的問題，本文將對此有所推進，立足協(xié)商民主視域，針對我國城市社區(qū)業(yè)委會的發(fā)展困境，提出通過黨建引領(lǐng)、機制激勵、制度規(guī)范和能力培育四個路徑來破解城市社區(qū)業(yè)委會的治理困境，突破社區(qū)治理的瓶頸，有效發(fā)揮社區(qū)業(yè)委會的治理功能。

二、城市社區(qū)業(yè)主委員會面臨的治理困境

（一）業(yè)主委員會創(chuàng)建困難

業(yè)委會是當前社會治理創(chuàng)新的重要主體，是實現(xiàn)多方參與、形成社區(qū)共治的關(guān)鍵?？墒菢I(yè)委會的創(chuàng)立并非一帆風順，甚至在組建過程中遭遇了不同程度的阻礙，使得業(yè)委會組建成立異常艱難，成立后發(fā)揮作用更難。由于業(yè)委會掌管著大量的維修基金，維修基金的保管和使用成為部分居民覬覦業(yè)委會職位的一點，也是業(yè)委會無法取得居民信任的一點。任職于業(yè)委會需要付出高昂的時間成本，業(yè)委會成員要將大部分時間、熱情和精力放在處理業(yè)委會事務(wù)上，這可能導致業(yè)委會在籌建初期遭遇人員組織困境，發(fā)展階段面臨人員掛職且不能履職的現(xiàn)象。居委會對業(yè)委會籌建態(tài)度不積極，以及社會各界對業(yè)委會的認知水平有限，使得業(yè)委會的組織創(chuàng)建成為棘手的難題。

（二）業(yè)主委員會運作困難

業(yè)委會作為一個組織雖然被賦予了一定的法律地位，但在實際操作中因為業(yè)委會內(nèi)部結(jié)構(gòu)與監(jiān)督制度的不規(guī)范、不健全，造成業(yè)委會自身的組織管理問題頻發(fā)。業(yè)委會內(nèi)部已構(gòu)建了較為完備的組織結(jié)構(gòu)，但是缺乏嚴格的實施運行機制。首先是缺乏規(guī)范的聘任機制，業(yè)委會成員的選舉管理頗有難度，這也使業(yè)委會內(nèi)部面臨隨時解體的風險；其次是由于缺乏科學民主的決策機制，不能充分聽取各方意見，廣泛集中民智，業(yè)委會內(nèi)部在決策時難以達成共識，決策水平有待提升；又因為缺乏民主監(jiān)督機制和財務(wù)公開制度，業(yè)委會的內(nèi)部管理容易陷于混亂，提高了業(yè)委會內(nèi)部出現(xiàn)寡頭壟斷和派系爭斗的可能性[7]，增加了業(yè)委會內(nèi)部腐敗、侵權(quán)、濫權(quán)行為滋生的可能性，大幅降低了業(yè)主對業(yè)委會的信任度，進而導致業(yè)主對業(yè)委會的不滿，增強業(yè)主對業(yè)委會的抵制態(tài)度，最終影響業(yè)委會治理功能的有效發(fā)揮。

（三）業(yè)主委員會專業(yè)化能力不足

業(yè)委會作為一種新興的社會組織，組織內(nèi)部的人才隊伍建設(shè)有待提升?，F(xiàn)行的業(yè)委會成員以退休人員為主且多為兼職，年輕力量不足，因而在處理社區(qū)事務(wù)方面專業(yè)化程度受限。業(yè)委會的籌建及運作過程，組織成員的專業(yè)化局限使得常常面臨業(yè)務(wù)流程模糊及崗位職責不清等問題；處理社區(qū)事務(wù)糾紛的過程，業(yè)委會委員由于社區(qū)管理專業(yè)知識不足，不能妥善處理社區(qū)糾紛，長此以往將降低居民對業(yè)委會的信賴程度。業(yè)委會工作班子欠缺的管理經(jīng)驗和管理能力是當下社區(qū)業(yè)委會整體運行緩慢的重要原因。

（四）居民社區(qū)自治的效果欠佳

居民對于政府的過度依賴制約了居民自治意識的培育，盡管居民生活在社區(qū)，卻沒有建立主人翁意識，把自己視作社區(qū)建設(shè)的主體。在實際的社區(qū)建設(shè)中，積極參與的多為老年人或者退休人員，中青年參與少、認同感不強，對社區(qū)事務(wù)不甚在意，這使得自治大多流于形式，居民權(quán)利并未得到充分體現(xiàn)。社區(qū)居民不積極參與社區(qū)事務(wù)，自治意識淡薄，缺乏社區(qū)歸屬感，淡漠的社區(qū)關(guān)聯(lián)削弱了社區(qū)居民參與社區(qū)治理的能力和動力，也造成社區(qū)資源得不到合理利用，嚴重影響了居民社區(qū)自治的效果。

