引導和規范第三方機構參與預算績效管理工作的相關思考

●吳 蓉

全面實施預算績效管理的背景下，第三方機構參與預算績效管理行業的時間并不長，存在市場成熟度不足、行業標準和要求不明確以及預算績效管理工作質量有待提升等諸多問題。本文結合相關政策背景，以問題為導向，從準入管理、標準化體系建設、從業人員素質和能力提升以及信息服務平臺搭建等角度對第三方機構參與預算績效管理工作進行思考，并嘗試提出對應建議。

一、第三方機構參與預算績效管理的意義

預算績效管理作為一種全流程的閉環管理，充分體現了全過程的特征，其工作開展具有專業性、長期性和系統性，需要多部門、多主體協同推進，共同完成。第三方機構憑借自身專業性、獨立性參與預算績效管理工作，優勢顯著，作用獨特，具有不可忽略的重要意義。

（一）體現了全面實施預算績效管理的本質要求

《中共中央 國務院關于全面實施預算績效管理的意見》要求搭建的“三全”預算績效管理體系，涵蓋領域廣、牽扯工作多、專業要求高，對第三方機構參與存在客觀需求。對于第三方機構參與預算績效管理的作用，目前已經得到國家層面的充分關注和認可，其重要性不言而喻。

（二）有助于提升預算績效管理的公信力

不同于一般社會性資金，財政預算資金來源特殊、功能特殊，需確保“取之于民、用之于民”，其分配和使用對規范性、安全性和有效性要求高。對滿足社會發展、民眾需要而必須提供的公共服務、公共產品，政府不能缺位。因此，財政預算資金用途涉及范圍廣泛、門類眾多，涉及部門和單位情況千差萬別，利益關系錯綜復雜。第三方機構獨立于政府系統之外，不隸屬于任何預算部門和單位，基于獨立身份和專業優勢參與預算績效管理工作，在很大程度上可以保證預算績效管理的客觀性、可信度，更有助于提升預算績效管理的公信力和受認可度。

（三）體現推進國家治理體系和治理能力現代化的需要

全面實施預算績效管理關系國家治理體系和治理能力的現代化。第三方機構屬于社會組織的一部分，以參與方式介入預算績效管理工作，是加強社會監督和擴大公眾參與的重要體現。同時，全面實施預算績效管理需要加強信息化建設，以數字化賦能財政預算績效管理工作。對此，第三方機構具有專業優勢和資源優勢。全面實施預算績效管理需要第三方機構發揮自身優勢，整合多方資源，以推動提升政府預算績效管理的廣度和深度，提升國家治理體系和治理能力現代化水平。

二、第三方機構參與財政預算績效管理的政策要求

財政部《關于委托第三方機構參與預算績效管理的指導意見》（財預〔2021〕6號）（下文簡稱《意見》）界定了委托第三方機構開展預算績效管理的內容界限、委托方式和選定標準，明確了聚焦方向和范圍，并在實際工作中對項目的選擇提出了要求。同時，文件明確了不得委托第三方機構承擔的事項。

（一）限定工作參與范圍

《意見》對于第三方機構承擔參與的事項進行了區分，主要可以歸納為“一個聚焦”“四個包括”“一個禁止”和“一個限制”。具體來說，“一個聚焦”是指聚焦于“貫徹落實黨中央、國務院重大決策部署和本部門或單位主體職責的政策和項目”，“四個包括”是指委托范圍包括“事前績效評估和績效目標審核”“績效評價或評價結果復核”“績效指標和標準體系制定”“預算績效管理相關課題研究”，“一個禁止”是指“禁止預算部門或單位委托第三方機構對自身績效管理工作開展評價”，“一個限制”是指明確將預算部門或單位強化內部管理的事項排除在外，如績效目標設定、績效運行監控、績效自評。

