成本效益視角下預算績效管理一體化探究
——以廣東省廣州市黃埔區生活垃圾生態補償費績效評價為例

●謝 琳

強調成本效益、硬化責任約束，實現預算和績效管理一體化，著力提高財政資源配置效率和使用效益是《中共中央國務院關于全面實施預算績效管理的意見》的重要指導思想內容，引領全國各地預算績效管理工作不斷向縱深推進。廣東省廣州市黃埔區選取“生活垃圾生態補償費”項目開展重點評價工作，并提出了以推動預算績效管理一體化為起點，將成本效益分析應用嵌入績效目標管理、績效運行監控、績效評價和評價結果運用各環節，加強預算績效管理上下級聯動機制建設，促進預算績效管理提質增效的建議。

一、預算績效管理一體化的概念與內涵

我國預算績效改革走過了事后績效評價、全過程預算績效管理、全面實施預算績效管理這一持續探索的發展歷程。隨著現代財稅體制改革的不斷深化，預算績效管理一體化是提高政府治理效能的必然要求，更是基層財政解決收支矛盾的重要抓手。

預算績效管理一體化，將原來相對獨立的預算管理體系和績效管理體系融合為一個有機整體，通過創新管理方法，將預算管理和績效管理的責任主體、管理內容、管理機制深度融合，達到績效為預算管理服務的目的，不斷提高預算管理科學性，從而提高財政資源配置效率和使用效益。可以說，預算與績效管理一體化是預算績效管理的核心內容和根本目標，績效的融入進一步提高了預算精準度和科學性。

（一）責任主體一體化

各預算部門（單位）作為國家財政資金安排的主要承擔者，是政府部門預算績效管理工作的“執行”責任主體，負責在部門預算各環節開展績效管理工作，包括：項目入庫階段開展事前績效評估；預算編制環節同步制定績效目標；預算實施環節開展支出和績效監控；決算環節開展績效自評、部門評價或接受財政評價，并落實問題整改，將評價結果應用于后續政策調整，強化預算管理。預算部門（單位）還要進一步充實本部門（單位）預算績效管理力量，通過合理安排業務人員和財務人員績效管理工作分工，形成推進預算績效監督管理工作的強大合力，不斷提升開展預算績效管理工作的能力。財政部門作為預算績效管理工作統籌協調責任單位，重點承擔預算績效管理工作的頂層設計、培訓指導、監督考核等任務。

（二）管理環節一體化

從預算管理過程來看，預算與績效管理一體化的實質是對預算管理體系進行績效流程化全方位改造，重新梳理預算編制與審核、預算執行與調整、決算分析與評價等環節的工作內容、工作程序、工作標準等，依托原有的預算管理體系，將績效管理內容和要求嵌入預算資金的分配、執行、監督全過程，目的是達成績效與預算深度融合。

（三）管理機制一體化

財政部門、業務部門通過制定實施預算績效各環節管理辦法，將事前績效評估（評審）和績效目標管理、事中績效監控、事后績效評價、績效結果應用等各項措施，對接預算管理制度和流程，在預算管理制度中植入績效管理要求，形成預算和績效管理協同運作的機制。同時，進一步理順財政部門內部管理機制，制定預算績效管理一體化管理規程，明確各業務處室（科室）將預算、績效同步管理同步考核。

（四）信息平臺一體化

信息平臺一體化為預算績效管理各環節的融合提供了載體，是實現一體化的重要基礎和手段。目前的主要做法是在成熟的預算管理系統中增加績效管理模塊，通過建立指標庫、增設項目入庫限制條件、績效完成進度預警、自評自動提取批復的預算、績效指標、執行和調整等方面的數據，改善過往獨立績效管理系統無法互通數據與信息的矛盾，實現部門預算、績效、財務等模塊數據的共享和對接。

二、預算績效管理中成本效益分析的要求

成本效益分析法是利用比較項目的全部成本和效益來判斷項目價值的一種方法，以尋求在決策上如何以最小的成本獲得最大的收益。成本效益分析法的應用，有助于弄清項目是否有必要做，通過什么措施才能做到最好，資金使用能否物有所值。