三、業(yè)委會發(fā)展困境的成因分析

（一）多方主體利益沖突

由于公共精神的匱乏，治理過程中，多方主體所處的地位、立場不同，就會存在多方利益沖突，無法達成共同目標，最終無法達成有效合作。業(yè)委會擔負著管理物業(yè)公共部分和公共環(huán)境的職責，業(yè)委會不僅要捍衛(wèi)業(yè)主的個體利益，更要保障社區(qū)所有業(yè)主的整體利益[8]。開發(fā)商和物業(yè)公司對業(yè)委會成立多有阻撓，甚至離間業(yè)主，拖慢組建流程。物業(yè)服務(wù)企業(yè)為了實現(xiàn)既定利潤目標，往往背棄事前承諾，因而損害社區(qū)居民的切身利益[9]。有部分業(yè)主競選業(yè)委會目的不純，成功競選業(yè)委會委員后，或發(fā)展寡頭政治分幫拉派，或淪為物業(yè)和開發(fā)商的利益同謀，導致業(yè)委會內(nèi)部分裂，運行出現(xiàn)危機。

（二）居民思維觀念陳舊

居民自治意識薄弱，從深層次來看與我國長期缺乏社區(qū)自治的文化傳統(tǒng)有關(guān)。單位體制下的城市社會并不存在私有房產(chǎn)，國家通過單位將房屋分配給城市居民使用。那時居民對房產(chǎn)沒有私人權(quán)益觀念，即使出現(xiàn)權(quán)益糾紛，也大多由單位出面解決。隨著中國市場經(jīng)濟體制的逐步確立和單位體制的逐步瓦解，城市社會整合的主要載體已由縱向整合為機制的單位體制專項以橫向整合一直為特征的以“快”管理為主的社區(qū)[10]。原來的“單位人”逐漸轉(zhuǎn)向“社會人”“社區(qū)人”。但大多居民已經(jīng)習慣于傳統(tǒng)社會“單位人”的角色定位，還未形成現(xiàn)代社會“社區(qū)人”的角色定位，居民陳舊的思維觀念使得他們的社區(qū)參與意識稍顯稚嫩和淡薄。近幾十年來，城市社會生活事務(wù)的解決幾乎都借以行政手段，居民對于社區(qū)治理的參與大多表現(xiàn)為行政性事務(wù)的配合，以及娛樂性質(zhì)事務(wù)的參與，形式單一且深度不足，對具有實質(zhì)性事務(wù)的參與較少[11]。遇到事情習慣于求助政府，而主動參與處理問題的意識薄弱。

（三）業(yè)委會專業(yè)化人才不足

目前業(yè)委會成員多為退休、下崗人員，年輕業(yè)主對于業(yè)委會工作缺乏熱情，業(yè)委會成員構(gòu)成“老齡化”形勢凸顯。一個合格的業(yè)委會成員必須具備較高的知識水平、管理能力、人際交往技能等，然而我國大多數(shù)業(yè)委會成員在籌備時期并未充分考慮到這些因素[12]。志愿服務(wù)社區(qū)的業(yè)委會成員專業(yè)知識儲備不足，缺乏財務(wù)管理、房屋建筑等與社區(qū)管理相關(guān)的專業(yè)化知識，對相關(guān)物業(yè)管理的法規(guī)、政策、條例也并不熟悉，因而業(yè)委會難以有效率地開展工作。同時，街道辦事處、房管部門對業(yè)委會的日常運作缺乏專業(yè)指導，特別是法律、工程、審計、會計等方面，支撐資源不足。上述棘手的問題阻礙了業(yè)委會內(nèi)部的建設(shè)管理，影響著業(yè)委會這一組織的維系、穩(wěn)定及發(fā)展。

四、充分實現(xiàn)我國業(yè)主委員會治理功能的路徑

對比傳統(tǒng)行政化的社區(qū)管理模式，協(xié)商民主治理模式下更注重居民的參與協(xié)商，強調(diào)拓展居民參與渠道，規(guī)范與創(chuàng)新治理機制。實現(xiàn)社區(qū)業(yè)委會協(xié)商治理的要點是在制度設(shè)計中把黨的領(lǐng)導置于關(guān)鍵位置，廣泛吸納優(yōu)秀人才、社會資源，以平等的協(xié)商、討論和對話達成共識。

（一）堅持黨建引領(lǐng)社區(qū)建設(shè)

