南盤江流域后續(xù)協(xié)作發(fā)展研究

□周 舟

（中共黔西南州委黨校，貴州 畢節(jié) 562400）

1 問題的提出與分析維度

1.1 問題的提出

南盤江發(fā)源于云南省曲靖市烏蒙山余脈馬雄山東麓，是珠江流域的源頭河段，全長914 km，流域面積56 809 km2，跨越滇、黔、桂3 省區(qū)，是重要的經(jīng)濟(jì)區(qū)域和生態(tài)家園，為沿線城市的協(xié)作發(fā)展搭建了天然的通道，提供了寶貴的資源。南盤江流域基本情況如表1 所示。南盤江流域沿線地區(qū)如何鞏固拓展脫貧攻堅(jiān)成果同鄉(xiāng)村振興有效銜接是值得關(guān)注的現(xiàn)實(shí)問題，加強(qiáng)流域各地區(qū)之間的協(xié)作、共促區(qū)域的發(fā)展是推動(dòng)高質(zhì)量發(fā)展的題中應(yīng)有之義。南盤江流域協(xié)作發(fā)展涉及不同的行政區(qū)域與部門，關(guān)系到不同主體和組織的利益。近年來，非政府組織、企業(yè)等市場主體以及人民群眾參與意識(shí)的提高和能力水平的提升，將為南盤江流域后續(xù)協(xié)作發(fā)展注入強(qiáng)勁的活力。

表1 南盤江流域基本情況

1.2 分析維度

文章選取的是Ansell&Gash 提出的協(xié)作治理和協(xié)作發(fā)展模型中的分析維度，根據(jù)研究實(shí)際，主要選取的維度包括初始環(huán)境、制度設(shè)計(jì)以及協(xié)作過程。

1.2.1 初始環(huán)境

初始環(huán)境是指多方協(xié)作性在最開始時(shí)所面臨的環(huán)境，這種環(huán)境是協(xié)作最開始時(shí)的狀態(tài)和最初的處境，對于各個(gè)參與主體之間的協(xié)作起著促進(jìn)或阻礙作用，具體包括各方的參與動(dòng)機(jī)以及此前沖突或合作的過往史。

1.2.2 制度設(shè)計(jì)

制度設(shè)計(jì)是指設(shè)計(jì)協(xié)作中的基本制度、基本規(guī)則。既包括制定約束各個(gè)參與者行為的制度機(jī)制，也包括與協(xié)作發(fā)展密切相關(guān)的制度機(jī)制。

1.2.3 協(xié)作過程

協(xié)作過程包括面對面對話、信任建構(gòu)、認(rèn)知共享等具體內(nèi)容，這些內(nèi)容是循環(huán)而非線性的關(guān)系，在整個(gè)協(xié)作過程中發(fā)揮著重要作用。協(xié)作過程在初始環(huán)境和制度設(shè)計(jì)的合力影響下會(huì)直接關(guān)系到協(xié)作效果。

2 南盤江流域后續(xù)協(xié)作發(fā)展的已有基礎(chǔ)

2.1 初始環(huán)境

2.1.1 協(xié)作中的多元主體及參與動(dòng)機(jī)

參與南盤江流域后續(xù)協(xié)作發(fā)展的主體包括沿線地區(qū)的各級(jí)黨委政府、企業(yè)公司和志愿者協(xié)會(huì)、地方商會(huì)等社會(huì)組織以及流域沿線的廣大群眾。在多元協(xié)作主體中，存在不同的參與動(dòng)機(jī)。各級(jí)黨委政府從整體上和宏觀上把握協(xié)作發(fā)展方向，提供資金、政策以及技術(shù)等方面的支持。企業(yè)公司等市場主體為后續(xù)協(xié)作發(fā)展提供資金、技術(shù)等資源，以期增強(qiáng)政府對其的信任，獲得與政府合作的項(xiàng)目，提高企業(yè)的市場效益。各類社會(huì)組織通過提供志愿服務(wù)、公益服務(wù)等為后續(xù)協(xié)作發(fā)展提供社會(huì)力量，通過參與協(xié)作樹立良好的社會(huì)形象。沿線廣大群眾是后續(xù)協(xié)作發(fā)展的主體和主力軍，通過參與、配合協(xié)作發(fā)展活動(dòng)獲得更好的生存空間和發(fā)展機(jī)會(huì)。

