提高項目財政投資評審質量的措施研究

●儀修縣

隨著經濟社會的快速發展，國有資金投資項目越來越多，資金數額越來越大。為加強對財政資金的控制能力，提高財政投資的使用效果，各地財政部門相繼成立財政評審機構，加強對政府投資（包括國有資金）項目的預算評審。為規范評審行為，提高評審質量，財政部印發《財政投資評審管理規定》，各地財政部門根據具體情況相繼出臺文件，規范項目投資評審行為。

一、財政投資評審的方式

財政投資評審是運用專業技術手段，通過技術和經濟相結合的方式對項目投資做出科學、公正、客觀的評價，為政府決策和財政預算支出提供可靠依據，確保財政資金合法、合規、高效安全使用。評審的主要內容是對項目進行投資預算、結算評審。財政部門由于自身人員及業務能力限制，目前大多是采用政府購買服務的方式，委托第三方咨詢機構開展評審業務。具體流程包括：財政部門按照《政府采購法》及相關規定確定第三方評審咨詢公司；第三方評審咨詢公司對財政性資金投資項目（包括國有資金）的預結算進行審查，提出審查意見；財政部門根據審查意見出具評審結論，作為控制投資和撥付工程款的依據。財政預算評審質量的好壞，不僅僅涉及財政資金使用效果，還影響到項目的招投標、進度、質量、造價控制等各個方面，對項目的順利實施有著至關重要的作用。因而高質量的預算評審報告，對于項目順利實施，減少施工過程的爭議糾紛，提高管理水平和投資效益，有著重要的意義。

二、財政投資評審的特點

（一）政策性強

財政投資評審主要是對財政投資項目進行評審，政府投資項目投資額大，建設周期長，評審時要熟悉國家法律法規、有關政策標準、行業發展規劃等，不僅考慮經濟效益，還要考慮社會效益，符合國家財政資金支持方向。

（二）專業性強

財政投資評審通過專業的技術經濟審核，合理確定投資金額，為財政預算支出提供科學的決策依據，專業人員依據有關的標準、定額、計價依據和自身的專業知識等對項目投資金額進行合理確定。由于每個項目都涉及建筑裝飾、安裝、消防等多個專業，這就要求每個項目都需要不同的專業人員從技術經濟角度進行評審，準確合理確定投資額。

（三）涉及面廣

財政預算支出不僅涉及基本建設項目，還有行政事業性項目等。基本建設項目包括新建、擴建、改建等，涉及住建、交通、水利等各個行業，范圍廣，內容復雜，而不同行業不同類型的項目需要不同的專業技術人員進行評審。

三、目前財政投資評審存在的主要問題

（一）投資評審機制尚不完善

建設項目從立項到建設完成交付使用需要經過多個程序，目前建設項目投資管理主體較多，計劃審批部門負責立項科研報告審批，財政部門負責概預算結算評審及資金撥付，項目單位負責項目設計和具體實施。各部門各自為政，多頭管理，投資效率較低。而造價管理從投資決策、項目立項、方案設計、實施直至項目交付使用，貫穿于項目全過程。據統計，前期決策、方案設計及初步設計階段對造價影響最大，約占總造價的60%，施工圖設計約占總造價的30%，實施階段最低約占總造價的10%。前期工作主要是對建設項目做出科學規劃、測算成本、投資估算、方案比選。前期決策失誤會對人力、物力、財力造成巨大浪費和重大影響。目前投資評審是對項目單位報審預算或者概算進行技術經濟審查，基本屬于事后控制，對項目前期方案及設計介入較少，甚至沒有參與，投資監管滯后。

（二）管理部門業務水平有待提高

財政投資評審項目由于種類及專業較多，包含土建、市政、安裝、園林、水利、交通等各行各業，涉及業務范圍大，知識面廣，政策性強，而財政評審管理人員大多是通過考試進入部門，從校門走進工作單位，缺乏項目管理及造價控制的實踐經驗，對項目的圖紙、計算依據，計算規則、取費政策等把握不足，預算評審質量完全依靠第三方評審咨詢機構的責任心及業務素質，對評審過程產生的錯誤難以及時發現，對存在的爭議問題難以有效協調、溝通解決，影響評審的進度和質量，進而影響項目的進展。