2019年以來，更大規模減稅降費在為企業減負的同時，也增加了財政收支平衡壓力。成本理念融入事前、事中、事后預算管理體系迫在眉睫，成本效益管理需嵌入預算決策、執行、評價、監督的全過程。成本效益分析應用是進一步深化預算績效管理改革的重要內容，也是績效管理重要的改革方向。2021年國務院印發的《關于進一步深化預算管理制度改革的意見》明確要求推進運用成本效益分析等方法研究開展事前績效評估。全國人民代表大會財政經濟委員會《關于2020年中央決算草案審查結果的報告》要求“探索運用成本效益分析，提高績效評價質量”。2021年8月，財政部印發《中央部門項目支出核心績效目標和指標設置及取值指引（試行）》，將原來的產出、效益和滿意度三類一級指標設定為成本指標、產出指標、效益指標和滿意度指標四類一級指標。成本指標包括經濟成本、社會成本和生態環境成本等二級指標，不僅強調產出和效果，更體現強化成本控制的導向。

近年來，北京市作為全成本管理“先行者”，圍繞“投入成本、產出質量、效益效果”三個維度，科學運用成本效益分析方法，以開展項目全成本分析為依托，搭建起“預算安排核成本、資金使用有規范、綜合考評講績效”創新性預算管理體系。目前山東、湖南等地也在不斷探索加快推進成本效益分析在績效管理工作中的應用，開展成本預算績效管理改革，以加強成本管控為切入口，著重解決“重投入、輕成本”問題，把政府過緊日子落到實處，以推動財政資金分配更高績效、公共服務更高質量。

三、預算績效管理一體化及成本效益分析應用的案例分析

廣州市黃埔區每年均有一部分由業務主管部門管理分配的資金，目前的管理流程是各預算單位進行項目申報、業務主管部門審核、結合項目的資金規模進行分配，并將預算分解給各預算單位，由各預算單位組織具體項目實施和預算績效管理，市一般性轉移支付資金“生活垃圾生態補償費”即按前述模式進行預算管理。2021年，黃埔區選取“生活垃圾生態補償費”項目開展重點評價工作，由于該項目在同類資金中有較強的代表性，故通過本評價案例，梳理出目前預算績效管理一體化和成本效益分析應用存在的一些共性問題。

（一）項目情況

1.項目基本情況。該項目為市一般性轉移支付項目，由區制定資金使用計劃，由區城管局統籌分配使用。項目主要有以下幾個特點：一是資金管理鏈條長，業務主管部門區城管局根據上級轉移支付資金規模，布置各街鎮申報預算，經區城管局審核后再進行分配，資金的使用延伸至鎮街和村；二是資金使用范圍廣，涉及垃圾分類、環境治理、村集體扶持、村民經濟補償，涵蓋設備購置、購買服務、建設維護、信息化建設、村集體和村民補貼等方面；三是用款單位內部涉及多個業務部門對資金使用進行管理。

2.項目績效管理的主要做法

（1）建立專門的項目管理工作機制。業務主管部門區城管局印發了《廣州市黃埔區生活垃圾終端處理設施區域生態補償費使用管理辦法》，成立了黃埔區生態補償費使用管理工作領導小組，由分管副區長擔任組長。領導小組下設辦公室，辦公室設在區城管局。建立項目經費申報機制，各成員單位按照生態補償費使用用途申報項目，由領導小組辦公室審核匯總后報工作領導小組審批；建立督導檢查機制，由領導小組辦公室牽頭，每年定期對各責任單位的項目推進及生態補償經費使用情況開展督導檢查。

（2）各部門對項目實施全過程績效管理。結合項目使用范圍廣的特點，項目總體績效目標由區城管局設置，各資金承擔部門則根據分配的資金額設定具體目標和指標，并報區城管局備案。區財政每年統一布置各資金承擔部門開展“雙監控”外，由區城管局開展現場核查，領導小組不定期召開管理會議，督促各責任單位加快支出進度，提高資金使用效率。年度結束后各資金承擔部門根據區財政的統一自評格式，開展績效自評工作，對預算執行、績效指標的實現一一進行分析，并對項目管理存在的問題提出改進措施，自評結果作為區城管部門次年安排項目資金的參考依據。