2.1.2 之前沖突或合作的過往史

近年來，南盤江流域沿線地區(qū)是通過制定發(fā)展規(guī)劃，加強(qiáng)項(xiàng)目合作，開展學(xué)術(shù)交流等方式增進(jìn)了解、達(dá)成共識(shí)，為后續(xù)協(xié)作奠定基礎(chǔ)，營造有利環(huán)境。一是抓住“9+2”泛珠三角區(qū)域合作以及珠江-西江經(jīng)濟(jì)帶等國家重大戰(zhàn)略實(shí)施機(jī)遇，加快區(qū)域合作，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)升級(jí)。二是簽署行政協(xié)議，促進(jìn)項(xiàng)目落實(shí)，協(xié)議主要集中于基礎(chǔ)設(shè)施、產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目建設(shè)以及空間開發(fā)等方面。三是在落實(shí)相關(guān)行政協(xié)議的過程中，加強(qiáng)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)合作，共同推動(dòng)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目建設(shè)，推動(dòng)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)，在茶、花、果等優(yōu)勢農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)方面強(qiáng)化區(qū)域合作，整合優(yōu)化技術(shù)、人才、設(shè)備等資源，打造區(qū)域特色農(nóng)業(yè)品牌。例如，貴州省重點(diǎn)發(fā)展茶葉、辣椒、水果等特色農(nóng)業(yè)，打造遵火辣椒、普安紅茶等農(nóng)產(chǎn)品品牌；云南省集中打造煙、茶、糖、果、花等品牌，廣西啟動(dòng)了現(xiàn)代特色農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)品種品質(zhì)品牌“10+3”提升行動(dòng)，著重打造糖料蔗等優(yōu)勢特色種養(yǎng)業(yè)。四是舉辦合作論壇及學(xué)術(shù)研討會(huì)議，例如廣西的“田林論壇”“隆林論壇”以及“滇黔桂三?。▍^(qū)）社科聯(lián)南盤江流域發(fā)展論壇”等，以學(xué)術(shù)交流作為對話溝通、協(xié)作發(fā)展的紐帶，為南盤江流域發(fā)展提供理論支撐和智力支持。

2.2 制度設(shè)計(jì)

2.2.1 南盤江流域后續(xù)的協(xié)作任務(wù)是制度設(shè)計(jì)的重要原因

南盤江流域沿線地區(qū)均處于我國西部山區(qū)，受地理位置、資源稟賦等影響，經(jīng)濟(jì)發(fā)展較為滯后。貴州省黔西南州、云南省曲靖市、文山州、紅河州以及廣西壯族自治區(qū)百色市均是南盤江流域的主要沿線城市，在打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)后，還面臨著艱巨的后續(xù)發(fā)展任務(wù)。這就需要在國家頂層設(shè)計(jì)的指導(dǎo)下，按照黨中央的決策部署，落實(shí)各項(xiàng)方針政策，結(jié)合當(dāng)?shù)氐膶?shí)際情況進(jìn)行制度設(shè)計(jì)，在責(zé)任與義務(wù)、激勵(lì)與約束的制度下，不斷延展后續(xù)協(xié)作的縱深維度，從產(chǎn)業(yè)、就業(yè)、人才、技術(shù)等方面加大合作力度，共同做好南盤江流域的后續(xù)發(fā)展工作。

