如何進一步做實PPP項目全生命周期監(jiān)管？

話題嘉賓

溫來成：中央財經大學中財-中證鵬元地方財政投融資研究所執(zhí)行所長、財稅學院教授、博士生導師。財政部政府債務研究和評估中心政府債務咨詢專家、住建部科技委員會社區(qū)建設專業(yè)委員會委員、中國財政學會公私合作（PPP）專業(yè)委員會常務委員、財政部PPP專家?guī)鞂＜摇Ｖ饕芯糠较驗樨斦度谫Y、城市財政與城市公共管理、公共財政理論等。

馬恩濤：山東財經大學科研處處長，三級教授，博士生導師。長期專注財政投融資體制和政府債務風險等方面的研究。

趙仕坤：北京中澤融信管理咨詢公司董事總經理，杭州灣會計學院理事，財政部首批人才庫（債務管理）專家，財政部、國家發(fā)改委PPP雙庫專家，復旦大學、上海財經大學兼職教授、碩士生導師，上海市勞動模范。

楊學平：江蘇省泗洪縣財政局二級主任科員，二級建造師，財政部政府和社會資本合作（PPP）專家?guī)鞂＜遥瑥氖翽PP項目運作和政策理論研究，負責本地PPP項目推進和監(jiān)督管理。

孟海玲：山東省金鄉(xiāng)縣財政局政府和社會資本合作辦公室主任，山東省高端會計人才，高級會計師，從事財政工作20余年，對PPP項目監(jiān)管理論和實務操作有一定研究。

主持人

阮 靜：《財政監(jiān)督》雜志編輯

背景材料：

2022年11月，財政部發(fā)布《關于進一步推動政府和社會資本合作（PPP）規(guī)范發(fā)展、陽光運行的通知》（以下簡稱《通知》），就做好PPP項目前期論證、推動項目規(guī)范運作、嚴防隱性債務風險、保障項目陽光運行四方面提出14條要求。

在做好項目前期論證方面，《通知》明確，對于屬于公共服務領域、需求長期穩(wěn)定、回報機制清晰、收益水平合理、具有運營內容的項目，可采用PPP模式實施，優(yōu)先實施具有強運營屬性、具有長期穩(wěn)定經營性收益的項目。要規(guī)范開展財政承受能力論證，嚴守每一年度本級全部PPP項目從一般公共預算列支的財政支出責任不超過當年本級一般公共預算支出10%的紅線。PPP項目財政支出責任超過10%紅線的地區(qū)，不得新上PPP項目；PPP項目財政支出責任超過5%的地區(qū)，不得新上政府付費PPP項目。同時，壓實項目庫管理責任，省級財政部門對轄內項目庫項目管理負總責；健全項目入庫聯(lián)評聯(lián)審機制。

在推動項目規(guī)范運作方面，《通知》強調，項目實施機構應堅持公平、公正、公開原則，依法擇優(yōu)選擇具有投資、運營能力的社會資本參與PPP項目。鼓勵國有企業(yè)、民營企業(yè)、外資企業(yè)等各類市場主體作為社會資本方平等參與PPP項目。地市級、縣區(qū)級地方人民政府實際控制的國有企業(yè)（上市公司除外）可以代表政府方出資參與PPP項目，不得作為本級PPP項目的社會資本方。規(guī)范存量資產轉讓項目運作，擬采用轉讓—運營—移交（TOT）等方式盤活存量資產的項目，應具有長期穩(wěn)定經營性收益，嚴格履行國有資產評估、轉讓程序，合理確定轉讓價格。TOT項目不得由本級政府實際控制的國有企業(yè)作為社會資本方搞“自我循環(huán)”。完善項目績效管理，項目實施機構應科學設定PPP項目績效目標及指標體系，健全績效運行監(jiān)控機制，加強績效評價及其結果應用，將PPP項目績效評價結果作為按效付費的重要依據(jù)，強化對社會資本的激勵約束。強化項目履約管理，政府和社會資本雙方應依法依規(guī)履行合同義務，保障項目有序實施和公共服務持續(xù)穩(wěn)定供給。

在嚴防隱性債務風險方面，《通知》明確，地方財政部門應會同有關方面嚴格做好本級PPP項目合同審查，嚴禁通過簽訂抽屜協(xié)議、陰陽合同等方式規(guī)避監(jiān)管；應督促已簽約PPP項目相關參與方按規(guī)定在PPP項目庫上傳項目合同等材料并更新項目相關信息。PPP項目政府方按照PPP項目合同約定承擔的股權投資、運營補貼等財政支出責任，以及取得的資產權益和特許經營權轉讓收入、股息、超額收益分成、社會資本違約賠償?shù)仁杖耄婪ㄒ酪?guī)全面納入預算管理。

在保障項目陽光運行方面，《通知》要求，地方財政部門應依托全國PPP綜合信息平臺，加快推動PPP項目全生命周期信息公開。強化財政承受能力動態(tài)監(jiān)測、信息公開監(jiān)督管理。

近年來，財政部堅持推動PPP規(guī)范發(fā)展，不斷健全制度體系，加強風險防控，完善管理舉措，強化信息公開等，取得了積極的成效，結合PPP在各地實踐中存在的問題，《通知》出臺，圍繞高質量發(fā)展目標，對各方廣泛關注的PPP模式適用范圍、社會資本資質、存量資產轉讓、績效履約管理、項目合同審查等予以明確，旨在推動PPP運行更加規(guī)范，推動PPP事業(yè)行穩(wěn)致遠。此次《通知》下發(fā)意義何在？在推進PPP項目全生命周期監(jiān)管中應把握哪些關鍵點？如何落實《通知》各項部署更好推進PPP規(guī)范發(fā)展、陽光運行？本期監(jiān)督沙龍聚焦PPP新規(guī)財金〔2022〕119號文，就相關問題展開探討。