3.重點績效評價情況。本次重點評價的對象是區城管局以及相關街鎮，并將評價鏈條延伸至資金使用終端（各街鎮將資金撥到的村）。評價內容包括項目決策情況、過程管理情況、產出及效果情況等，在固定的一級指標框架基礎上細化二、三級指標，制定問卷調查方案，從利益相關者的視角了解群眾和利益群體對項目的滿意程度。通過評價及時總結經驗，分析存在問題，提出改進意見和進一步促進財政資金規范及有效使用的建議，協助被評單位不斷提高自身用財水平，提高財政資金使用效益。

（二）存在的主要問題

1.預算績效管理融合度不夠

（1）項目事前評估論證不夠充分。該評價項目由各街鎮申報明細子項并納入項目庫管理，資金主管部門對申報項目是否符合適用范圍進行了審核，但對項目論證不夠充分，部分申報項目的成熟度和可行性不高，新增重大項目未全面開展事前績效評估，與“先謀事，再排錢”的績效管理要求有差距。

（2）績效目標未起到約束性作用。績效目標是預算績效一體化的源頭，對預算編制起到硬約束的作用。績效指標需結合項目的主要支出內容歸類進行設置，指標類型應覆蓋產出、成本、效益、群眾滿意度等，但被評單位申報預算時只設置了任務完成率等比較虛化的指標，對于建設類、維護類、購置類項目未設置成本指標、購買服務項目未設置質量指標等。部分指標未梳理出績效標準，未能與公共服務標準和其他現有標準相銜接。

（3）年中監控未延伸至資金使用終端單位。資金使用單位存在未經必要程序進行項目變更、預算調整，新增項目依據不充分，資金未按規定用途使用，撥付到村的資金使用不及時，造成資金沉淀，未能及時發揮資金使用效益等情況。

（4）績效評價開展質量不高。年度結束后資金主管部門、鎮街僅對各自使用的資金開展自評，作為資金主管部門未對項目資金整體使用績效進行匯總評價。各資金使用單位自評質量不佳，問題剖析不深入，改進建議過于籠統簡單，對往后年度加強資金管理工作起不到促進作用。由于受委托費用、中介機構人員配置、專家參與不夠充分等因素的影響，第三方在參與重點評價過程中，更多關注的是項目管理、資金使用合規性等方面，對于項目的成本、效益等方面缺少深入研究和分析，對評價結果產生一定的影響。

2.成本效益分析未應用于預算績效管理全過程

（1）成本意識不強。在預算環節成本意識不強，存在“重投入、輕成本”現象，干事前沒有評估成本與效益兩者是否匹配，能否用更節約的投入方式來達到預期目標。例如在評價中發現一個二級項目沒有充分發揮屬地居民小區物業在垃圾分類工作中的作用，需另行通過購買服務安排人員開展垃圾分類工作，維持項目運轉所需投入成本較高。

（2）預算定額標準較少。定額標準是部門編制預算的重要依據，有助于提高財政資金的使用效率，評價中發現該項目預算安排主要根據歷史數據結合新增業務確定，適用的預算定額標準較少，例如環衛保潔、公廁管理等支出，評價期未針對不同等級路段的保潔、不同區域的公廁管理等制定明晰的支出定額標準，零基預算難以執行到位，評價過程中進行成本效益分析的依據不足。

（3）未實質性應用成本效益分析方法。就全國范圍而言，當前尚未建成一套系統的“預算績效管理成本效益分析應用體系”。成本效益分析方法需要收集大量的數據進行分析比較，受人財物配置、外部數據和歷史數據收集不充分的限制，在績效管理工作中實質性應用此分析方法對于基層預算單位和財政均面臨較大挑戰。

3.上下級業務主管部門聯動不足

（1）各層級績效管理責任不夠清晰。評價項目資金涉及市、區、鎮等管理層級，為有效實現轉移支付資金的績效目標，需分別由市設置項目總體績效目標、由區業務主管部門設置項目區域性績效目標、由資金使用單位設置項目具體績效目標，同時需明確各級政府部門在轉移支付資金預算績效管理中的責任。評價過程中發現，在相關資金下達文件、資金管理辦法中對績效管理責任的約束內容不多。市級部門在下達資金時，未同步下達績效目標，主管部門設置的總體績效目標過于粗放，對資金申報單位的績效目標審核存在著形式審核大于實質性審核的問題。

