將樂縣林票制度改革探索

□林翠湘

（將樂縣林業局，福建 三明 353300）

林票制度改革是三明市進一步深化集體林權制度改革的重要舉措，是探索踐行“綠水青山就是金山銀山”的有效途徑。林票是以國有林業企業與村集體按合作經營、流轉自由、權益量化、分紅保底的方式進行合資造林，以雙方出資額制作的具有質押、交易、兌現等功能的股權憑證。林票制度是集體林權制度改革的新亮點、新思路，國內開展林票系列研究和探索是林業基礎研究的熱點。

1 將樂縣森林資源概況

將樂縣位于福建省北部的武夷山脈東南坡，經緯度117°05′～117°40′、26°26′～27°04′，總面積22.46 hm2，縣內森林植被類型豐富，年均氣溫18.6 ℃，年均降水量約2 700 mm，是典型的亞熱帶季風氣候，四季分明、氣候溫和、雨量充沛、光照充足，是全國森林康養試點建設縣和中國深呼吸小城。根據最新二類調查基礎上森林資源檔案更新成果，將樂縣森林覆蓋率為81.29%，活立木總蓄積量為2 400 余萬m3，林地面積近20 萬hm2。具有國有森林資源富集（集體林森林覆蓋率約78%、國有林森林覆蓋率約86%）、天然林老齡化嚴重（成過熟林占將樂縣天然林總面積的74%）、闊葉樹種成過熟林占比高（約66%）、公益林以集體為主（約63%）、針葉林比重較大（約64%）的森林資源分布特點。

2 將樂縣林票制度發展歷程

1997 年4 月10—11 日，時任福建省委副書記的習近平同志到將樂縣調研并發表重要講話。在充分肯定將樂縣在農業、農村及奔小康工作中作出的成績和努力的同時提出5 點希望。一是務必抓緊糧食生產，二是決勝之年確保三大歷史任務的完成，三是積極促進農業產業化與奔小康工作同步發展，四是切實減輕農民負擔，五是加強黨的基層組織建設[1]。20 余年來，縣委縣政府一任接著一任，始終把綠水青山當作“無價寶”，做好山、水、林、田文章，發揮自然資源優勢，引進“朝陽產業”，發展特色農業和鄉村旅游，帶動將樂縣人民致富。

2003 年開展集體林權制度改革后，集體林地實行家庭承包經營制，廣大林農成為林業經營主體。林權由過去相對集中在村集體持有轉變為零星分散地由廣大林農持有，林權出現“碎片化”問題。在很大程度上促進林農的積極性，但也出現了造林更新成活率和保存率較低、森林撫育缺失等問題，林分質量與國有林業企業相比普遍較低，主要原因在于觀念傳統、不重視技術、資金短缺。

為持續深化林業改革，緊跟三明市林票制度改革，2019 年將樂縣在高唐鎮上坊村、鄧坊村開展林票試點工作，著力解決林業融資、林權流轉、森林資源變現、集體林林分質量低等問題，通過近3 年林票制度的推行，將樂縣山林糾紛逐年下降，林票隨時交易、抵押或贖買的特點加快森林資源流轉，進一步擴大將樂縣林業規模，提高集約經營水平。

3 將樂縣林票制度改革主要做法

3.1 組建林改機構，明確股權份額

為確保林票制度改革在將樂縣落地實施，縣政府牽頭組建林票改革工作領導小組，由分管林業副縣長親自抓，并制定下發《將樂縣推行林票改革實施方案》，明確要求全縣13 個鄉鎮對歷年來“村民企”合作造林經營的山場改革。

其中，“村民”指以林地的使用權和經營權為股權村集體和農戶（占股30%），“企”指以資金和技術為股權的縣域內林業企事業單位（占股70%）。以合作造林協議為框架，“村民”為資源本底，由“企”進行造林更新和森林經營管理的方式，全面推行將樂縣林票制度改革。

3.2 摸清林地現狀，科學制定方案

各鄉鎮、村在保持與國有林業企業單位簽訂合作造林合同條款不變的基礎上，摸清歷年合作造林的山場地塊，按照《將樂縣推行林票改革實施方案》要求，統一評估、林票測算、召開會議，并結合農村產權制度改革有關規定將村集體30%股權量化成林票。

