全面預算績效管理助力政府效能革新研究
——基于江蘇省南通市海門區應用實例

●黃

一、部門整體績效管理的時代背景

（一）研究背景

現代公共管理的核心問題是如何更好地提高政府績效，而政府績效只有通過政府職能部門的履職才能得以實現，而政府職能部門的履職剛性需要通過公共財政來保障。因此，某種程度上看，“財政是國家治理的基礎和重要支柱”。在此視野下，公共財政其實是政府、企業和個人多個利益關系的交匯點，全面預算績效管理要求所有政府職能部門以部門預算編制為基礎，不斷提高預算資金使用的充分性和有效性，全面加強整體支出綜合產出效益，推動各類社會活動有序開展。因此，部門整體績效管理是保障部門年度履職效能充分發揮的首要環節，各政府職能部門的整體績效管理水平又將共同構成整個政府履職革新的最終產出成效。

因此，全面實施預算績效管理是推進國家治理體系和治理能力現代化的必然選擇，是深化財稅體制改革、建立現代財政制度的重要內容，是優化地方政府資源配置、提升公共服務質量的關鍵舉措，更是推動黨中央、國務院重大方針政策落地見效的重要保障。

（二）歷史發展

為有效衡量政府部門整體績效管理水平，我國曾以財政重點項目支出績效評價為起點，探索有效衡量政府部門整體支出績效水平的方式方法。很長一段時間內，我國各地的預算績效管理主要以項目支出的績效評價為重點，部分先進地區探索應用的部門整體績效評價指標體系，也主要沿用以“項目全生命周期管理”為依據的邏輯框架模型，盡管從部門動用的預算資金到產出和效果的考察線條比較清晰，但其實并不符合部門整體績效管理的綜合性、全面性要求，更缺乏對部門使命和長遠發展的分析與關注，而這一點恰是政府履職效能革新的必答之題。因此，現有的部門整體績效評價指標體系在真實反映部門的履職成效水平、推動履職創新方面成效甚微，部門的預算績效和政府績效在現有的政府考核體系中，也長期處于“兩張皮”管理模式，無法實現有機的融合和統一。

（三）研究目的

本文旨在通過對部門整體績效與政府績效的區別與聯系進行分析，構建出穩定有效的部門整體績效評價指標體系框架和分析方法，從而擺脫部門整體支出績效評價僅能停留在內部管理短板上的“蜻蜓點水”式分析，轉而通過對部門核心履職與預算資源的匹配度分析，引導部門關注如何通過有限的預算資源實現自身履職效能的改進，從而實現整個政府層面效能的聯動革新和提升。

二、部門整體績效管理的現狀與問題

（一）未建立系統全面的整體績效指標體系

在2018年中共中央、國務院發布《關于全面實施預算績效管理的意見》后，縣市（區）才開始逐步重視部門的預算績效管理工作，基本都未能在科學設置本部門整體績效指標上有所研究，部分年度整體績效指標也無法全面與本地區區域發展的戰略達成一致，對年度政府績效考核無法起到有效的推動作用。

（二）未形成科學有效的績效目標制定機制

現有部門整體績效目標主要由各主管部門自行申報，績效目標的約束機制相對較弱，大量主管部門整體績效目標存在目標籠統不夠具體、指標不夠量化、目標重點不突出、目標值完成無門檻性等問題，各部門在整體績效目標考核上多數傾向于玩文字游戲，未能體現出創先爭優、標桿超越、民生優先、高效履責等方面的政府績效考核要求。

（三）未有績效考核結果應用的推進機制

基層各部門對整體績效考核的重視程度相對較低，加之部分預算項目的設立多與項目立項時的政策依據掛鉤，績效考核內容往往設置相對籠統，與實際工作職責、目標責任落實、部門和下級機關職能工作完成相脫節，使實績考核無法反映工作實際，考核結果趨同、流于形式，造成為了考核而考核的現象。因此，整體績效考核結果往往在應用方面與預算掛鉤的機制較弱、績效管理工作落實往往存在“兩張皮”問題，實際工作中無法充分發揮績效考核的導向作用。