（二）明確工作委托方式

為發揮好第三方機構的作用，《意見》要求基于委托方式界定第三方機構在預算績效管理工作中的定位和責任。按照委托事項的性質不同，委托方式可分為“全權委托或部分委托”“單獨委托或多家委托”等方式。在工作實踐中，第三方機構參與財政預算績效管理的方式主要有“整體承接”“部分承接”“專業咨詢”等。不同參與方式的適用性具有差異，其中整體承接普遍適用于事前績效評估與事后績效評價；部分承接傾向于預算績效管理工作中相對獨立且完整的模塊和內容，如開展預算績效管理工作相關社會問卷調查等；專業咨詢多為預算績效管理提供政策性咨詢服務。

（三）強化市場培育導向

為推動預算績效管理第三方機構服務市場的發展，《意見》要求委托方應當嚴格按照政府采購、政府購買服務的程序和要求，選取專業能力突出、機構管理規范、執業信譽較好的第三方機構參與績效管理工作。此外，為了鼓勵培育更為優秀的第三方機構，還要求委托方應當遵循“誰委托、誰付費”的原則，綜合考慮委托業務的難易程度和工作量、時間與人員資質要求以及第三方機構工作成本等因素，合理確定委托費用并按協議支付，且所需經費原則上由委托方通過項目支出或公用經費解決。

三、第三方機構參與預算績效管理面臨的問題

（一）第三方從業機構管理偏粗放，行業監管整體偏弱

第三方機構主體類型①涵蓋范圍廣泛，不同類型的第三方機構優勢不同，存在的短板也不同。從行業整體來看，預算績效管理在我國興起的時間還不長，市場中的第三方機構參與預算績效管理還處在規范過程中，目前政府對第三方機構的管理還比較粗放，監管還有不少不到位的地方，致使各家機構資質有高有低、有實有虛，專業服務能力參差不齊，服務成果質量相差較大。縱觀上海地區參與預算績效管理的約150家第三方機構，完成成果質量較高的不到15%（約有20家）。

（二）規范和標準理解水平存在差異，服務質量難控

雖然從2011年起，財政部和上海市層面均先后出臺了系列管理辦法②，但第三方機構參與預算績效管理面臨的情況千差萬別，不同機構、不同參與人員對預算績效管理規范和標準的理解各有不同，對規范和標準的適從、適配亦不同，各家機構和參與人員開展預算績效管理的實施路徑和標準執行差異較大。受“評價和管理手勢不一致”影響，預算績效管理成果報告中的指標選擇、標準制定具有一定主觀性和隨意性，致使服務質量在某種程度上難控。

（三）業務涉及專業領域廣泛，面臨專業人才緊缺問題

優秀的預算績效管理從業者需要掌握覆蓋財政、行業、績效等領域龐大、扎實的知識體系，具備豐富的項目實踐經驗，目前擁有上述素質的復合型人才還很緊缺。行業發展缺少全國性的引領性組織，也直接影響了培訓體系、行業規范和標準的建設。此外，對于從事預算績效管理相關工作的人員來說，行業發展的不健全，會在一定程度上影響從業人員職業發展規劃的明確性，降低績效行業對優秀人才的吸引力。

（四）采集績效信息存在局限性，工作成果質量受影響

第三方機構參與預算績效管理不能閉門造車，需要與相關財政部門、預算部門（單位）等進行協調、積極溝通，通過獲取充分的數據資料和信息資源，保障和促進工作的有效、順利開展。此外，全面實施預算績效管理涉及的部門（單位）和層級主體越來越多，涉及的管理流程越來越復雜，覆蓋的范圍越來越廣泛，信息采集顆粒度越來越小，工作難度越來越大。

在實踐中，涉及的不同部門和單位對績效管理理念的認知程度、重視程度、參與程度等各有差異，有些部門或單位出于自身利益的考量甚至會站在對立立場，采用消極、逃避甚至抵制的態度對待預算績效管理，不主動提供或隱瞞相關信息甚至提供虛假信息。不少部門（單位）開展預算績效管理的基礎相對薄弱，可提供的數據資料比較有限。加之當前績效數據采集、復核和共享方式仍較為傳統，主要依賴人力，完整、準確的數據的獲取難度進一步加大。上述因素帶來的關鍵績效信息缺失問題導致第三方機構參與人員難以深入了解具體情況，從而影響第三方機構參與預算績效管理的工作成果質量。