（三）項目建設單位投資控制意識淡薄

項目建設單位既是項目管理者又是最終使用者，往往從自身角度出發，希望得到財政投資的大力傾斜。在實施過程中投資控制意識淡薄，主要表現在：一是提報預算偏高。為避免出現竣工結算超預算現象，也為了便于施工過程的項目管理，在報審預算時，會提高項目的檔次標準和規模，對項目的工程量及單價報價較高，造成整個提報的預算偏高。二是提報預算達不到評審要求。項目單位沒有專業的造價編制人員，有時把設計部門編制的設計概算作為預算提報，提報的預算資料不完善，編制依據不準確，不嚴謹，粗制濫造。例如提報的預算中設備材料沒有具體的規格型號，甚至有的分部分項工程按項、平方米價格進行計算，達不到預算評審的深度，導致評審機構無法對其進行準確評審，影響評審進度和質量。三是對評審結論不重視。有的項目單位沒有嚴格執行評審控制預算的規定，對預算評審結論不重視，在后期招標中出現控制價超評審造價的問題，失去評審投資控制造價的意義。

（四）第三方評審機構評審質量有待提高

由于投資評審內容多，范圍廣，專業性強，各評審單位的業務素質參差不齊，有的評審人員責任心不強，評審結果為追求審減率，隨意性較大，不能做到有依有據、實事求是。評審報告的問題較多，質量有待提高。

1.清單特征描述不準確，工程量計算誤差較大。評審過程囿于評審人員的業務水平，有的新人由于剛開始做造價，圖紙看不準確，對實際施工過程不了解，對圖紙中有矛盾的地方與設計和建設單位人員缺乏溝通，僅根據常規做法或者個人想法進行造價評審，導致評審的清單描述及工程量出現較多錯誤，甚至漏項較多。在項目實施過程中，因和招標清單特征描述不一致，出現變更較多，造價控制難度加大，從而出現結算超預算現象。例如某餐廳項目設計說明要求屋面防水按一類防水，使用兩層4毫米厚的SBS防水卷材進行處理，而在建筑做法中選用的圖集是一層4毫米厚SBS防水卷材，評審人員未仔細看圖紙，對圖紙描述不一致的地方未提出答疑，簡單按一層防水進行工程量計算，造成實際施工工程量增加一倍。某禮堂項目，空調通風管道設計使用酚醛鋁箔復合夾蕊板風道，不燃等級為B1級。評審空調通風管道工程量清單項目特征描述為碳鋼通風管道，名稱為酚醛鋁箔復合夾蕊板風道，規格厚度為1.0毫米。實際施工中酚醛鋁箔復合夾蕊板風道材料厚度為20毫米。造成實際施工與投標的項目特征完全不符合，原來的報價失去了結算依據，結算時只能重新組價。工程量、特征描述錯誤不僅造成計算造價出現較大誤差，也給投標單位報價提供了不平衡報價的機會，提高了投標單位的項目結算利潤。

2.暫估價材料比例過大。根據2013版《建設工程工程量清單計價規范》中術語解釋，暫估價是指招標人在工程量清單中提供的用于支付必然發生但暫時不能確定價格的材料、工程設備的單價以及專業工程的金額。為加快評審速度，有的評審單位對材料不進行市場調研，不和業主溝通，簡單使用暫估價進行評審，有的暫估價設置比例超過總造價的40%。雖然法律法規對暫估價比例沒有具體要求，但暫估價比例過高就失去投標報價的競爭性，也不利于項目總投資控制。在實施過程中，由于暫估價材料需要重新確定價格，施工單位從自身利益出發，要求的價格偏高，審批價格過低施工單位不干，審批價格過高建設單位不能接受，大大增加了建設單位施工管理及造價控制難度，影響工程進度。為加強對暫估價的管理，各地以文件形式對暫估價設置比例進行了限制。山東省2014年以魯政辦字〔2014〕122號文，印發《關于進一步加強房屋建筑和市政工程招標投標監督管理的意見》，要求施工總承包招標設置的暫估價金額不得超過招標控制價的30%，設計文件深度能夠滿足施工要求的，不得設置暫估價。

3.評審依據不夠統一。投資評審一般按行業主管部門發布的計價依據進行評審，政策性、時效性、專業性較強。但在實際評審過程中，評審公司為降低評審造價，對計價依據使用混亂。例如在定額套用上，有的項目使用2003年消耗量定額，有的項目使用2016年消耗量定額。所采用的價目表也沒有統一標準，使用年份不一致。對于人工費，不嚴格執行當地省住建部門發布的消耗量定額中綜合工日單價，而往往大大低于發布的人工價格。例如當地省發布定額人工綜合工日單價為128元/工日，實際為降低造價，有的項目評審時按76元/工日，有的項目按72元/工日，隨意性較大。當項目采用造價管理部門已經停止解釋的計價依據進行評審，而實際施工過程中出現了政策性調整等文件，結算時就會出現較大爭議、雙方扯皮現象。