新規(guī)出臺助力PPP項目持續(xù)健康發(fā)展

主持人：您對此次下發(fā)的《通知》作何解讀？有哪些值得關注的重點和亮點？

溫來成：這次《通知》的下達，具有重要的現(xiàn)實意義。首先，我國PPP項目經過2017年年底以來的清理整頓和退庫后，項目發(fā)展呈現(xiàn)恢復性增長勢頭。近年來，中央有關部門不斷下達有關規(guī)范推進PPP項目發(fā)展的一系列重要文件，有效推動了PPP項目的穩(wěn)定增長。截至2022年10月，全國PPP綜合信息平臺管理庫項目自2014年以來累計入庫10,332個、投資額16.6萬億元；2022年以來，新入庫項目481個、投資額8,437億元。其中2022年10月新入庫項目51個、投資額1,502億元，環(huán)比增加486億元、上升47.8%，同比增加295億元、上升24.4%。其次，2022年我國經濟增長面臨著國內國外超預期因素的影響，在增加政府有效投資的同時，急需拉動民間投資的增長，而《通知》的下達正好滿足了這一需要。再次，《通知》在規(guī)范社會資本方的資格、盤活資產存量、探索開展綠色治理（ESG）評價、項目入庫聯(lián)評聯(lián)審機制、強化財政承受能力動態(tài)監(jiān)測等方面，提出了一系列規(guī)范PPP項目發(fā)展的重要措施。

馬恩濤：此次下發(fā)的《通知》有其宏觀背景和微觀背景，宏觀背景是我國經濟下行壓力下各地收支矛盾較突出，經濟和財政的雙重壓力迫使政府不得不采取更加積極寬松的投融資政策。微觀背景是PPP模式在各級地方政府的實施中確實存在著一些不規(guī)范和不透明的地方，如果宏觀上的積極寬松沒有配以微觀上PPP運作的規(guī)范有序，PPP模式有可能成為地方政府新的風險來源。因此，早在2022年4月份召開的中央財經委員會第十一次會議就進一步明確了PPP在支持基礎設施建設中的地位和作用，要求規(guī)范發(fā)展、陽光運行。本次《通知》實際上是對會議精神的具體落實。《通知》中值得關注的重點也是亮點實際上就是全周期管理中的規(guī)范性和陽光性。PPP項目在實施過程中存在著新推項目落地難、簽約項目融資難和在建項目管理難等“三難”現(xiàn)象，要想行穩(wěn)致遠，成為地方政府可靠穩(wěn)定的融資途徑，就必須緊跟時代脈絡，遵循國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的總體目標要求，保證全周期管理中的規(guī)范性和陽光性。

趙仕坤：此次下發(fā)的《通知》是深入貫徹落實黨的二十大精神的重要舉措，從做好項目前期論證、推動項目規(guī)范運作、嚴防隱性債務風險、保障項目陽光運行等四個方面細化了監(jiān)管要求，為解決目前項目開展過程中存在的爭議問題和模糊認識指明了方向，為深入推動PPP項目健康可持續(xù)發(fā)展提供了具體遵循。值得注意的是，《通知》積極響應國辦發(fā)〔2022〕19號文件指導精神，針對目前普遍較為關注的存量資產轉讓項目運作重點進行了規(guī)范。《通知》指出采用PPP模式盤活存量資產的關鍵性要求“應具有長期穩(wěn)定經營性收益，嚴格履行國有資產評估、轉讓程序，合理確定轉讓價格”，同時，明確了“不得由本級政府實際控制的國有企業(yè)作為社會資本方搞‘自我循環(huán)’，不得通過將無經營性收益的公益性資產有償轉讓或者分年安排財政資金支付資產轉讓成本等方式虛增財政收入。”進一步推動運用PPP模式盤活存量資產是貫徹落實黨中央、國務院有關要求、深化投融資體制改革的一項重要舉措，也是推動經濟社會發(fā)展的現(xiàn)實需要。經過多年投資建設，我國在基礎設施等領域形成了一大批存量資產，在存量基礎設施領域加大PPP模式推廣力度、規(guī)范PPP模式運作，有利于更好地吸引具有較強運營能力社會資本進入基礎設施領域，提高基礎設施運營效率；有利于拓寬基礎設施建設資金來源，減輕地方政府投資負擔，實現(xiàn)存量與新增投資的良性循環(huán)；有利于將政府當前及短期內的支出責任納入中長期預算，防范和化解地方政府債務風險；此外還可以拓寬PPP模式應用空間，優(yōu)化PPP模式應用的整體結構，彌補PPP發(fā)展短板，對我國PPP模式持續(xù)健康發(fā)展具有重要意義。

楊學平：《通知》順應了PPP模式服務當前經濟亟需投資拉動的現(xiàn)實需求，同時也是防范化解項目風險、推動PPP高質量發(fā)展的務實舉措。該政策文件是財金〔2019〕10號文件的升級版，特色亮點頗多。

一是拓展了PPP項目前期工作的內涵。長期以來，財政部門主要關注PPP模式的適用性、“一方案兩評價”和隱性債務風險等財政自身業(yè)務，對項目可行性研究、規(guī)劃方案、立項、用地、環(huán)評等工程建設手續(xù)關注不夠，導致現(xiàn)實中部分項目在采購社會資本后無法開工建設或者因規(guī)劃、可研論證不深導致大量變更。此次《通知》要求實施機構應會同有關方面做好相關工程建設前期工作，能夠保障入庫項目順利落地。二是壓實了項目庫管理的“屬地責任”。之前政策規(guī)定各省級財政部門履行項目庫管理主體責任，新《通知》明確地方財政部門負責本級PPP項目的入庫審核、動態(tài)調整等工作，省級財政部門對轄內項目庫項目管理負總責，這樣能夠落實屬地財政部門責任。三是健全項目入庫聯(lián)評聯(lián)審機制。《通知》改變了PPP項目入庫財政內部管理格局，要求財政部門應當協(xié)同有關部門，全面審核項目PPP模式適用性、隱債風險、土地使用、項目規(guī)劃、可行性研究、立項審批、環(huán)境影響等因素，保障項目可執(zhí)行。四是強調營商環(huán)境。《通知》要求，政府方應帶頭誠信履約，維護良好營商環(huán)境，不得以拖延竣工驗收時間、延遲績效考核等方式，拖欠政府付費。這讓規(guī)范嚴肅的政策文件更有溫度，有利于引導社會資本放心投資PPP項目。