四、引導和規范第三方機構參與財政預算績效管理的建議

（一）推進建立動態化調整機制，加強第三方機構從業管理

建議加強第三方機構準入和動態管理。可依據第三方機構資質、核心人員層級和以往服務質量等情況綜合評價實施分級管理和專長領域管理，委托單位根據項目性質、資金規模和專業需求等匹配相對應的第三方機構，并積極引導第三方機構將專業人員資質與項目合理匹配，充分發揮其專業領域優勢。與此同時，依據第三方機構等級和專長領域，推進建立動態化調整機制，引入質量管控，開展準入管理，促使第三方機構關注服務質量、重視服務質量。

（二）強化標準化體系延伸建設與引導，注重提升行業共識

對于第三方機構參與預算績效管理對規范和標準認知不同，致使服務質量難控的問題，可從以下幾方面著力推進：

一是繼續深入開展行業績效指標和標準建設，并定期予以公布、共享，為第三方機構參與預算績效管理提供標準參考，從根源上提升第三方機構參與預算績效管理的科學性，增強預算績效管理結果橫向可比性，強化結果運用。

二是盡快完善以質量為導向的行業服務定價機制，分類、分層、分級建設與不同的執業和成果交付標準相匹配的行業收費標準體系，促進預算績效管理市場健康發展。評價內容、評價方式、評價成果質量的要求不同，收費標準也應差異化，堅持“優質優價，低質淘汰”。

三是逐步完善第三方機構參與市場競爭的職業操守和行為規范，建立相關的行為準則，加強行業自律和監管，提高第三方機構公平競爭、以質取勝的良好意識，避免“劣幣驅逐良幣”。

（三）多舉措協同發力，促進第三方機構提高從業者素質和能力

針對預算績效管理業務涉及諸多專業領域，第三方機構面臨人才挑戰和認知局限方面的問題，建議多舉措協同發力，促進第三方機構提高從業者素質和能力。

一是推動委托單位內部人員提高預算績效管理工作責任意識，通過建立健全預算績效管理培訓體系，切實提升專業能力，提升對第三方機構參與預算績效管理工作成果的質量把控能力。質量問題能及時發現、及時管控，確保第三方機構完成的工作成果質量真正可控。

二是嚴控第三方機構人員執業資格管理。依托行業協會等建立執業資格認證體系的方式，促進第三方機構提高從業者素質和能力。同時，將執業資格認證管理與繼續教育相結合，引導第三方機構逐步完善從業人員培養體系，為從業人員提供更好的職業規劃，以吸引高端人才的加入。

三是借助政府以及行業協會的力量，吸收來自高等院校、科研機構、企業等熟悉相關領域政策或實操經驗豐富的專家隊伍，建立健全專家庫、監督指導庫，進一步強化專家效能，充分發揮專家智囊作用，加強專家對于第三方機構參與預算績效管理全過程指導和關鍵環節質量成果的審核。

（四）改進數據獲取方式和評價方法，促進績效信息積累、共享和應用

當前，我國推進預算管理一體化系統建設已取得初步成效，打通績效管理、預算管理和項目管理的數據通道已具備基礎，初步實現參與全主體覆蓋、流程全智能監控、數據全在線管理。

上海市之前預算績效信息化取得的進展中，也積累了豐富的績效信息，除已建立覆蓋市區鎮三級的預算績效管理系統外，還將第三方機構納入平臺管理。對第三方機構而言，平臺一方面實現了預算績效管理各環節在線操作，有利于工作效率的提升；另一方面，借助平臺這一通道，也有助于數據的后續共享和應用。■

注釋：

①第三方機構主體類型主要有專業咨詢機構、會計師事務所、資產評估機構、律師事務所、科研院所、高等院校等諸多類型。

②財政部主要有《財政支出績效評價管理暫行辦法》《預算績效管理工作規劃（2012-2015年）》《預算績效評價共性指標體系框架》《關于委托第三方機構參與預算績效管理的指導意見》《第三方機構預算績效評價業務監督管理暫行辦法》；上海市主要有《上海市財政支出績效評價聘用第三方評價機構管理暫行辦法》《上海市第三方機構財政支出績效評價工作質量評估辦法（試行）》。