2.2.2 南盤江流域已有的發(fā)展規(guī)劃是制度設(shè)計(jì)的重要前提

南盤江流域已有的發(fā)展規(guī)劃主要包括2015 年國家發(fā)改委出臺(tái)的《左右江革命老區(qū)振興規(guī)劃（2015—2025 年）》，該規(guī)劃的范圍包含滇、黔、桂3 省（自治區(qū)）南盤江流域的大部分區(qū)域，其中包含建立健全協(xié)調(diào)機(jī)制，明確基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、特色優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)、城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展、生態(tài)文明建設(shè)、基本公共服務(wù)體系，開放合作，保障措施等內(nèi)容，為南盤江流域滇、黔、桂3 ?。ㄗ灾螀^(qū)）的協(xié)作發(fā)展提出了要求、提供了支持。頂層設(shè)計(jì)上的規(guī)劃設(shè)計(jì)和政策支持為南盤江流域后續(xù)協(xié)作發(fā)展中的制度設(shè)計(jì)奠定了基礎(chǔ)，指明了方向，提供了保障。

2.3 協(xié)作過程

2.3.1 能夠開展“面對面”對話

一是南盤江流域沿線地區(qū)開展行政區(qū)之間的交流互訪，通過“面對面”對話活動(dòng)拉近不同地域部門間的距離，為后續(xù)協(xié)作奠定政治交往基礎(chǔ)。二是南盤江流域沿線地區(qū)通過聯(lián)席會(huì)議進(jìn)行“面對面”對話與交流，以此協(xié)商制定協(xié)作發(fā)展的整體方案，解決合作中需要協(xié)調(diào)的重大問題、發(fā)展過程中產(chǎn)生的突出問題以及行政協(xié)議履行中出現(xiàn)的問題，并且監(jiān)督行政協(xié)議的具體實(shí)施過程。三是南盤江流域沿線地區(qū)在推動(dòng)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目建設(shè)方面開展“面對面”對話，通過對話交流掌握流域沿線地區(qū)的農(nóng)業(yè)發(fā)展現(xiàn)狀，為之后整合資源力量、優(yōu)化農(nóng)業(yè)布局、開展項(xiàng)目聯(lián)建等奠定基礎(chǔ)。

2.3.2 具有共同的行動(dòng)目標(biāo)

南盤江流域沿線地區(qū)之所以能夠進(jìn)行后續(xù)協(xié)作發(fā)展，得益于具有共同的行動(dòng)目標(biāo)，即共同推進(jìn)南盤江流域經(jīng)濟(jì)社會(huì)等領(lǐng)域高質(zhì)量發(fā)展。具體而言，南盤江流域沿線地區(qū)以高質(zhì)量發(fā)展統(tǒng)攬全局。在農(nóng)業(yè)方面，注重通過與南盤江流域沿線地區(qū)的協(xié)作，提高農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化水平，突出區(qū)域農(nóng)業(yè)優(yōu)勢，增強(qiáng)農(nóng)產(chǎn)品的市場競爭力；在工業(yè)方面，加強(qiáng)聯(lián)系協(xié)作，整合“硬件”和“軟件”，推動(dòng)南盤江流域地區(qū)工業(yè)提質(zhì)增效；在第三產(chǎn)業(yè)方面，重點(diǎn)整合南盤江流域沿線地區(qū)旅游資源，打造精品旅游路線，加強(qiáng)文旅融合，推動(dòng)旅游產(chǎn)業(yè)化。共同的行動(dòng)目標(biāo)為南盤江流域后續(xù)協(xié)作和持續(xù)發(fā)展注入了活力，提供了動(dòng)力，增強(qiáng)了定力。

