不動產登記背景下農村閑置宅基地盤活利用研究

胡耀祥

摘 要：在城鎮化背景下，許多農村地區的群眾，為了謀求更好的生活，開始向一線城市轉移，導致原本的農村地區出現各種房屋被閑置的情況。盤活農村閑置宅基地是增加農民的財產性收入，實現鄉村振興的必然選擇。然而宅基地的流轉必須要建立在宅基地產權明晰的基礎上，因此當前宅基地的確權登記是實現宅基地流轉的當務之急。以河南省駐馬店市為例，研究其在不動產登記方面存在的問題，如農民對退出宅基地的積極性不高、宅基地拆除難、相關政策存在滯后性等，并針對這些問題提出具體的措施，如鼓勵有償退出宅基地、發展鄉村旅游等。

關鍵詞：“房地一體化”；不動產登記；農村閑置宅基地；盤活利用

中圖分類號：F321.21? ? ? ? 文獻標志碼：A? ? ? 文章編號：1673-291X（2022）36-0025-03

引言

在鄉村振興戰略的背景下，國家開始注重鄉村建設管理，提出要加強宅基地管理，進一步提高對農民自身權益的維護。針對農村宅基地管理現狀進行分析，發現農村的宅基地管理，由于受到多方因素的影響，導致政策管理上出現了許多的問題，農民的自身權益也受到了嚴重的損害。因此，農村宅基地的確權登記已刻不容緩，應繼續推行。

隨著國民經濟的快速健康發展，城鎮化進程不斷加快，在農村中出現了大量的閑置宅基地和房屋。一方面隨著農民生活水平的提高，以及受傳統落葉歸根的思想影響，很多農民都會選擇回鄉建房；另一方面，由于城市的基礎設施條件較好，比如教育水平、醫療衛生條件、交通設施以及娛樂設施等方面，大多數人一般會選擇在城市居住，這就造成了宅基地的季節性閑置。此外，由于宅基地繼承等原因，農村大量宅基地被永久性閑置[1]。

宅基地承載著農村居民的生活居住、社會保障、情感寄托等功能，因此對于農民來講，宅基地在農村居民的生活中發揮著重要作用。另外，在現實生活中，農村居民之間發生矛盾沖突的主要原因之一就是宅基地的分配問題。因此，合理分配處理宅基地對于穩定農村經濟的發展，緩和社會矛盾，促進鄉村文明建設有著積極的促進作用。

一、農村宅基地確權登記相關工作概述

（一）相關概念

1.房地一體。房地一體化指的是房屋和土地形成一體化的發展，我國對于房屋和土地的管理，同樣也是以這樣的原則來進行管理。房地一體原則體現在以下幾個方面：第一，在房屋建設的過程中，房屋的選址范圍必須是選擇在規定的土地范圍以內，秉承“房地一體”的原則，加強對房屋土地的管理，避免出現相互權益沖突的情況。第二，由于房屋和土地屬于一體化結構，在土地轉讓的過程中，房屋和土地屬于一個整體，必須同時進行轉讓。政府部門針對房屋和土地的轉讓，采用相應的轉讓程序，辦理時明確房屋和土地轉讓的內容。若在土地轉讓的過程中，房屋的建設工程并未開始，那么轉讓時僅僅只是轉讓土地的使用權。第三，在房屋的抵押過程中，房屋和土地屬于一體化的結構，房地產抵押的同時，土地也與房屋共同抵押。在辦理相應的抵押手續時，秉承房地一體化的原則，完成各項抵押手續。這其中若還存在使用權轉讓的問題，依然以房地一體的原則進行處理。

2.不動產確權登記。“不動產登記”是國家針對無權管理提出的一個工作事項，根據所有人的實際情況，對其名下的不動產情況進行相應的登記，這樣能夠使得產權變得更加明確，在轉讓、抵押的過程中，可以直接從所有人名下的不動產產業進行轉讓和抵押。目前，我國不動產登記已經整合成一個部門——國土部門。

3.宅基地。宅基地是農村的農戶用于滿足自身居住需求而占用本集體內的土地。在我國，農村宅基地的所有權歸農村集體經濟組織所有。2018年我國將探索宅基地所有權、資格權、使用權“三權分置”，落實宅基地集體所有權，保障宅基地農戶資格權，適度放活宅基地和農民房屋使用權，這是一項重大創新。

（二）基礎理論

1.土地產權理論。土地產權理論是指對宅基地產權問題的研究。土地產權是指存在于土地之上的排他性完全權利，包括土地所有權、土地使用權、土地租賃權、土地抵押權、土地繼承權等多項權利，因此對宅基地問題的研究應建立在土地產權理論的基礎上。