孟海玲：一是明確項目選擇導向。在做好項目前期工作中，《通知》強調了“優(yōu)先實施具有強運營屬性、具有長期穩(wěn)定經營性收益的項目”，明確了今后PPP項目的選擇導向，項目的強運營屬性、項目公司的運營能力是PPP項目健康發(fā)展的保證。

二是調整項目管理庫。將PPP項目庫分為準備庫和執(zhí)行庫，處于準備、采購階段的項目納入準備庫，處于執(zhí)行階段的項目納入執(zhí)行庫。兩庫的監(jiān)督職能有了明顯的區(qū)分，準備庫主要用于項目儲備和交易撮合，執(zhí)行庫重點加強項目全生命周期預算管理、績效管理、履約管理，進行全方位監(jiān)管。《通知》還增加了執(zhí)行庫的復核程序，對于存在違反地方政府債務管理規(guī)定情形、社會資本方不符合資格條件的項目，不得納入執(zhí)行庫，提高了項目的規(guī)范性。

三是兩個“穿透”嚴格監(jiān)管。一是要求健全項目入庫聯(lián)評聯(lián)審機制，按照穿透式監(jiān)管原則審核項目；二是保障社會資本充分競爭，地方財政部門應會同有關方面加強對PPP項目社會資本方資質的穿透管理。兩個“穿透”更有助于建立規(guī)范、高效的PPP市場，從前期論證到后期項目運作，都嚴格加強監(jiān)管，為PPP健康發(fā)展保駕護航。

主持人：項目前期論證是PPP項目全生命周期管理的重要起點和關鍵。《通知》要求，充分做好項目前期工作。地方財政部門應會同有關方面科學把握PPP模式的適用范圍，對于屬于公共服務領域、需求長期穩(wěn)定、回報機制清晰、收益水平合理、具有運營內容的項目，可采用PPP模式實施；優(yōu)先實施具有強運營屬性、長期穩(wěn)定經營性收益的項目；并指出可探索開展綠色治理（ESG）評價。您對以上部署作何解讀？

溫來成：在PPP項目的前期準備論證階段，把好入口關是非常重要的。2014年以后，我國PPP項目爆發(fā)式增長，產生了諸多問題，也證明了這一點。PPP模式只是公共服務領域的投資模式之一，其既有明顯的運行機制優(yōu)勢，也存在交易結構復雜、利益主體眾多、項目建設運營風險較高的問題，不能把PPP模式泛化。因此，在項目選擇上，需要優(yōu)先選擇需求長期穩(wěn)定、回報清晰、運營屬性強、收益穩(wěn)定的項目，以PPP模式開展建設和運營。這樣可以充分發(fā)揮其公私合作優(yōu)勢，降低經營風險，為社會提供優(yōu)質公共服務。同時，在我國推行“雙碳”戰(zhàn)略的情況下，探索開展綠色治理（ESG）領域的PPP項目，也具有十分重要的現(xiàn)實意義。

馬恩濤：項目前期論證得好壞是PPP項目能否成功的基礎和關鍵。因此，在PPP項目全生命周期管理中必須充分做好前期論證特別是項目是否符合PPP模式的適用范圍。盡管有關政策文件中多次通過“列舉+概括”的方式給出PPP適用的項目性質和領域，但在理論界和實際部門中一直存在著爭議。這次財政部對PPP模式適用范圍做出進一步規(guī)定，特別強調了強運營屬性在PPP項目實施中的重要參考。對這一屬性的強調可以顯著改變過去依靠“政府背書”的傳統(tǒng)投融資機制，有效緩解基礎設施投資缺口大、政府財力不足、債務負擔重的困境，提高投資項目的投資效益和管理水平。

《通知》還指出可探索開展綠色治理（ESG）評價，這也是生態(tài)文明建設的一種內在要求，體現(xiàn)了對充分挖掘項目潛在經濟效益、社會效益和環(huán)境效益的重視，不僅要算好局部賬，還要算好整體賬，不僅要算好短期賬，還要算好長遠賬，只有這樣才能增強項目決策的科學性、嚴謹性、規(guī)范性。

趙仕坤：提高項目前期論證工作的科學合理性，是規(guī)避后續(xù)實施風險、促進項目良好運行的重要保障。《通知》中再一次明確了可以采用PPP模式的實施范圍，與之前出臺的一系列政策相呼應；同時明確了優(yōu)先實施具有強運營屬性、具有長期穩(wěn)定經營性收益的項目。這不僅對擬采用PPP模式實施的項目提出了謀劃方向，鼓勵充分挖掘項目潛在收益，實現(xiàn)項目的可持續(xù)循環(huán)，而且針對已實施的項目，也激勵其不斷進行項目優(yōu)化、開發(fā)項目自身收益、真正實現(xiàn)物有所值。此外，《通知》指出要探索開展綠色治理（ESG）評價，充分挖掘項目潛在經濟效益、社會效益、環(huán)境效益。在“雙碳”目標的導向下，近年來ESG理念在PPP領域不斷發(fā)展，在財金〔2020〕13號文中就曾要求PPP項目在設定績效目標時要體現(xiàn)ESG理念。將ESG理念運用到PPP項目全生命周期管理中具有重要意義，不僅能幫助項目公司建立穩(wěn)健的利益相關人生態(tài)圈，優(yōu)化公司治理結構，增強其社會責任感；還有助于加強項目風險管理，提升PPP模式金融市場和社會資本企業(yè)效率，推動改善經濟結構和發(fā)展模式，實現(xiàn)投資項目財務回報與外部效應均衡。特別是，在ESG等理念的指引下，衍生而來的碳匯交易收入等有望成為項目潛在的價值增長點，為項目創(chuàng)造新的發(fā)展動力。