（四）缺乏建立重點績效督查的長效機制

現有的整體績效工作主要是通過財政部門逐步推進，進行推進的主管部門在實際工作中，實際推進和監督整改的手段相對單一、實際推進成效不夠明顯；部分部門履職信息實際反饋速度相對較慢，政府無法實時掌控重點項目的預算執行情況和重點工作的進展，普遍通過條塊考核的現有形式存在數據重復報送、數出多門等問題，難以實現對部門整體績效的一體化動態考核。

（五）整體績效考核方法重事后、輕過程

現有部門整體績效考核評價標準缺乏科學系統的設置，缺乏細化、量化和可操作標準，考評中往往憑感覺、憑經驗、憑印象打分，評價主觀、結論模糊。考評結果“老好人”現象和趨中效應明顯，結果趨同，缺乏針對性和說服力，并存在大量誤差，出現干得多、任務重的部門分數低，以及考核弄虛作假和形式主義等問題。無法實現通過考核體系對部門整體履職實績工作進行監控和督查。績效考核自評中重視自評報告等靜態考核方法，考核材料年年千篇一律、千人一面，部門在主動開展整體績效日常動態考核中缺乏主動性，部分部門形成的考核機制未從工作推進的實際角度出發，日常考核難以應用，最后考核也流于形式。

三、部門整體績效評價路徑分析

（一）部門整體績效與政府績效的關系

從各地區探索部門整體績效評價的實踐中可以發現，部門整體支出績效評價和政府部門績效評價均是由政府部門主導發起，旨在提高政府內部行政效率和效果的績效管理方式。部門整體支出績效評價，主要以從當年度動用的公共財政資源量出發，以設定的工作目標與預算資源匹配度、績效目標實現情況為評價核心對部門的年度績效進行綜合評價，較政府部門績效評價更多關注的是目標任務的完成效率。不同之處是，部門整體支出績效評價更多從公共資源投入角度分析產出效益的匹配度，較政府部門績效評價原先更多關注產出效益問題，與原先政府部門績效評價的其他維度一起有效地構成了完整的政府績效評價體系（見表1）。

表1 部門整體支出績效評價與政府部門行政績效評價對比分析

（二）整體績效評價指標體系的構建

部門整體支出績效評價是圍繞部門整體預算資金使用及其所支撐的部門職能和戰略目標實現程度的綜合評價，對于一個單位或部門的整體績效評價能夠有效了解其預算資金使用和資源配置情況，以及各管理要素之間的有機關系，以便從部門整體的層面把握單位（部門）的資源配置合理性和資金運用效益，從結構分析和整體效益分析中更加精確地查找問題，進而有效地進行改進。

由于部門整體績效評價的最終目的是促進政府部門職能的發揮和服務效能的提高，因此部門整體績效評價應將共性的內部管理全部抽離后，重點考察該部門不同核心履職圈層上，當年度動用預算資源后的實際履職成效。但不同政府部門承擔的社會責任不同，具體部門職能也有所差異，同一職能部門又可能下設不同的職能單位，因此，不同職能部門的整體績效評價重點和評價指標體系也應有所差異。

要想通過相對公平的方式，有效衡量所有部門的職能履行情況，從而依據評價結果更好地優化配置公共財政資源，可以由職能部門自身先進行核心履職的高度概括和提煉，對提煉后的核心履職按照靶向理論，進行不同履職要點的圈層劃分，從履職產出的角度挖掘相對標準化的績效指標，明確績效評價指標內容，科學設置指標考核標準和權重，從而構建出相對具體、實用的部門整體績效評價指標體系，激發各部門（單位）落實預算管理的主體責任意識，改進資金使用效能，形成更能滿足人民日益增長的物質文化需求的政策執行力和公共服務能力，真正構建出以自我管理為出發點推動本部門職能完善和發展的績效升級模式。