3 南盤江流域后續(xù)協(xié)作發(fā)展面臨的主要困難

3.1 初始環(huán)境中面臨的困境

3.1.1 各方參與動(dòng)機(jī)不同

在縱向的協(xié)作中，沿線地區(qū)各級(jí)政府組織之間的相互合作是因?yàn)樾枰舜说馁Y源實(shí)現(xiàn)共同的價(jià)值目標(biāo)；非政府組織之間相互依賴是因?yàn)橄＜酵ㄟ^為政府提供支持達(dá)成各自的目標(biāo)。在橫向的協(xié)作當(dāng)中，政府部門、非政府組織、公眾之間的協(xié)作由多種公共的和私人的參與者組成，有各自的運(yùn)行目標(biāo)和政策戰(zhàn)略。盡管協(xié)作環(huán)境非常復(fù)雜，但每個(gè)組織都有完成協(xié)作發(fā)展任務(wù)所需的技術(shù)與資源。

3.1.2 存在零和博弈的風(fēng)險(xiǎn)

南盤江流域沿線地區(qū)在后續(xù)協(xié)作發(fā)展過程中，由于各主體的合作動(dòng)機(jī)不同以及目標(biāo)差異，導(dǎo)致集體行動(dòng)中產(chǎn)生意見分歧和消極行為。不同部門或組織協(xié)作發(fā)展的過程亦是組織利益的博弈過程，南盤江流域后續(xù)協(xié)作發(fā)展中主體博弈的類型主要包括政府與政府的利益合謀、監(jiān)督博弈，政府與企業(yè)的利益合謀、監(jiān)督博弈，公眾與政府的個(gè)體利益與監(jiān)督博弈。各利益主體的博弈必然以自身利益最大化為導(dǎo)向，在此過程中沿線區(qū)域在爭搶產(chǎn)品市場、提升產(chǎn)業(yè)效益、吸引技術(shù)人才等方面可能出現(xiàn)零和博弈以及一定程度的“偽合作”，從而影響協(xié)作發(fā)展的效益和質(zhì)量。

3.2 制度設(shè)計(jì)中面臨的困境

3.2.1 利益協(xié)調(diào)制度不完善

南盤江流域沿線地區(qū)在協(xié)作過程中，利益協(xié)調(diào)制度仍不完善，利益主體之間和利益主體內(nèi)部常由于信息不對稱等因素造成個(gè)體理性與集體理性矛盾[1]，加大了南盤江流域后續(xù)協(xié)作發(fā)展的難度。由于缺乏健全完善的利益協(xié)調(diào)制度，一方面，參與協(xié)作的主體既希望降低參與成本，又想要獲得更多的收益保證自身利益最大化，容易在共建項(xiàng)目、共治難題、共享成果中產(chǎn)生摩擦。另一方面，極易產(chǎn)生利益共享不充分、區(qū)域發(fā)展不平衡等問題，從而導(dǎo)致后續(xù)協(xié)作發(fā)展較難進(jìn)行。

3.2.2 缺乏法律制度約束

在已有的南盤江流域協(xié)作發(fā)展中，存在問題界定不清、問責(zé)處罰力度不明等情況，缺乏相關(guān)的法律法規(guī)給予解答，出現(xiàn)問題之后，缺乏相應(yīng)的法律支撐。除此之外，在多方參與的協(xié)作發(fā)展中，雖然通過一些宏觀的政策制度約束和監(jiān)督主體行為，但由于制度不具有法律的強(qiáng)制性，出現(xiàn)問題時(shí)，責(zé)任人之間存在互相推諉、相互協(xié)商、討價(jià)還價(jià)的現(xiàn)象。

3.3 協(xié)作過程中面臨的困境

3.3.1 “兩業(yè)”發(fā)展存在困難

南盤江流域沿線地區(qū)在利用產(chǎn)業(yè)、就業(yè)推動(dòng)區(qū)域發(fā)展的過程中面臨較多困境。一是南盤江流域沿線地區(qū)大多是喀斯特地貌，坡地多、平地少，發(fā)展農(nóng)業(yè)的自然資源有限，發(fā)展農(nóng)業(yè)的基礎(chǔ)條件較差。同時(shí)，流域沿線地區(qū)工業(yè)基礎(chǔ)薄弱，發(fā)展工業(yè)的條件有限，發(fā)展第三產(chǎn)業(yè)面臨政策、資金、技術(shù)等困難。二是南盤江流域沿線地區(qū)仍然存在就業(yè)崗位緊缺、跨區(qū)域就業(yè)難度大、基層群眾就業(yè)能力水平不高等短板。