楊學平：一段時間以來，PPP模式存在泛化濫用等問題。有的地方將招商引資項目或產業(yè)項目包裝為PPP，不屬于政府必須提供的公共服務；有的項目雖屬于公共服務，但需求不穩(wěn)定，導致項目合作期低于10年，類似于BT項目；還有的屬于無運營內容、無收益的項目，如免費的交通、市政等項目，屬于工程類PPP。《通知》對PPP模式適用范圍作出明確界定，一是基于PPP模式初衷，PPP屬于政企長期合作模式，其核心內涵是轉變政府職能，發(fā)揮社會資本投資運營優(yōu)勢，為公眾提供優(yōu)質、高效的公共服務，而不是花錢買工程。其次是防范政府隱性債務風險和源頭管控要求。通過調研，相當部分無運營內容和收益的工程類PPP，其顯著特征是，社會資本大多為建筑企業(yè)，項目合作期一般為10-15年，相當于加長版BT，實質上就是地方政府以PPP模式融資，建設工程項目，政府通過拉長付款期限，緩解資金壓力，形成隱性債務。

孟海玲：優(yōu)先實施具有強運營屬性、長期穩(wěn)定經營性收益的項目，明確了政府在選擇PPP項目時的方向。前期在PPP項目大干快上的熱潮中，有些地方政府把PPP當成政府融資手段，快速上馬了一批準經營性、非經營性的PPP項目，項目在落地過程中，往往因項目本身未來現(xiàn)金流難以覆蓋資金本息、政府財政補貼政策不具體和項目收益的不確定性等問題帶來融資難的問題。具有強運營屬性和長期穩(wěn)定經營性收益的項目也是商業(yè)銀行青睞的對象，有利于引導社會資本方樹立融資先行的項目運作意識。政府在選擇社會資本方時，更要關注社會資本的運營能力，前期充分論證項目的預期收益，擇優(yōu)選擇運營能力強的社會資本方進行合作。

探索開展綠色治理（ESG）評價，契合了中央關于貫徹新發(fā)展理念做好“雙碳”工作的系列部署。引導社會資本方樹立環(huán)境、社會、公司治理三個理念，項目運作要堅持保護生態(tài)環(huán)境為先，增強社會資本方的社會責任感。ESG評價體系與PPP績效評價體系形成互補，推動PPP事業(yè)向綠色、低碳、可持續(xù)、高質量方向發(fā)展。

做實項目庫監(jiān)管高質量推進PPP績效管理

主持人：值得關注的是，為了適應規(guī)范發(fā)展要求，PPP項目庫將進一步細分為準備庫和執(zhí)行庫。處于準備、采購階段的項目納入準備庫，處于執(zhí)行階段的項目納入執(zhí)行庫，以加強項目全生命周期預算管理、績效管理、履約管理，促進項目執(zhí)行與預算安排更加緊密。同時《通知》要求健全項目入庫聯(lián)評聯(lián)審機制，按照穿透式監(jiān)管原則審核項目。對于壓實項目庫責任，做好項目庫的監(jiān)管工作，應從哪些方面著力？

溫來成：在我國現(xiàn)行政府投資管理體制下，PPP項目的建設和運營，涉及發(fā)改、財政、規(guī)劃、城建、環(huán)保、土地諸多主管部門，需要完成一系列的審批手續(xù)。對入庫項目入庫實行聯(lián)評聯(lián)審機制，并按照穿透式監(jiān)管原則審核項目，有利于提高入庫項目的質量，解決現(xiàn)行政府投資管理體制下部門之間協(xié)調配合不足的問題，明確各部門職責，有利于PPP項目的落地建設、及時完工以及交付使用，按期為社會提供公共服務，滿足社會需要。

馬恩濤：對PPP項目庫進一步細分為準備庫和執(zhí)行庫，這實際上是對PPP項目全生命周期管理中的精細化要求。畢竟處于準備、采購階段的項目和處于執(zhí)行階段的項目其管理的內容和側重點差別較大，準備和采購階段主要用于項目儲備和交易撮合，而執(zhí)行階段側重于全生命周期預算管理、績效管理、履約管理，將執(zhí)行庫單列出來，有利于加強對項目執(zhí)行的管理，促進預算、績效、履約的緊密結合。對于如何壓實項目庫責任，應堅持在“屬地管理、同級負責”原則下，明確省市縣三級財政部門在對轄內項目庫項目管理中的職責分工，如對入庫審核、動態(tài)調整以及監(jiān)督管理甚至是項目信息的錄入、更新、篩查等，努力做到事權相宜、權責匹配。

趙仕坤：PPP項目庫是進行項目監(jiān)管的有力手段，一直以來在規(guī)范項目管理和促進信息公開等方面都發(fā)揮了不可忽視的作用。此次《通知》對PPP項目庫進行了優(yōu)化完善，明確細分為準備庫和執(zhí)行庫，同時說明了不同庫內項目的項目類型和管理重點，有助于適應項目不同階段管理要求，對項目進行分類管理，避免出現(xiàn)“僵尸項目”。另外，《通知》要求PPP項目庫內項目要堅持“屬地管理”原則，健全項目入庫聯(lián)評聯(lián)審機制，按照穿透式監(jiān)管原則審核項目，這有利于將責任細化到位，防范債務風險，促進項目陽光運行。為了進一步壓實項目庫責任，做好項目庫的監(jiān)管工作，建議從以下幾方面著力。一是從源頭上抓好PPP項目培育，科學進行項目可行性論證，避免項目入庫后無法繼續(xù)推動的情況。二是明確責任主體，PPP項目涉及眾多參與方，為了避免“多頭管理”造成項目庫信息更新不及時和監(jiān)管混亂的情況，建議各地區(qū)細化責任分工，落實專人負責，形成高效聯(lián)動。三是建立項目核查機制，定期對庫內項目開展核查工作，對存在問題的項目及時督促其落實整改，對違規(guī)違法的項目及時清退。四是完善問責機制。建立健全責任追究制度及責任倒查機制，加大懲戒力度，避免相互推諉的情況發(fā)生。