實際具體的評價框架構建步驟可如下所示：

1.梳理部門總體職能。歸納部門職能對應的內部管理（共性指標）和核心履職（個性指標）。

圖1 職能梳理流程圖

（1）對部門“三定”方案中所有職能進行細化分類和提煉（全域），確保無遺漏。

（2）確定具體的分類標準，如可根據服務對象或實施對象、事物性質進行劃分。

（3）按照確定的標準，對部門職能進行初步歸類，形成若干類部門核心職能。

（4）若根據確定標準進行初步分類后，一次分類仍不能劃分所有職能，還需要對其中某些情況進行再次分類。

（5）對于職能較多、綜合性較強的部門，需對分類結果進行進一步校驗，確保職能分類結果基本獨立，完全窮盡，不重疊、不遺漏。

在部門整體績效評價指標體系的內部管理（共性指標）方面，一定要關注財政供養人員支出控制（包含編制內人員支出和政府購買勞務人員支出兩部分）、項目支出控制、支出結構合理性等方面指標，通過這些指標對部門運行成本管控形成全面的評價基礎。

在部門整體績效評價指標體系的綜合履職（個性指標）方面，不能僅停留在考察部門目標設定合理性的層面，而要結合部門“三定”方案規定的職責使命和中長期發展戰略規劃，指標反映的測評要素要能充分體現該部門的職責使命或對長遠發展方面的實效，這樣的部門整體支出績效評價體系才是相對完整和實用的。

2.梳理核心職能與項目的對應關系。部門職能履行主要通過日常辦公的運轉類項目和專用于發展某項事業或政策的特定目標類項目來實現，清晰梳理核心職能與各類預算項目之間的對應關系是首要環節（見圖2）。

（1）從核心職能中提煉一級項目。在明確部門核心職能大類后，將核心職能分解或聚合，提煉出所對應的一級項目。

（2）將一級項目分解為二級項目。在提煉出一級項目后，需進一步梳理，將一級項目分解為二級項目，每個一級項目能夠分解為一個或多個二級項目，此時除了確保不同的一級項目之間無交叉重疊的二級項目外，二級項目還不能偏離所對應的履職職能。

（3）形成統一、明確的“職能—項目”關系脈絡。

3.提煉核心職能的產出、效益指標。整體績效評價指標的大比例權重應在部門履職的指標上反映，指標的確定更要圍繞部門職能、上級部門的要求性文件、重點任務目標值和“十四五”中長期發展規劃目標等設置，不同類型、層級項目個性化的職能產出指標和效益指標，甚至可以延展至通過設定“四級指標”來進一步測定和考察。

（1）對已提煉出的一級項目，梳理每個一級項目所適用的一級項目職能產出指標、效益指標。產出指標的設置要直接、全面地反映該一級項目所對應的核心職能，對應提煉出一個或多個數量、質量、時效指標。特別是成本指標設定需要結合項目預期成本、實際成本設定相應指標。效益指標須重點體現出該項目的實施或職能履行的本質，在此基礎上，還要提煉更深層次的與職能相對應的多角度、多維度的經濟、社會、民生、生態、服務對象滿意度等方面的延伸性效益類指標。

（2）分解一級項目職能產出、效益指標，對應梳理出二級項目職能產出、效益指標。同樣的，二級項目的職能產出指標也要直觀、全面，職能效益指標包括直接反映和深層次反映效益實現情況的關鍵指標。此外，對于二級項目而言，在指標的設置上應更加細化、更為全面，在體現職能的基礎上，還可以考慮設置政府自身能力建設類的相關指標，如行政能力、行政效率等指標。一些保障性的二級項目，設立的主要目的是保障部門正常運轉，促進職能履行，在指標的設置上也應結合項目特點，設定相應的職能工作完成度考核情況的輔助性測度指標。