3.3 部門分工協作，積極化解矛盾

為切實把推行林票制度改革工作宣傳好、落實好，林業改革成員單位各司其職，加強溝通協調，以“馬上就辦、真抓實干”的精神，主動靠前服務，解決問題。針對林票值計算存在分配不平衡的情況，在三明市統一將股權型林票分為憑證式林票和紙質林票的基礎上，增加記賬式林票，化解村民和村集體量化林票值的矛盾，確保林票制度改革工作穩步推進，有序開展，取得成效[2]。

4 將樂縣林票制度改革操作流程

4.1 統一評估

針對不同年份的山場，根據營造林投入成本、管理成本、林木蓄積量增值部分評估其價值。對2018—2020 年合作造林的山場，根據近3 年營造林投入成本，即22 800 元/hm2估算山場價值（2021 年之后合作造林的山場價值參照該標準）；對2016—2017 年合作造林的山場，根據近3 年營造林投入成本加上兩年的管理成本，即31 950 元/hm2估算山場價值；對2010—2015 年合作造林的山場，根據近3 年營造林投入成本加上林木蓄積量增量產生的價值，即48 000 元/hm2估算山場價值。

4.2 林票測算

“村民企”合作造林經營的山場，根據農村產權制度改革確定村集體村民人口情況，按照農村產權制度改革確定分配比例，村集體將30%的股權測算量化成林票數量，村集體將其股權70%分配給村民。

4.3 會議決定

屬村集體與國有林業企業合作的造林山場，由村委會組織召開村民代表大會討論通過林票制發方案。

4.4 林票制發

按照測算的林票數量，對村民持有的林票進行實名登記、打印、造冊，經村委會與國有林業企業簽章確認后，將股權量化為林票，發放給村民，村集體量化的林票由村委會保存。

4.5 動態管理

建立登記簿制度，對林票持有、繼承、轉讓、抵質押等事項進行登記備案，實時掌控變動信息。

5 將樂縣林票制度改革初步成效

5.1 擴大“村民企”合作經營的規模

國有林業企業利用自身的資金、技術和管理優勢，對“村民企”合作造林經營的林地實行科學化、集約化管理，有效提高了營林質量和林木生長量，村集體和村民持有的林票具有明顯保值增值的功能，由此不斷促成村集體、村民主動與國有林業企業合作，擴大“村民企”合作經營的規模。截至2021 年底，有4 個鄉鎮、16 個村與福建金森簽訂整鄉、整村合作協議，福建金森的林業經營面積由林改前2.95 萬hm2增加到5.33 萬hm2。

5.2 拓寬林農貸款融資渠道，提升兌現能力

將樂縣林業局、金融部門主動靠前服務，針對林票可隨時交易、抵押或贖買的特點，農信社、農業銀行推出“興林貸”“快農貸—林票”，為林票發行村進行整村授信3 000 萬元，村民可持林票直接申請辦理“興林貸”“快農貸—林票”，拓寬了林農新的貸款融資渠道。同時，將樂縣成立農村產權交易中心，為林票提供交易平臺，解決林票的兌現問題。

5.3 實現“村民企”合作經營共贏

一是幫助村集體、村民增收。村集體和村民以林地經營權入股，將林地交給福建金森經營，村集體和村民無需投入資金，持有的林票可獲得7 倍以上的收益。以林票發行試點村——將樂縣高唐鎮上坊村為例，該村共258 個村民，40.4 hm2山場按2019 年合作造林的投入成本計算，上坊村將村集體原先30%股權中70%以林票的方式分給村民，村民人均持有林票700 元。主伐時按150 m3/hm2出材量和杉木木材現價1 000 元/m3計算，產值為150 000 元/hm2，人均林票價值為4 932 元。將樂縣高唐鎮上坊村人均林票價值發行時和主伐時對比測算如圖1 所示。

圖1 將樂縣高唐鎮上坊村人均林票價值發行時和主伐時對比測算

二是提升國有林業企業的增量。國有林業企業通過“村民企”合作經營擴大經營面積，因林票牽涉面廣而不斷提升經營水平，從而進一步提升林分質量（林分出材量由林改前105 m3/hm2增加到150 m3/hm2，增比42.86%），按將樂縣發行林票2 032.86 hm2林地面積測算，經濟效益增加9 147.9 萬元。

截至2021 年底，將樂縣135 個行政村中條件已成熟可發行林票的有100 個行政村，面積3 163.67 hm2，金額約3 559 萬元，現已完成林票改革80 個村，發放林票總金額2 527 萬元，面積2 032.87 hm2（村民持票金額1 578.76 萬元，人數46 022 人，人均持票金額343 元）。將樂縣林票改革進度位居三明市第一。