3.3.2 人才、資金較為缺乏

南盤江流域沿線地區(qū)大多為農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)較為薄弱、工業(yè)發(fā)展較為落后、第三產(chǎn)業(yè)帶動(dòng)不強(qiáng)的地區(qū)，資源環(huán)境的限制一定程度上導(dǎo)致南盤江流域沿線大多地區(qū)不具備人才引進(jìn)優(yōu)勢。除此之外，缺乏人才規(guī)劃和相關(guān)的資金保障機(jī)制，使得南盤江流域后續(xù)協(xié)作缺乏人才和資金支持。

4 推進(jìn)南盤江流域后續(xù)協(xié)作發(fā)展的路徑選擇

4.1 建立穩(wěn)定的協(xié)作機(jī)構(gòu)

南盤江流域沿線地區(qū)仍然面臨著艱巨的后續(xù)協(xié)作任務(wù)。協(xié)作發(fā)展是一個(gè)長期的過程，要推進(jìn)后續(xù)協(xié)作發(fā)展取得實(shí)效，既需要從宏觀的發(fā)展規(guī)劃、制度設(shè)計(jì)、政策研究等領(lǐng)域謀發(fā)展，又需要在微觀的組織結(jié)構(gòu)、人才技術(shù)、平臺(tái)載體等方面下工夫。針對南盤江流域沿線地區(qū)已有協(xié)作中存在的分散化、碎片化、各自為政、“九龍治水”等問題，需要在下一步的協(xié)作發(fā)展中，探索建立南盤江流域穩(wěn)定、專門的協(xié)作機(jī)構(gòu)，例如流域協(xié)作發(fā)展專項(xiàng)組、區(qū)域發(fā)展協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，并予以流域協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)更多的權(quán)力和職能[2]，通過專門的機(jī)構(gòu)處理后續(xù)協(xié)作發(fā)展中的相關(guān)事宜。在這種協(xié)作機(jī)構(gòu)中，要明確主要領(lǐng)導(dǎo)、分管領(lǐng)導(dǎo)及其具體工作職責(zé)、機(jī)構(gòu)工作人員及工作職責(zé)、協(xié)作機(jī)構(gòu)的監(jiān)督方式等。建立健全權(quán)責(zé)分明、監(jiān)督有力的協(xié)作發(fā)展管理機(jī)制，減少或防止協(xié)作過程中出現(xiàn)的協(xié)調(diào)困難、人事不相宜、出事之后互相推諉等問題，以此提高南盤江流域沿線地區(qū)后續(xù)協(xié)作發(fā)展的效率和質(zhì)量，保證協(xié)作發(fā)展的有效性、規(guī)范性和可持續(xù)性。

4.2 完善后續(xù)協(xié)作發(fā)展的相關(guān)機(jī)制

4.2.1 完善利益分享機(jī)制

在南盤江流域沿線地區(qū)后續(xù)協(xié)作發(fā)展過程中，針對利益主體零和博弈、利益分享不充分、發(fā)展不平衡等問題，需要完善利益分享機(jī)制，讓利益在公開、透明、陽光的環(huán)境下運(yùn)行。

通過建立和完善利益的分享機(jī)制，讓各個(gè)參與方認(rèn)同和愿意分享利益，防止在后續(xù)協(xié)作發(fā)展中產(chǎn)生利益集中化和利益分享不平衡等問題，推進(jìn)協(xié)作持續(xù)進(jìn)行，讓協(xié)作發(fā)展的成果更多、更公平地惠及到人民群眾。