（3）“回看”年初部門自己設定的績效目標，將年初績效指標與職能緊密結合，修正年初指標轉化為評價標桿（準）值。査找部門年初自行設定的績效目標與上述提煉出的一級/二級項目職能產出指標、效益指標的關系，與職能產出和效益指標相同的，嵌入已設定好的職能指標，統一應用；與職能產出和效益指標契合度較高且符合項目特點的指標，修正后可直接應用；與項目職能產出和效益指標相關性較弱或不相關的，舍棄不用。

（4）按照重要程度對提煉出的各類一級/二級項目核心職能產出指標、效益指標進行排序，依據重要性和預算規模設定相應的評分值。

4.基于指標，設計評價標準，逐步形成個性化評價指標體系。基于設定的各類指標，設計各部分考核指標的評價標準是設計個性化評價標準體系的關鍵環節。測評標準中應盡可能多地使用定量評價標準、標桿值評價標準、是非評價標準等，逐步減少使用定性評價標準的方式，確保評價結論的客觀性。

（1）定量評價標準。如以“農橋農路建設項目”為例，則在進行實際完成率指標評價時，評價分值可以按照實際完成率×相應分值。

（2）標桿值評價標準。如以“城市安居工程項目”為例，在設計部分社會效益指標評價時，可以根據年初設立目標（修訂后的目標），將“老舊小區安全隱患率降低5%”設為評價標桿值，達到5%該項指標得滿分，每降低0.5%則扣掉10%的權重分。

（3）是非評價標準。如以“人居環境整治項目”為例，在設計部分社會效益指標評價時，將具體評價標準進行細分，可細分為：一是改善農村基礎衛生健康環境的作用，能夠根除原有生產生活垃圾隨意堆放、形成符合村民居住衛生健康條件且作用顯著的得滿分，否則不得分；二是改善人畜分離等基本居住衛生條件的作用，滿足條件得滿分，不滿足不得分。

5.回歸驗收評價指標的適用性。制定一套經得起推敲的評價指標體系是確保績效評價科學性、客觀性的重要保障。一套完整的績效評價指標體系，其適用性需要進行驗證，以確保指標體系科學、合理。在驗證方式上，基于政府部門職能，一方面可引入部門整體績效評價標準化指標體系論證機制，由部門、專業專家、第三方機構聯合論證，對績效評價指標、評分值、評分標準等重要構成要素進行論證，優化形成標準化的評價指標體系；另一方面，可以利用5年及以上部門的行業數據、歷史數據，對相應的職能產出指標、效益指標進行驗證，修正評價指標的標準值。

（三）部門整體績效評價思路與方法

本文基于政府部門職能，初步探析了構建項目績效評價指標體系的思路，以期為財政部門發布統一的部門整體績效評價指標體系的規范性文件提供參考，期望標準化的整體績效評價指標體系能夠為政府職能部門的整體績效評價，形成統一測評標準，并真實、準確地反映出部門預算財政支出的整體實效，便于各部門、同類項目進行橫向、縱向的績效成果對比，檢驗各部門預算決策的正誤，為今后的預算支出決策提供參考和借鑒，有效規避財政風險，從而不斷提高各部門自身的預算支出決策水平和績效評價結果的公信力，推動各部門整體預算績效管理的動態完善。

四、部門整體績效評價應用實例

（一）整體績效分析思路應用

本次研究選取了筆者所在區域的區級市場監督管理局、水利局等7家主管部門進行整體績效評價分析思路的試點應用。

在準備工作前期，先通過組建工作小組，實現相關主管部門分析資料的收集和整理。

經前期調查研究后，確定本次相關部門整體支出績效評價關注點如下：（1）部門職能的變化調整情況，及部門職能與機構重點工作、預算資金安排情況的匹配度；（2）部門人、財、物的投入及管理情況，具體包括：機構控編率、在編人員崗位分布、外聘人員規模及崗位分布、部門預算規模及預算資金計劃用途、資產規模及使用情況等；（3）部門內控制度的健全性和制度執行情況；（4）政府采購需求合理性及政府采購工作規范性，其中重點關注購買檢測服務的合理性；（5）預算資金使用的規范性及合規性，其中包括：資金使用是否符合預算申請的范圍、資金的支出方式是否合規等；（6）部門工作計劃（目標）與實際完成情況，考察計劃（目標）制定的合理性及實現程度；（7）部門職能的履行效益，主要為各職能、條線“十三五”目標的實現情況。