楊學平：PPP項目庫管理分為兩個階段，一是項目入庫審核，二是項目信息動態(tài)更新管理，這兩個階段均應由屬地財政部門牽頭，相關行業(yè)和PPP相關方協(xié)同運作。對于項目入庫審核，《通知》要求健全項目入庫聯(lián)評聯(lián)審機制，實際操作上，各地應該成立PPP工作領導小組，隸屬于本級政府，各行業(yè)主管部門為成員單位，設PPP工作辦公室在本級財政部門，實行各司其職、協(xié)同審核，如此方能落實聯(lián)評聯(lián)審機制；關于項目信息動態(tài)管理，包括信息動態(tài)更新、錄入、篩查等工作，由屬地財政部門牽頭，必要時可聘請第三方協(xié)助，項目實施機構、項目公司、社會資本、PPP咨詢機構等參與，全面公開項目信息，監(jiān)控項目執(zhí)行與預算安排銜接情況，監(jiān)督項目變更程序執(zhí)行情況，實現(xiàn)項目信息全生命周期動態(tài)管理。

主持人：完善項目績效管理是PPP項目全生命周期高質量運行的重要保障。此次《通知》指出，“項目實施機構應結合行業(yè)特點和項目實際科學設定PPP項目績效目標及指標體系，健全績效運行監(jiān)控機制，加強績效評價及其結果應用，將PPP項目績效評價結果作為按效付費的重要依據(jù)，強化對社會資本的激勵約束”。PPP項目投資體量大、建設周期長、運營期久，給項目績效管理提出很大的挑戰(zhàn)。當前我國PPP績效管理有哪些實踐經驗和積極探索？您認為應如何步步推進做好做實PPP項目績效管理？結合您的研究和實踐談談您的想法建議。

溫來成：從我國PPP項目的績效管理實踐來看，需要重點解決以下問題：第一，進一步完善PPP項目合同中有關績效評價的規(guī)定。既明確以績效評價的結果作為政府付費的依據(jù)，又要防止因此而產生的公私雙方的糾紛。對有關績效評價及其運用的細節(jié)，都有明確的規(guī)范。第二，建立符合項目管理實際的績效評價目標及績效評價指標體系。績效評價目標所涉及的產出數(shù)量、產出質量、產出成本、產出時效，以及產生的效益，都可細化、量化，達到可考核的要求。第三，注意項目年度績效評價與全生命周期績效評價的銜接。在建設階段的績效評價目標及指標，應不同于經營階段的績效評價目標及指標。

馬恩濤：PPP項目入庫后，并不意味著地方政府就吃了定心丸。項目的規(guī)范實施才是硬道理。近幾年，財政部對項目庫中的部分項目進行了清理和規(guī)范整改，一定程度上對各地方政府PPP項目管理起到了較強的警示作用。隨著PPP項目陸續(xù)進入運營期，對PPP項目績效管理的重視必須提到日程上來。從微觀的角度上來講，各地方政府可從完善制度辦法、精密組織安排、科學選取項目、注重結果導向等四個方面精準發(fā)力來開展PPP項目績效評價，通過將委托第三方機構出具的績效再評價問題清單、財政部門的問題反饋清單、實施機構的問題督導清單和項目公司的整改落實清單做實做細來提高PPP項目績效管理效果。

趙仕坤：《通知》進一步要求要完善PPP項目績效管理工作，強調實施機構作為重要參與主體的責任，并強調了PPP項目績效評價的結果應用，對促進我國PPP項目的高質量發(fā)展具有重要意義。近年來，我國PPP績效管理工作進行了一系列積極探索，在中央層面，例如出臺了PPP項目開展績效管理的指導性文件，從宏觀層面為項目具體實踐提供了方向性引領；同時完善了PPP綜合信息平臺中的績效管理模塊，進一步規(guī)范項目績效管理工作的有序開展。另外，各地方也積累了一定的實踐經驗，例如部分省市出臺了PPP項目績效管理具體操作細則并研究制定了分行業(yè)績效指標參考體系。但現(xiàn)階段PPP績效管理工作在實際操作過程中還處于初始階段，尚不成熟，為推進做好做實PPP項目績效管理，建議一是推動更多省市開展分行業(yè)領域的PPP績效管理研究，細化和規(guī)范績效管理職責分工與工作程序，因地制宜地制定細分行業(yè)的績效評價指標體系，為同行業(yè)PPP項目績效的橫向與縱向對比提供前提條件。二是切實加強合同管理與履約管理，從合作雙方公平公正角度，合理劃分權責利，并將績效管理機制及相關安排進行有效約定。三是逐步建立PPP績效管理常態(tài)化工作機制，建議各地區(qū)結合自身實際，明確財政部門、行業(yè)主管部門、項目實施機構及相關主管部門職責，通過培訓或其他形式，增強相關單位績效管理意識，提升PPP績效評價工作水平，逐步建立清晰、明確的PPP項目績效管理常態(tài)化工作機制。四是加強行業(yè)自律，規(guī)范第三方機構執(zhí)業(yè)行為，建議第三方機構加強自律意識，不斷提升自身執(zhí)業(yè)水平，為PPP項目績效評價工作的有序開展提供必要的專業(yè)支持。

楊學平：2020年3月財政部出臺的《政府和社會資本合作（PPP）項目績效管理操作指引》是當前PPP項目績效管理的重要依據(jù)，國內涌現(xiàn)一大批從事PPP項目績效管理的第三方機構，績效導向已深入PPP各參與方。但在實際執(zhí)行中，因實施機構、項目公司以及財政部門缺乏相關經驗，PPP咨詢機構水平參差不齊，導致PPP績效管理處于低水平階段。