（2）區、鎮、村績效監督不同步。在項目實施過程中，區、鎮、村三級聯動不足，影響了項目預期產出和效益。資金主管部門對于項目的資金使用、項目實施情況監管不同步，導致鎮實際執行過程中的目標發生較大偏離、未能及時糾偏。鎮、街對撥付到村的資金使用缺乏有效指導，村的資金使用進度較慢。

四、推進預算績效管理一體化的相關建議

（一）突出目標引領作用，推動預算績效管理一體化

1.提前做好項目儲備。延長項目準備周期，提前開展調研，謀劃儲備項目，避免出現錢等項目的現象。項目入庫前，由業務主管部門對新增重大項目（政策）開展事前績效評估，論證項目立項必要性、績效目標合理性、實施方案可行性、投入經濟性等，評估結果作為申請預算的必須要件，從源頭上把控項目立項合規、資金安排合法合理；各項目申報單位在項目儲備階段可以結合工作進展對績效目標和指標進行及時地修正和完善，較為準確地測算項目所需資金，提升預算編制的科學性和合理化。

2.設好績效指標，細化績效標準。績效目標是預算編制的基礎，預算編制環節應明確體現績效目標導向作用，各項目申報單位應由財務人員和項目管理人員共同參與績效目標編制，讓單位做事與管錢的人對績效目標管理雙負責，使績效目標編制依據更準確，指向更明確，各項指標更科學、合理、可行，預算申報內容、金額與績效目標更匹配。在指標選用層面，《中央部門項目支出核心績效目標和指標設置及取值指引（試行）》明確，項目支出首先要強化成本的概念，加強成本效益分析，對于建設類、購置類等項目應當設置成本指標。對于采購項目或政府購買服務項目，需在服務合同、指標體系中明確質量指標，在項目驗收時，根據設定的績效指標和績效標準進行考核，并根據考核采取相應激勵約束措施。同時，力求形成科學合理、約束有力的標準體系。支出標準是在預算管理的過程中，利用既定標準對預算編制、執行進行控制，績效標準則是衡量績效目標完成程度（目標值）的尺度，二者需共同發揮作用。要充分利用國家標準、行業標準、統計數據設定目標值，對歷史數據進行分析并加以利用，增強績效指標的科學性和合理性。

3.強化績效運行監控。業務主管部門需將監控鏈條延伸至鎮街，圍繞績效目標完成情況和預算執行進度實施雙監控，鎮街同步對下撥到村的資金使用情況開展雙監控，確保績效目標如期保質保量實現。強化監控結果應用，針對發現的問題，對預期不能實現目標、支出進度滯緩的資金及時收回，對績效指標設置不合理的項目要及時提醒調整績效目標。

4.開展多層次績效評價。按照“誰使用，誰自評”的原則，落實績效自評全覆蓋。為提高預算項目績效自評工作的質量，建立績效自評抽查復核工作機制，區財政部門各業務處（科）室與資金使用單位主動協調，對照項目績效目標，從績效自評的真實性、合理性、完整性等角度開展審核。資金主管部門定期開展部門評價，財政開展抽查或再評價，不斷健全績效評價結果反饋制度和績效問題整改責任制，加強績效評價結果應用，根據評價結果決定是否優先保障、嚴格控制、減少或者暫緩預算安排，并及時清理資金使用終端單位的沉淀資金。將評價結果納入績效管理考核范圍，探索建立項目執行單位負責人和項目負責人的激勵和問責制度，借助人大、審計、紀檢監察合力，切實把評價結果運用落實到事、落實到錢、落實到人。