深入了解部門職能、組織架構、人力資源、部門工作計劃和年度重點任務、部門預算構成和預算支出情況、主要業務開展情況、部門內控管理情況后，以此為基礎，歸納、梳理提煉各主管部門的整體績效目標和年度績效目標，有針對性地根據部門的核心履職權重設置部門整體評價指標體系，從而實現對涉評主管部門預算編制、預算支出、內部管理、項目產出和履職績效等方面的整體評價，綜述相關主管部門年度履職中已經取得的工作經驗和社會綜合效益，挖掘不同核心職能在年度履職過程中可能存在的管理短板或不足，并對今后各主管部門預算申請和財政資源分配提出建設性意見。

以其中一家市場監督管理局為例，根據績效評價的基本原理、原則以及區市監局部門職能特點，結合部門年度績效目標，按照前期部門整體支出指標體系框架設計思路，采用邏輯分析法設計的指標體系主要包括內部管理和履職成效兩部分內容，分別占比35%、65%。主要圍繞部門職能與年度工作匹配性、資源配置（人、財、物）、預算和財務管理、政府采購管理、核心業務管理等方面，客觀分析部門業務活動、工作產出和履職效果，體現從“投入、過程”到“產出、效果和影響”的績效邏輯路徑。

1.內部管理指標設計思路。通過深入了解部門職能、中長期規劃、科室設置等情況，分析考察區市監局是否統籌考慮、綜合安排科室職責和人力資源，制定的年度工作計劃與目標是否能夠符合科室職責、是否能夠保障其實現部門職能，從而綜合評價區市監局目標設定、支出安排的合理性及適應性。并考察區市監局預算執行和預算、部門、資產管理的規范性。預算執行和管理通過關注區市監局基本支出與項目支出預算編制情況、年中預算調整情況，考核其資金保障力度與部門職能履行的匹配性、合理性與準確性；同時關注預決算信息公開情況，考核其是否落實政府信息公開要求。并關注區市監局財政資金使用規范性、財務管理制度健全性等財務監管類指標，考核區市監局在資金支出、監管方面的工作情況。對于部門管理和資產管理，考核區市監局各項工作的規范性和部門資源配置的有效性及合規性。綜合評價部門整體履職的過程管理情況。

2.履職成效設計思路。將各科室職責與重點專項進行匹配，關注部門重點工作產出，按區市監局的工作職能設計產出指標，以體現部門履職的實際完成情況，并考察“十三五”規劃實現情況、部門行政效能等方面的部門履職效果。

3.形成評價指標體系。如表2所示。

表2 南通市海門區市場監督管理局2021年部門整體績效指標樣表

（二）部門績效改進情況分析

以市場監督管理局為例，2021年度對上年部門整體績效評價結果中反映的相關問題進行“即知即改”應用后，改進情況主要有以下兩個方面：

1.內部管理方面。區市監局出臺相關制度文件，細化分至每個月度內的工作任務與預算支出匹配考核掛鉤，及時支付相關業務經費，切實落實了預算支出序時進度管理，保障了前三季度執行率≥75%；區市監局還通過部門內控制度的修訂和完善，進一步夯實了公務卡結算報銷制度，重新制定了單位內部食堂的財務管理制度，各項支出均實行按實報銷，按票入賬；開展了整個系統的內部資產清查，進一步明確了專用設備定期核檢制度，動態跟蹤內部資產使用和維護記錄，規范資產的一體化管理流程；通過進一步細化明確各崗位的職責分工和單位人員的工作能力，進行了崗位結構的優化調整，緩解了部分緊要職能科室人員緊缺的問題，逐漸化解了部分科室和分局在職人員控制率超標的問題。