2.土地集約利用理論。所謂土地集約利用，就是在單位土地面積上合理增加勞動和技術的投入以提高土地收益的經營方式。隨著人口的增加，人均占有的土地資源不斷減少，而人類的生活水平、生活質量又不斷提高，日益提高的生活水平以及生活質量需要一定的土地資源做保障，因此合理利用農村閑置宅基地、盤活利用閑置宅基地對于農村社會穩定與發展具有現實的意義。

（三）宅基地確權登記的意義

1.確權登記的法律意義。《物權法》確定農民有權利用集體所有的土地建造房屋及其他實施的權利。由此可見，對宅基地進行確權登記不僅符合法律規定，而且也是積極執行我國法律法規的體現。工作人員在確權登記的時候要以相關的法律法規為依據，而且由于地域的復雜性，各個地方在實際登記過程中會遇到各種各樣的難題，所以可以通過確權登記工作對我國的法律法規進行登記，不斷完善我國的法律制度。

2.確權登記的現實意義。一是有效保護農民合法的財產權。宅基地確權登記將進一步提高登記質量，避免產權交叉或沖突，保證宅基地的歸屬得到最全面、統一、準確的明晰和確認，以不動產登記較強的公示力和公信力為基礎，有效保護農民合法的財產權。二是有利于推動確權登記政策的實施。宅基地登記是登記機關依法定程序，將應登記之事項登錄于不動產權籍數據庫或特定簿冊，以確定并保障權利歸屬與權利狀態而公示于第三人。三是有利于盤活宅基地的利用。宅基地的確權登記可以促進宅基地資源的有效配置，提高宅基地的使用效率，盤活宅基地利用，更有利于增加宅基地的經濟效益。

二、駐馬店市農村閑置宅基地盤活利用現狀

（一）區域研究概況

駐馬店市位于河南中南部，地處淮河上游的丘陵平原地。這里四季分明，雨量充沛，沃野千里，是國家和河南省重要的糧油生產基地，素有“中原糧倉”“豫南油庫”。每年油料產量占據河南第一位，糧食產量占據河南第二位。全市土地面積15 083平方公里，轄9縣1區，3個省級功能區、10個省級產業集聚區，總人口960萬人，面積1.5萬平方公里。

（二）駐馬店市農村宅基地登記現狀及盤活利用措施

1.駐馬店市農村宅基地登記現狀。農村宅基地是當下農村發展的重點項目，國家對農村宅基地的管理工作給予高度重視，在2019年完成了對市級縣級的土地、房屋登記工作。于2020年，將農村的所有不動產信息全部登記到相應的部門，進一步完善農村不動產信息。在2019年，國家針對市級縣級農村房屋不動產進行了全面的登記，登記工作的開展在駐馬店舉行，不動產登記證明在發證儀式上全部頒布給農村，使得地區的不動產登記工作開始全面開展。通過對目前駐馬店市農村不動產信息登記狀況進行了解，總結出針對土地的測量工作、使用情況等，并進行了相應的處理，基本的資料信息全部提交至相應的部門。其中，泌陽縣、平輿縣等縣級地區，已經開始實施土地測量的工作，部分地區在完成基本的土地測量工作之后，通過相關部門的驗證，已經具備發證的資格。所以，縣級地區的土地測量、登記完成之后，已進行證件的發放。2019年4月底，各項工作已經逐步完成，農村地區的不動產登記工作已經全面覆蓋整個農村地區，基本信息逐漸完善。在年底，土地的測量采用信息測繪的方式，對原本的土地數據和新測繪到的數據信息進行了整合，構建了一個專門的數據庫，以確保農村房屋不動產登記工作能夠順利地展開。

2.駐馬店市農村閑置宅基地盤活利用措施。上蔡縣：鼓勵有償退出。在農村閑置宅基地盤活工作中，首先要對農村地區的宅基地情況進行全面分析了解，記錄好相應的數據信息，解決“一戶多宅”的問題。另外，在土地上進行新房屋的建設，必須要經過專業的程序，簽訂對應的協議之后，才能夠進行新房屋的建設。針對房屋登記信息不全的情況，需要及時補充好信息，若發現房屋超出期限，未及時交出房屋的情況，相關部門需要立即進行處理，按照相應的法律規定，強制執行相關措施。然后地方政府統一對土地進行管理，在耕地的管理中，通過平衡耕地占補的方式，避免耕地面積變少。在農村的發展中，受到了新規劃的影響，許多地區的范圍建設都需要進行相應的調整，保證村民一戶一宅之外，對土地上原有的附加物進行估值，提供相應的經濟補給，避免村民在規劃調整的過程中出現較大的經濟損失。確山縣：易地扶貧搬遷宅基地A類復墾。為進一步提高易地扶貧搬遷宅基地A類復墾卷收益金使用效益和透明度，實現陽光化運行，常態化公開，規范收益金的發放，保障貧困群眾的知情權、參與權、監督權，確保貧困群眾看得到、看得懂、能監督能夠更好地打好、打贏脫貧攻堅戰。總體情況是，2019年度確山縣易地扶貧搬遷宅基地A類復墾卷投資理財收益金共922 453.45元，宅基地復墾驗收合格共359戶8.31公頃，平均收益金約為11.1元/公頃。