PPP項目績效管理是一個系統(tǒng)工程，財政部門應該承擔起牽頭指導職責，建立健全PPP項目績效管理工作相關制度，進一步細化職責分工，以項目時間軸線實施全生命周期績效管理監(jiān)督指導。一是科學管理項目績效體系。項目準備階段，實施機構應組織第三方編制績效目標和指標體系，征求潛在社會資本意見，行業(yè)主管部門根據(jù)項目行業(yè)特點、相關標準和具體項目實際完善績效體系，財政部門根據(jù)相關政策審核項目績效體系；項目采購階段，采購結果確認談判時可與候選社會資本就績效體系非實質性內容開展磋商并修改完善；項目執(zhí)行階段，原則上績效體系不予調整，如因國家標準、政策以及客觀原因應該調整的，由項目實施機構和項目公司協(xié)商確定，經財政部門審核通過后報本級人民政府批準。二是明確績效管理職責分工。財政部門牽頭負責，側重制度建設、業(yè)務指導及再評價、后評價工作；實施機構落實主體責任，實行嚴格的日常考核并建立臺賬，在財政補貼節(jié)點前每年開展一次績效監(jiān)控，組織年度績效評價并實施結果應用；項目公司落實自我管理職責，做好績效目標和指標執(zhí)行監(jiān)控工作，負責年度自評價。三是實施各方協(xié)同管理。財政部門負責制定項目年度績效監(jiān)控和績效評價計劃并監(jiān)督實施機構和項目公司執(zhí)行；財政部門會同實施機構共同指導第三方機構做好項目績效管理協(xié)助工作，對項目公司績效管理開展經常性考核和指導。

孟海玲：成果共享促提升。目前PPP績效管理工作走在前列的省份，已陸續(xù)建立了分行業(yè)績效評價指標體系，例如山東省財政廳出臺了山東省污水處理和黑臭水體治理行業(yè)的PPP項目績效指標體系、河北省財政廳印發(fā)了《河北省城鎮(zhèn)污水處理和生活垃圾焚燒行業(yè)PPP項目績效管理操作指引》，各市、縣可充分利用這些已有的研究成果，再結合自身項目的特點，量體裁衣進行改進，使績效評價更加科學精準。

信息公開促落實。財政部全國PPP綜合信息平臺系統(tǒng)中新增的績效管理模塊，為PPP項目績效管理提供了數(shù)據(jù)支持，提高了績效管理過程的科學性。PPP項目各參與方可將績效評價工作方案、績效評價工作報告、年度付費等關鍵信息在平臺公開，實現(xiàn)績效評價可記錄、按效付費可追溯、財政風險可把控、績效數(shù)據(jù)可分析等功能。通過信息公開增強社會公眾參與度，促進PPP項目績效評價工作健康、規(guī)范、有序開展。

嚴防隱債風險 推進PPP陽光運行

主持人：嚴防隱性債務風險是此次《通知》的一大重要部署。結合您的研究和實踐，《通知》為何對此作專章要求？PPP項目全生命周期監(jiān)管中應把握哪些關鍵點嚴防隱債風險？

溫來成：隨著國家對地方政府隱性債務治理的力度不斷加強，近年來隱性債務的認定和處理，成為許多地方干擾PPP項目建設和運營的重要因素。目前，財政部在有關文件中通過正面清單和負面清單相結合的方式，明確規(guī)定，規(guī)范的PPP項目中地方政府承諾支出，不屬于地方政府隱性債務。但是有些地方在執(zhí)行過程中，相關部門對政策尺度掌握不一，嚴重干擾PPP項目的健康發(fā)展。同時，在PPP項目建設和運營過程中，也確實存在一些產生地方政府隱性債務的問題。如所謂的PPP項目抽屜合同，即有些地方政府在PPP項目合同以外，私下給社會資本方承諾，政府在一定時期回購PPP項目，公私合作變成明股實債。還有的地方政府私下給社會資本方承諾固定收益回報，實際上就構成了地方政府隱性債務。對于這些現(xiàn)象，需要發(fā)現(xiàn)一起，嚴肅處理一起，嚴格防范地方政府隱性債務的產生。

馬恩濤：《通知》對嚴防隱性債務風險作專章要求意味著源于PPP模式的隱性債務風險潛在影響著我國地方政府隱性債務風險。實際上，PPP模式導致的地方政府隱債風險很大程度上源于對財政承受能力風險管控未到位。按照現(xiàn)行規(guī)定，財政支出能力評估涉及以往年度一般公共預算支出執(zhí)行數(shù)額選取、未來年度增長率及數(shù)額測算，以及PPP政府支出數(shù)額測算等，而地方政府對支出責任和一般公共預算支出的測算具有一定的主觀性、隨意性，為規(guī)避10%財承紅線上項目提供了一定的操縱空間，事后容易導致財承紅線突破，致使紅線“虛化”。

為此，需要一方面完善政府支出責任形成調整機制即應以預算值為基礎確定控制財承，以中標合同價為基礎確定執(zhí)行財承。通過硬化合同對社會資本方的約束，倒逼政府方科學規(guī)范設定政府支付責任，同時增加追責問責條款，堵住人為操控政府支付責任的漏洞。另一方面，統(tǒng)一一般公共預算支出數(shù)測算標準，基于根治各地測算取值的隨意性，有必要統(tǒng)一測算取值標準，取消自行調整，保持各地的可比性。當然，未來一般公共預算支出畢竟是測算數(shù)，僅僅為控制未來風險提供一個比較標尺，實際數(shù)值會有起伏，但與項目政府支付責任測算不同，不會直接影響項目未來實際政府支付責任，所以，因未來年度一般公共預算支出實際數(shù)額低于測算數(shù)額而造成的財承超紅線問題，應列為免責事項。