2.外部履職方面。區市監局根據前期評價反映出的履職短板和改進建議，明確各科室整改職責和整改任務分配清單，限時開展了相關整改工作：

（1）部門中長期規劃和制度建設方面。進一步加強部門各項制度建設，出臺了多個新的內部管理制度文件和“十四五”規范方案。

（2）食品藥品安全監管方面。進一步強化了檢測檢查工作計劃性，并根據區市場管理的實際情況，從行政執法的成本效益角度進行了綜合考慮，合理控制了行政檢查次數和抽測檢測樣本量，并充分發揮下屬單位綜檢中心自身的檢測能力，從嚴控制檢測服務外包。

（3）市場監管信息建設方面。針對前期信息化監管技術相對落后、不利于發揮聯動履職見成效的問題，探索“互聯網+政務服務”，加強對民眾網上辦事的普及與指引，立即啟動打造智慧監管服務平臺的信息化研發工作，現已實現全天24小時在線對各類市場主體、各類食品、藥品企業、各類特種設備、農貿市場等對象的實時監管，提升網上辦事的便利性和時效性，搭建一體化信息平臺，實現信息開放，并引入社會監管力量，加強社會共治。

（4）市場秩序監督管理方面。積極利用新媒體技術，創新宣傳方式，多維度開展法律法規宣傳，2021年通過在線云晚會的方式，以情景再現小品、以案說法、記者調查、真假鑒別等方式進行消費者維權方式的宣傳引導，累計在線觀摩人次達到了5.5萬。同時，還落實了加強對民眾網上辦事的普及與指引計劃，有效提高民眾對網上辦事的認可度，提高公眾維權意識，加速了市場監督為民服務事項的辦結率。

五、綜合結論

經過對7家主管部門2021年部門整體績效評價分析指標體系的應用，筆者通過一年的持續跟蹤分析，最后得出結論：

從評價結論有效性上看，基于政府部門職能設計的整體績效評價指標體系，既有利于展示出該部門在行政運行成本控制、資產管理水平等內部管理指標上的明顯優劣，又有利于對部門當年度哪項核心履職還存在執行短板有清晰的指向，最終形成的整體評價結論相對更為客觀公正，報告中呈列出的現存問題和合理化建議也會相對具體可落實。

從結論受益客體上看，由于我國政府部門本身的機構設置就是根據編辦批復下達的部門職能來進行履職責任劃分，該模式下，在部門自行編制年度預算項目時，可以直接根據整體績效指標框架，校驗年度預算項目資金安排結構與部門履職需求是否匹配，校驗新增項目（政策）在現有執行的預算項目中是否存在交叉和重復，有利于對新增項目（政策）的自我控制和對非重點職能目標、非必要性履職支出進行一個內部優化調整，部門和財政不再需要就各預算項目安排額度進行“拉鋸戰”。

續表2

續表2

從評價結果應用上看，在年度預算執行完成后，部門可以自行對照體系實現履職問題的查找與返檢，報告的問題挖掘不再浮于表面顯得泛泛而談，根據確有履職成效不足之處能快速定位至該部門的歸口責任處（科）室，績效評價中提煉出的問題和合理化建議能形成雙向互動，共同定向發力督促相關責任人整改落實，整改措施的實效、力度等也會更為具體，成效會遠大于現有其他體系下得出的整體績效評價結論。

綜上所述，科學、合理的部門整體績效評價，更能夠有效檢驗部門預算資金使用效率及產出的公共服務成果，引導預算資金配置方向，及時調整資金支出結構和規模，減少發展前景較差、預算績效重復的項目，提高財政資金使用效率。公共資源的有效利用既可以提高政府部門履職績效，又可以將節約的公共資源投入到更多民眾需求的項目中，有效改善民眾對政府履職效能的滿意度，因此，全面實施預算績效管理能有效改善政府績效，實現公共履職效能的最優化。■