5.有效運用信息化手段。做好數字財政下的預算績效管理流程信息化再造，依托大數據技術和預算一體化平臺，貫通預算與績效的滯礙。在一體化系統中除對新增重大政策和項目設置入庫條件預判、預算執行設置好“紅黃綠燈”預警、績效評價自動提取績效指標、過往績效信息和自動評分功能外，還應逐步收集縱橫向GDP、產業稅收、就業、人才等統計數據及權威機構調查數據、同類項目定額支出標準等，建立可共享資源庫，不斷提升績效管理效率。同時，為打通預算績效管理關鍵的“最后一公里”，可將績效管理信息化鏈條延伸至資金使用終端，開通具體資金使用單位（如各村）績效目標申報、定期報送績效進度、開展自評等權限，真正觸動資金終端使用單位的支出責任，全面提升預算績效管理水平。

（二）花錢先問成本，強化成本效益分析應用

1.打好“鐵算盤”，進一步強化成本意識。黨的十九大報告提出，政府預算應標準科學、約束有力，意味著預算編制要有明確的成本意識。為此，需進一步強化部門的成本意識、績效意識和責任意識，學會打好“鐵算盤”，在預算管理過程全面融入成本理念，首先針對條件比較成熟的項目試點開展預算全過程成本分析，在項目入庫、預算編制環節，強化成本指標的設置，將成本控制作為績效目標的重要內容，同時運用成本效益分析方法、對比定額標準開展可行性和必要性論證，確保績效目標和預算的合理性，預算投入成本得到有效控制；在預算執行環節，對成本、質量進行監控，保障達成預期績效目標；在決算環節，評價項目實際成本質量結果，對照績效目標開展監督與問責。

2.加快制定預算支出定額標準。《國務院關于深化預算管理制度改革的決定》明確提出要加快項目支出標準體系建設，充分發揮支出標準在預算編制和管理中的基礎支撐作用。借鑒北京先進經驗，加快開展全成本績效工作，通過成本效益分析，判斷項目實施單位預算成本是否合理。按“成熟一個制定一個”的原則，不斷充實分行業、分領域預算定額標準，并按業務內容、業務范圍進一步細化，為設置績效目標及編制預算提供依據。對于全市共性支出，建議通過完善市區聯動機制，由市牽頭統一研究制定支出定額標準供各區參考，形成資源整合、信息共享、成果疊加效應，以減少此項工作重復投入的成本。

3.實質性應用成本效益分析方法。建議上級加快出臺相關的規章制度，明確各級政府、財政部門、預算部門、審計等部門的權責，落實各預算部門在成本收益分析中的主體作用。對于適宜采用成本效益分析法的項目組織開展項目成本效益分析，制定相對簡便易行的操作方法，不斷總結工作經驗，為全面應用奠定實踐基礎。借助數字財政系統的推廣應用，收集和共享各類支出成本、效益數據，確保成本收益分析方法在政府行政決策、預算管理中發揮基礎性作用。

（三）連通績效管理鏈條，完善工作機制

1.完善市區聯動機制。對于上級轉移支付項目，建議市級部門提早下達轉移支付資金，其中清算類的資金早于上半年結束前下達，避免資金下達后無法在年內安排和使用形成沉淀資金；在下達資金時同步下達績效目標，區一級將其作為項目總體目標推進落實。年度結束后，區級主管部門應主動將部門對項目的綜合評價結果反饋給上級主管部門，為新一輪政策制定提供參考。

2.厘清資金管理責任邊界。壓實壓緊績效管理工作責任，進一步明確區、鎮街預算績效管理職責分工，其中財政部門要發揮績效管理統籌推進的抓總作用，資金主管部門承擔資金統籌管理責任，資金申報單位承擔資金管理的直接責任，防止出現“財政熱、資金使用單位冷”現象。對于單位內部，要落實統籌負責的部門，業務部門負責加強本單位績效目標和績效自評結果的審核，財務部門充分調動業務部門參與績效管理的積極性和主動性，通過明確各內設機構、工作人員在預算績效管理工作中的職責，實現層層監督、環環控制。

（四）加大信息公開力度，引導公眾參與績效管理

健全績效評價信息披露機制，項目評價情況全面向社會公開，提高政府公共支出的透明度，進一步提升政府依法行政管理水平。對于民生項目可引導廣大市民積極參與，構建公眾評價和社會監督機制，發揮公眾評價在項目預算評審、項目具體實施、項目中期督導和支出績效評價中的作用。■