趙仕坤：防范化解重大風險是黨的十九大提出的三大攻堅戰(zhàn)中的重要內容。自國發(fā)〔2014〕43號文及新《預算法》公布以來，防范化解地方政府債務風險始終是財政改革的重要組成部分。作為政府隱性債務管理的關鍵一環(huán)，此次《通知》從項目合同審核、項目執(zhí)行信息復核和項目預算管理等層面明確了禁止事項，將進一步減少違規(guī)舉債類PPP項目的開展，助力PPP模式的規(guī)范實施和有序推廣。在PPP項目全生命周期監(jiān)管中，建議重點把握以下幾點：一是規(guī)范項目實施。在項目實施過程中應嚴格遵守已出臺的政策文件的要求，保證項目操作流程有序開展。二是加強PPP項目合同審查，堅守合同談判底線，落實項目風險分配方案，杜絕違法違規(guī)的現(xiàn)象發(fā)生。三是強化項目履約監(jiān)管，夯實社會資本融資義務，密切跟蹤項目公司設立和融資到位等情況。四是嚴格預算編制管理，嚴控中長期財政風險。地方財政部門要依法依規(guī)將PPP項目財政支出責任全面納入預算管理，充分發(fā)揮預算的約束和統(tǒng)籌作用，加強財政支出責任全生命周期動態(tài)管理，做好從項目立項到執(zhí)行、移交階段的全過程把控，放棄“打擦邊球”的僥幸心理，不越雷池、不觸紅線。五是要加強PPP項目績效管理，逐步建立清晰、明確的PPP項目績效管理常態(tài)化工作機制，形成事前、事中、事后績效管理閉環(huán)。六是要加強債務監(jiān)測，依托全國PPP項目財政支出責任監(jiān)測預警系統(tǒng)，加強財政支出責任實時動態(tài)監(jiān)測；建立信息跟進機制，確保項目信息實時更新；加強與財政債務平臺協(xié)同配合，守住財政支出責任限額管理紅線。七是要加大信息公開力度，各PPP參與主體應協(xié)調推進項目信息錄入和公開工作，確保信息真實、規(guī)范、準確、及時、完整。

楊學平：近年來，我國地方政府隱性債務規(guī)模持續(xù)擴張，PPP模式雖是基礎設施領域很好的投資工具，但稍有不慎即可能轉為隱債滋生土壤，在國家防范和化解重大風險背景下，PPP模式隱債風險管控顯得尤為重要。

從PPP項目全生命周期看，每個階段都存在造成隱債的關鍵點，各級財政部門應全過程跟蹤監(jiān)督項目運作，開展穿透式審查，嚴防項目隱債風險。一是項目識別階段。重點審核PPP模式適用范圍，防止不屬于公共服務領域項目以PPP模式實施等；禁止僅涉及工程建設、無運營內容的假PPP類BT項目。二是項目準備階段。重點審核實施方案項目風險分配，防止由政府實際兜底項目投資建設運營風險；審核績效體系設置，防止政府支出事項與項目產出績效脫鉤；審核政企雙方權利與義務設置，預防社會資本方實際只承擔項目建設、不承擔項目運營責任。三是項目采購階段。審核采購文件和響應文件是否與實施方案實質性內容相違背或產生重大偏離；監(jiān)督本級政府平臺公司是否作為社會資本參與項目采購，尤其是參與TOT項目搞“自我循環(huán)”。四是項目執(zhí)行階段。審查項目是否存在通過簽訂抽屜協(xié)議、陰陽合同等方式規(guī)避監(jiān)管；是否在項目合同及相關補充協(xié)議中約定向社會資本方回購投資本金或兜底本金損失、承諾固定回報、保障最低收益、為項目債務提供任何形式擔保等兜底條款；審查項目績效管理是否落實，績效評價結果是否應用；政府付費或可行性缺口補助在項目合作期內是否按實施方案和預算安排連續(xù)、平滑支付。

孟海玲：嚴禁約定由政府方向社會資本方回購投資本金、承諾固定回報、保障最低收益等兜底條款，嚴禁簽訂陰陽合同，這些內容與之前發(fā)布的財金〔2019〕10號文精神一脈相承，《通知》對嚴防隱性債務風險作了專章要求，傳達了中央部門對規(guī)范PPP項目健康發(fā)展的堅定決心和信心。在PPP高速發(fā)展的前期，有些地方政府把PPP項目作為政績，想方設法促使項目快速落地，PPP異化為地方政府的融資手段，政府變相兜底承諾現(xiàn)象屢見不鮮，積累了一些隱性風險，這種風險在PPP生命周期的任何環(huán)節(jié)都可以爆發(fā)。PPP項目投資額度大，動輒數(shù)億元或數(shù)十億元，不規(guī)范的PPP項目擠占了財政預算，使一些真正促進地方經濟發(fā)展的投資項目缺乏財政承受能力空間而失去機會，嚴重干擾了地方經濟運行。嚴防隱性債務風險是為PPP健康發(fā)展掃清道路，排除隱患。應著力在以下環(huán)節(jié)做好把關工作：

前期論證環(huán)節(jié)，依規(guī)進行可行性論證。嚴控脫離實際的過度投資、超前投資項目，把PPP做成政績工程或形象工程。從投資的必要性、項目建設運營成本的核算、風險和預期收益客觀分析，科學規(guī)劃選擇切實能給本地發(fā)展帶來社會效益和經濟效益的急需項目，根據(jù)財承空間合理排序項目清單。嚴把財承能力10%的紅線關，控制代際負擔。尤其是一些財力薄弱的縣級，一個大項目的投資失誤可能造成地方財政吃緊和地方政府信用危機。

合同審核環(huán)節(jié)，強化部門聯(lián)評聯(lián)審。僅靠單個政府部門閱讀無法保證合同內容合法合規(guī)，要博眾所長，組織法律、財務專家以及實施機構、司法、審計、投資評審、國土、住建、物價和環(huán)保等多個政府職能部門進行聯(lián)評聯(lián)審，根據(jù)項目的具體情況，從各個部門專業(yè)的角度嚴格把關，補足專業(yè)短板，嚴控地方政府隱性債務風險。