6 將樂縣林票制度改革中存在的問題

6.1 營林資金缺口明顯

一是相較同類項目，如交通和住建的造林綠化，林業項目資金標準偏低，在項目運行監管、造林質量標準和資源定向培育上有顯著的制約和掣肘。

二是林業基礎設施和生產設備不先進，林區道路密度低，林產品下山、生產物資上山主要靠肩挑背運，勞動生產率低，經營成本中勞務成本大。灌溉設施不足，大部分經濟林和竹林不具備基本灌溉條件，靠天吃飯的因素較高，致使林地生產率偏低。這些都讓社會市場和林農個體主觀上認為林業周期長、效益低，對林票制度改革抱有觀望和質疑的態度，導致林農參與積極性低，市場資本流入較困難。

6.2 配套資源建設不足

一是林票交易平臺或數據系統不完善，林票交易數據追溯及林票登記、交易、抵押等程序需進一步優化。

二是銀行、保險等金融機構參與度不高，林票抵借和信貸額度較低，林票配套金融產品較少，社會資本進山入林機制需進一步完善。

三是林票推行仍以國有林業企事業單位推動為主，其他相關行業（如司法、會計等）介入不多，林票資產可靠性沒有保障，市場對林票風險性比較擔憂。

6.3 基層技術人員匱乏

森林經營缺乏科研、教學、生產等領域的專業人才，技術人員素質參差不齊；各級林業部門特別是基層林業單位森林經營人才隊伍力量薄弱，專業人員老齡化和斷檔現象普遍存在；技術培訓力度不足，培養人才、引進人才難度大；森林經營實用科研成果轉化和普及率較低，科技支撐力度有待加大。

7 完善將樂縣林票制度改革的建議

7.1 加大林業建設資金籌措力度

一是積極向上級財政部門爭取專項補助資金，縣級林業部門應建立獎懲機制，鼓勵策劃、生成、申報林業項目。

二是加大資金籌措創新力度，建立社會資本進山入林機制。近年來，林產加工業、林業服務業等發展資金籌措的市場化程度逐步提高，應堅持以企業為融資及市場主體，以資金合法和籌措及時、規模和結構合理、經濟措施和手段正當為準繩，合理確定資金需求量，提高籌資效率和投資效果，精準安排形成資本結構。

7.2 完善配套資源建設

一是依托對接三明林業產權交易中心和海峽股權交易中心開展林票登記、交易、注銷等，加快林票在社會市場的流轉。

二是政府在保費補貼的基礎上，溝通協調保險公司降低保費標準，鼓勵林農參與森林的商業保險，引導保險公司開發自然災害的險種，構建風險防控機制，填補放貸風險漏洞，調動保險機構參與林業生態建設的積極性和主動性。

三是探索林票資產隔離制度。資產隔離是指將自己擁有或控制的資產通過金融工具和法律工具的組合進行有效梳理或分配，確保資產權屬清晰、風險可控。建議引入律師事務所、會計師事務所，指導建立林票資產隔離制度，增強林票資產的可靠性。

7.3 加強林業人才隊伍建設

一是加強與林業院校和林業科研機構在產學研上的合作，制訂林業技術人才定向培養計劃和引進技術人才的政策紅利，鍛造一批高精尖林業創新型科技人才隊伍。

二是在林業招聘考試中適當降低學歷、年齡等準入門檻，對接福建省林業專業學生的招聘工作，促進林業專業人員流入，改善和優化將樂縣林業人才結構。

三是優化和改善將樂縣林業技術人才的晉升渠道和工作環境，并加強人文關懷，扭轉社會對林業專業不恰當的認識，在政策、福利等方面多加傾斜，切實形成將樂縣林業技術人才“進得來、留得住、發展好”的良好人才氛圍。

8 結束語

將樂縣推行林票制度改革工作是實現森林資源變資產、股權變股金、林農變股東，促進村財村民雙增收、助力鄉村振興的新舉措、新方向和新內容。通過林票制度改革可使林地自由流轉更加便利，推進林地規模經營、集約生產，朝著規模化、專業化經營方向發展，不斷提高林地效益。加強金融機構和林業企業的戰略合作，整合縣域內全部森林資源，不斷探索村企合作新模式，在森林旅游（森林康養方向）、苗圃產業、林業技術服務、林下經濟和碳匯開發等方面釋放林業新時代產業活力，使生態林業走深走實，惠及林農林企，實現森林資源可持續經營和永續發展。