面對城市社區(qū)業(yè)委會治理困境，只有堅持黨建引領(lǐng)，才能保證資源得到充分利用，業(yè)委會功能有效發(fā)揮。首先，黨組織通過地方法律規(guī)則的設(shè)計對業(yè)主大會和業(yè)委會進行引領(lǐng)、指導和監(jiān)督作出詳細規(guī)定；其次，黨組織通過組織嵌入、人員選擇、交叉任職等方式獲取對業(yè)主組織的成立、換屆和運作的主導權(quán)，使得親體制人員更有可能成為業(yè)委會成員；最后，黨組織通過黨建精神融入和黨員的典型示范重塑業(yè)主組織的宗旨和行動邏輯。社區(qū)黨支部通過直接參與社區(qū)建設(shè)和社區(qū)公共事務(wù)管理把握社區(qū)建設(shè)的政治方向和法律方向，利用黨組織公信力強、引領(lǐng)群眾、凝聚群眾的先天優(yōu)勢，來改善業(yè)委會委員素質(zhì)參差不齊的狀況，解決部分業(yè)委會怠于履職、濫用職權(quán)問題。找準黨建引領(lǐng)基層的著力點，用黨的組織體系和工作體系去理順、規(guī)范、支撐業(yè)委會的組織建設(shè)和工作規(guī)范，切實發(fā)揮業(yè)委會在社區(qū)治理中的功能。

（二）構(gòu)建激勵機制吸納專業(yè)人才

隨著城市住宅小區(qū)體量激增，社區(qū)治理工作的深入推進，業(yè)委會作為維護業(yè)主物權(quán)、為業(yè)主利益服務(wù)的新興自治力量，已逐漸成為住宅小區(qū)“標配”。但是業(yè)委會成員因?qū)I(yè)素質(zhì)、業(yè)務(wù)能力有限，嚴重限制了業(yè)委會效用的有效發(fā)揮，因而提升業(yè)委會的治理效能需要積極吸納專業(yè)化人才，使其能夠為業(yè)委會的日常事務(wù)工作提供智力支持，為業(yè)委會有序運作、健康發(fā)展奠定堅實基礎(chǔ)，同時還可以降低基層政府在社區(qū)管理方面的行政成本。業(yè)委會作為一個業(yè)余性和公益性的自治組織，其委員往往沒有直接的經(jīng)濟利益，這也影響他們的積極性，降低工作的責任感和使命感，勢必會出現(xiàn)委員對待業(yè)委會工作態(tài)度敷衍、動力不足等問題，針對上述問題，不妨實現(xiàn)業(yè)委會成員有償化，建立適當?shù)募顧C制，考慮根據(jù)物業(yè)管理區(qū)域的面積，制定相應(yīng)酬金標準并由業(yè)主分攤，解決部分業(yè)委會工作人員交通、通信費用，此舉對業(yè)委會也是一種激勵，以便其更好地改進工作。

（三）規(guī)范基層協(xié)商民主治理制度

有效發(fā)揮社區(qū)業(yè)委會的功能需要不斷完善基層協(xié)商民主治理制度，規(guī)范基層協(xié)商民主程序。要使協(xié)商民主成為推動業(yè)委會社區(qū)治理的有效載體，就必須不斷推動基層協(xié)商民主制度化的發(fā)展，優(yōu)化基層協(xié)商民主的制度設(shè)計[13]，克服現(xiàn)有的制度缺陷，才能發(fā)揮最廣泛、最持久、最有效的作用。積極搭建協(xié)商民主議事平臺，保證社區(qū)多方治理主體在社區(qū)事務(wù)的管理。在決策上可以各抒己見，充分考量整體利益需求，提升決策效率，實現(xiàn)科學民主治理，最大效度地發(fā)揮業(yè)委會治理效用[14]。

（四）積極培育居民社區(qū)參與意識

居民是社區(qū)建設(shè)的第一主體，居民參與是社區(qū)發(fā)展的關(guān)鍵，因而培育居民的民主協(xié)商意識與協(xié)商能力是社區(qū)建設(shè)工作的切入點、著力點和突破點。在培養(yǎng)業(yè)主參與社區(qū)治理意識和能力的過程中，積極創(chuàng)新社區(qū)協(xié)商模式，鼓勵業(yè)主參與到社區(qū)事務(wù)的治理決策中，不斷增強他們對居住社區(qū)的認同感和歸屬感，在參與處理社區(qū)事務(wù)過程中，有效提升居民的協(xié)商能力，培育其民主協(xié)商意識，這種公民精神培育的過程在潛移默化中提升了業(yè)委會工作的治理水平，促進了協(xié)商民主機制的健全和完善。民主協(xié)商意識的培育要始終立足于基層社區(qū)實際發(fā)展，將解決社區(qū)成員尤其是大多數(shù)居民群眾的現(xiàn)實需求置于首位，切實解決群眾普遍關(guān)心的熱點、難點問題[15]。通過有效解決群眾關(guān)心的棘手問題，吸引居民對社區(qū)事務(wù)的關(guān)注并參與進來，有效促進居民參與管理社區(qū)事務(wù)的良性循環(huán)。

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