項目建設和運營環(huán)節(jié)，落實全程績效監(jiān)管。項目落地建設不是定心丸，規(guī)范實施才是硬道理。PPP各參與方要貫徹規(guī)范高質量發(fā)展理念，項目公司做好項目日常運營管理；實施機構以績效評價工作為抓手，履行監(jiān)管責任，落實按效付費；社會公眾參與監(jiān)督。各司其職，齊抓共管，形成立體化績效管理格局，促進PPP項目績效管理全過程、全方位、全覆蓋，保障項目陽光運行。

主持人：《通知》針對保障項目陽光運行要求“加快推動PPP項目全生命周期信息公開”“強化財政承受能力動態(tài)監(jiān)測”“強化信息公開監(jiān)督管理”，結合近年來PPP項目信息公開情況，您認為在推進PPP陽光運行中有哪些重點難點？應如何落實以上要求？談談您的想法建議。

溫來成：PPP項目提供公共服務，關系社會公共利益，推進PPP項目在陽光下運行，具有十分重要的意義。近年來，我國在PPP項目信息公開方面已做了大量的工作。還需要重點解決以下問題：第一，對有關文件中“涉及國家秘密及商業(yè)秘密的內容可不公開”的規(guī)定，進行明確界定，這樣才更有利于PPP項目信息公開。實際上，目前PPP項目涉及國家秘密的項目極少，主要都是民用項目。第二，創(chuàng)造條件，公開PPP項目合同的主要條款，或者全部條款，接受社會監(jiān)督。

馬恩濤：PPP項目信息的公開應該做到及時、充分，但目前各地PPP綜合信息公開往往不及時，對真正想參與當?shù)豍PP項目的諸多社會資本方而言信息嚴重滯后且各地對資格預備、采購文件、澄清公告等信息公開程度不一。推進PPP陽光運行的難點就是很難做到PPP項目全生命周期的信息公開。近年來，財政部運用區(qū)塊鏈和云計算基數(shù)對全國PPP綜合信息平臺進行了全面升級改造，增加了項目參與方信息錄入端口，豐富了信息采集條目，增強了信息處理、互驗和實時披露功能，為加強PPP項目全生命周期信息公開做好了技術準備，但由于PPP項目的較長周期，能在完整周期內實現(xiàn)陽光透明，還是具有很大的挑戰(zhàn)性。這就需要我們進一步強化監(jiān)督，壓實責任。對于準備庫和執(zhí)行庫各管理庫項目到底由誰以及何時來收集、提交、錄入或更新相關信息作明確規(guī)定，明確沒有及時進行信息公開的責任并對PPP項目相關參與方進行通報，嚴格執(zhí)行“沒有按要求進行信息公開且未在限期內整改的項目，不得安排PPP項目相關財政資金”這一規(guī)定。

趙仕坤：陽光是最好的防腐劑。近年來，財政部在推進PPP陽光運行方面做了大量努力，如搭建了全國PPP綜合信息平臺并不斷更新迭代，出臺了財金〔2021〕110號文等有關規(guī)定，對信息公開內容、信息錄入與公開方式、監(jiān)督管理等方面進行了調整和完善。盡管我國PPP項目信息公開工作取得了顯著進步，但仍存在著諸如信息公開不及時、不充分、不完整，缺乏系統(tǒng)性，公眾參與有限等重難點。為進一步促進PPP規(guī)范透明實施，提出如下建議：一是進一步落實信息公開和更新的時限要求，防止信息嚴重滯后。二是加強信息披露監(jiān)管，保證信息質量。目前信息平臺中信息填報質量良莠不齊，建議對PPP項目信息質量進行嚴格把關，及時要求條件不符合、操作不規(guī)范、信息不完善的項目落實整改。三是重視科學技術的運用，豐富平臺功能。繼續(xù)加強人工智能、區(qū)塊鏈等信息技術的推廣運用，合理運用云計算等信息技術全面提升平臺功能，強化信息匯總、分析功能，充分發(fā)揮數(shù)據(jù)價值，同時開發(fā)更多產品和服務，更高水平服務于政府、市場及公眾。四是強化PPP項目財政支出動態(tài)監(jiān)測，依托PPP綜合信息平臺，除定期、據(jù)實做好入庫PPP項目的財政支出責任數(shù)據(jù)和本級財政一般公共預算支出數(shù)據(jù)更新外，對財政承受能力出現(xiàn)超“紅線”、達到“預警線”等情況，采取約談、函詢、暫停入庫等措施，確保將其嚴格控制在“紅線”以內，防范風險。

楊學平：PPP項目全生命周期信息公開，主要體現(xiàn)在信息公開的廣泛性、全面性、完整性、真實性、準確性、及時性。國內大部分PPP項目信息公開并不完全符合財政部《政府和社會資本合作（PPP）綜合信息平臺信息公開管理辦法》要求，主要表現(xiàn)為信息公開渠道單一，信息公開不全面，信息的完整性、真實性、準確性存在質疑，信息公開的及時性得不到保證。主要問題是地方缺乏信息公開的體制機制，信息采集和發(fā)布難度大，信息公開監(jiān)管不嚴。

為落實相關政策要求，各地財政部門應牽頭制定信息公開制度，加強監(jiān)督管理，實行信息公開審查，并與項目績效管理掛鉤。一是明確各階段各類信息公開主體，按照誰掌控信息誰公開原則確定。二是確定信息公開渠道，除財政部綜合信息平臺外，推薦利用項目微信公眾號、地方政府官方網站、地方主流媒體等廣泛發(fā)布信息。三是加強信息發(fā)布審核，原則上項目公司發(fā)布信息由實施機構審核，實施機構發(fā)布信息由財政部門審核，保障信息完整、真實、準確。四是做好信息歸集和共享，可委托第三方協(xié)助項目信息收集和發(fā)布。■