4.結算評審時間偏長。按照財政部《建筑工程價款結算暫行辦法》第二十一條規定，工程竣工后，發包承包雙方應及時辦理工程竣工結算，否則不得交付使用，有關部門不得辦理權屬登記。第十四條第（三）款規定，按照工程竣工結算報告金額大小規定在20—60天內完成竣工結算。根據文件要求，項目在竣工驗收同時應該提報竣工結算。而實際上很多項目竣工完成交付使用多年都未完成竣工結算，造成施工單位難以及時回收余款，經營困難。主要原因是有的項目結束很長時間才組織竣工驗收，提報結算，咨詢單位施工時沒有到現場跟蹤審計，對現場施工情況不了解，對有些方面產生爭議，造成結算時扯皮，長時間不能定案。

四、提高財政投資評審質量的措施建議

（一）完善評審機制，提高評審質量

1.研究完善投資評審機制，將評審過程前移，進行事前投資控制。對重大項目，在項目科研論證階段，評審人員即參與項目的過程論證，及時了解項目背景，從財政資金效益、造價控制角度對項目方案進行技術經濟性比選，加強對項目前期的可行性、必要性、經濟性等方面評審，為項目決策提供依據，避免出現決策失誤。

2.建立項目評審匯報會商溝通機制。項目初審完成，由評審公司對項目的評審過程進行匯報，對評審過程中工程量、材料價格差別較大的進行重點解釋，對評審中出現的問題及爭議建立問題清單，及時組織評審公司、項目單位、項目主管部門、行業專家等共同參加聯席會，進行溝通協調，提出解決方案，統一評審依據和方法，遵循客觀、公正、審慎的評審原則和“不唯減、不唯增、只唯實”評審理念，確保投資評審合理、合規、合法。

3.建立與審計部門的資源共享機制。定期與審計部門進行業務交流、學習、座談，掌握最新的造價知識，共享審計、評審過程的數據、經驗，共同提高評審、審計質量。

4.建立項目不定時現場勘查制度。項目責任人建立項目工作臺賬，根據項目進度不定時到現場了解項目實施情況，尤其對項目實施前后的狀態、實施過程的隱蔽工程、實施過程的重大變更等及時了解，留好第一手影像資料，作為評審結算的依據，避免項目結算評審過程扯皮和爭議，也避免項目出現多報重報現象。

5.充分利用信息化技術，對評審資料數據分類整理，建立數字化造價信息庫。評審過程中，評審人員隨時對項目的圖紙、變更、招投標文件、現場影像資料、評審過程的問題、造價指標等進行分類整理，建立造價信息庫，充分利用造價信息庫對評審報告數據進行橫向、豎向對比分析審核，查找異常數據指標，提高評審結果的科學性、準確性。

（二）加強對項目單位的管理

對項目單位實行一次告知制度，對提報評審的造價資料提出具體要求，規范提報材料的標準和提報時間，做實做細做準預算，壓實項目單位責任，對其提報資料的真實性、合法性、完整性及有效性負責。加強對項目單位提報的預算和項目批復概算的對比審核，尤其是群體工程和分期建設的項目，認真對比科研報告中單項項目概算與提報預算的差值，避免出現超概算提報預算現象。對于提報資料混亂、先建后評、不真實、審減率大的項目單位給予差等考評，并采取通報、限制、停止財政投資等措施進行管理，增強項目單位的投資控制意識。

（三）加強對評審單位的管理

首先在招標階段擇優選擇評審單位，評審單位須具備與評審項目相對應的業績和專業技術人員，對信譽度好，專業水平、執業質量、信用評價等級高的第三方機構優先選用。其次加強對評審單位的考核管理，制定管理制度，對評審人員數量、專業構成、現場勘查次數進行規定，提高評審機構的服務意識和業務水平。評審機構評審前須針對項目制定評審方案，明確評審人員、評審時間、評審方法、評審的控制重點、風險防控等內容，作為評審過程控制的依據。對項目使用的材料、設備的評審根據《中華人民共和國政府采購法》第十條中政府采購應當采購本國貨物的要求，優先按照國產品牌進行價格評審。定期組織行業專家對評審報告進行抽查復核，對復核評審報告問題多、誤差大的評審單位及評審人員給予通報、減少評審費、列入黑名單等處罰，以提高財政評審報告的質量。

總之，本文通過對目前財政評審過程中出現的問題進行分析，從管理部門、項目單位、評審機構等方面提出具體切實可行的解決措施，以期提高項目財政投資評審質量，從而提高財政投資效益，為預算管理提供支持?！?/p>