4.2.2 完善多元參與協(xié)作機(jī)制

一是針對流域協(xié)作跨界性強(qiáng)、關(guān)聯(lián)性大、復(fù)雜度高等特性，始終堅(jiān)持各級(jí)黨委的領(lǐng)導(dǎo)，確保協(xié)作發(fā)展沿著正確的方向進(jìn)行。二是各級(jí)政府縱向上要打破協(xié)作壁壘，增強(qiáng)溝通交流，提高協(xié)作的能力和水平；橫向上要加大與其他組織的統(tǒng)籌銜接以及跨部門協(xié)同的力度。三是引導(dǎo)和鼓勵(lì)市場主體、社會(huì)組織、普通公眾等參與協(xié)作發(fā)展，發(fā)揮非政府組織的積極作用和正向效應(yīng)，推動(dòng)協(xié)作發(fā)展由政府主導(dǎo)向合作共贏轉(zhuǎn)變，逐步打造黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、市場推動(dòng)、社會(huì)協(xié)同、公眾參與的協(xié)作發(fā)展新格局。

4.3 重視協(xié)作過程

4.3.1 擴(kuò)寬“兩業(yè)”協(xié)作發(fā)展渠道

南盤江流域沿線地區(qū)要不斷融合優(yōu)質(zhì)資源和特色資源，將傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)與新興產(chǎn)業(yè)相結(jié)合，突出產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢，聚合產(chǎn)業(yè)效能[3]，結(jié)合區(qū)域優(yōu)勢和地方特色發(fā)展產(chǎn)業(yè)，形成“一村一產(chǎn)業(yè)、一鄉(xiāng)一特色、一縣一品牌”的產(chǎn)業(yè)發(fā)展格局。堅(jiān)持以農(nóng)業(yè)項(xiàng)目建設(shè)帶動(dòng)群眾就業(yè)，以產(chǎn)業(yè)品牌打造穩(wěn)住群眾就業(yè)，

在發(fā)展農(nóng)業(yè)、工業(yè)以及第三產(chǎn)業(yè)時(shí)，為群眾提供適宜的就業(yè)崗位。同時(shí)，鼓勵(lì)群眾自主創(chuàng)業(yè)，通過房屋租金減免、稅收優(yōu)惠等政策為群眾自主創(chuàng)業(yè)創(chuàng)造寬松有利的環(huán)境。

4.3.2 加大要素投入力度

一是加大政府投入力度。通過政府的投入滿足資金需要，促使后續(xù)協(xié)作發(fā)展中的農(nóng)業(yè)、工業(yè)、第三產(chǎn)業(yè)等相關(guān)項(xiàng)目得以啟動(dòng)或持續(xù)運(yùn)行。二是注重人才的引進(jìn)和培養(yǎng)。南盤江流域沿線地區(qū)應(yīng)該結(jié)合后續(xù)協(xié)作發(fā)展中的人才需求制訂人才引進(jìn)和培養(yǎng)計(jì)劃，引進(jìn)一批產(chǎn)業(yè)發(fā)展、城市規(guī)劃、公共管理等相關(guān)人才，培養(yǎng)一支高素質(zhì)的人才隊(duì)伍，為后續(xù)協(xié)作發(fā)展提供人力支持和人才支撐。三是完善流域協(xié)作信息平臺(tái)。在南盤江流域后續(xù)協(xié)作發(fā)展中，亟待建立流域協(xié)作發(fā)展信息平臺(tái)，借助先進(jìn)的信息技術(shù)充分、及時(shí)地傳播流域協(xié)作發(fā)展信息，加強(qiáng)各方交流，減少面對面談判、協(xié)商、合作的交易費(fèi)用，保障公眾的知情權(quán)、監(jiān)督權(quán)和決策權(quán)，為提升多元的協(xié)作服務(wù)能力和水平提供重要的技術(shù)支撐。