三、駐馬店市盤活利用宅基地存在的問題及措施

（一）駐馬店市盤活利用閑置宅基地存在的問題

1.村民有償退出宅基地的意愿低。在農村閑置的宅基地處理中，通過盤活利用的方式，對農村地區的宅基地進行處理，國家統一設定標準，超出標準以外的地區采用征稅處理。這樣的方式在實際的工作中也存在一定的不妥性，不少地區出現人均耕地較少的情況，宅基地的分配較為擴散，為了能夠加大宅基地的利用率，應當嚴格落實好“一戶一宅”的原則，集中宅地基的分布。分布在城鎮地區的農村，可以在取得同意的前提下，政府將閑置的宅地基進行出資購買。但是這樣的方式也受到了一部分人的反對，由于傳統觀念的影響較深，所以有償退出的方法在實際的工作中反響并不大[2]。

2.農村地區新增閑置宅基地多。隨著鄉村振興戰略的實施以及農民收入的增加，富裕的農民越來越多，建房的欲望也越來越強烈，然而常住人口卻呈不斷下降的趨勢。這種情況可能會造成一種農村人口不斷減少而農村新增宅基地卻不斷增多的現象，導致了新增的宅基地一大部分處于閑置的狀態，浪費了土地資源，弱化了土地的資產價值。

3.一戶多宅現象普遍。“一戶一宅”是對農村村民擁有宅基地處數的規定，根據最新《土地管理法》第62條第一款：農村村民一戶只能擁有一處宅基地，其宅基地的面積不得超過省、自治區、直轄市規定的標準。但是受歷史因素以及農村土地制度改革滯后的影響，在廣大的農村地區，一戶多宅的現象普遍存在。

（二）不動產登記下盤活利用閑置宅基地的措施

1.注重提高農民退出宅基地的積極性。農民獲得收益的多少，在很大程度上影響了農民有償退出宅基地積極性。所以要提高農民退出宅基地的積極性，就必須建立相應的激勵補償機制，同時提高農民退出后的生活保障，政府應加大財政資金的投入以及政策的傾斜力度，進一步平衡城鄉社會保障體系，降低農民對土地的依賴感，保障農村居民的生活。

2.積極推動農村宅基地入市流轉。積極推動農村閑置宅基地入市流轉，是盤活利用農村閑置宅基地的一個必然選擇。宅基地的入市流轉不僅解決了宅基地的閑置問題，而且有利于促進土地的集約利用。此外，實現宅基地入市流轉，還能夠成為國有土地的配套補充。

3.明晰產權，加快實施宅基地確權登記工作。清晰的產權界定是宅基地流轉的前提，因此明晰產權，明確宅基地相關主體的權利，同時加快不動產登記工作，有利于宅基地的流轉和收益，盤活宅基地利用效率。

4.大力發展鄉村旅游。鼓勵農業生產和農村建設用地復合利用，發展休閑農業、鄉村旅游、農業科普、農事體驗等產業，拓展土地使用功能，大力發展鄉村特色旅游產業。在充分保障農民宅基地用益物權的前提下，積極探索農村集體經濟組織以出租、合作等方式盤活利用閑置宅基地，按照規劃要求和用地標準，改造建設鄉村民宿、休閑農業、鄉村旅游等農業農村體驗活動場所。

四、結論與展望

（一）結論

通過文獻分析的方法，對駐馬店市不動產登記的現狀，以及新蔡縣、確山縣盤活利用宅基地的舉措進行了分析。在其他學者研究的基礎上，分析了駐馬店市宅基地的盤活利用上存在的問題，借鑒其他地區的先進經驗，提出了宅基地盤活利用的主要途徑。

（二）展望

本文是對駐馬店市宅基地現狀分析的基礎上進行閑置宅基地盤活利用的研究，由于時間原因，未能進行實地走訪調研，僅僅通過文獻分析的方法對其進行了研究，所以一些信息可能不夠具體全面。

不動產登記視角下農村宅基地的盤活利用是一項復雜的工程，涉及法律、政策、農民的意愿等多方面的工作。同時，我國國土面積廣大，地形復雜，全面實行宅基地確權登記需要面臨各種問題，因此土地確權登記的全面完成還需要時間。

參考文獻：

[1]? 許英.農村閑置宅基地和閑置住宅盤活利用的實踐探索與政策啟示[J].嘉興學院學報，2021，（4）：81-88.

[2]? 楊立平，陳義新，商文超.農村閑置宅基地盤活利用方式研究[J].山西農經，2021，（5）：27-28.