虛假注資行為亟待整治規范
——以JK公司虛假注資20億元為例

●張瑞英

一、案例背景

2014年7月，某市人民政府授權該市金融工作局出資設立JK公司。JK公司作為一家地方政府控股的金融控股公司，旗下有4家子公司，經營范圍包括：投資與融資、基金、債券發行、并購重組、投資咨詢、財務顧問、資產管理及其他與金融相關的業務。截至2019年12月 末，JK公 司 注 冊 資 本70.85億元，其中該市國資委出資50.85億元，占注冊資本總額的71.77%；HC公司（與JK公司同屬該市國資委管理企業）出資20.00億元，占注冊資本總額的28.23%。2019年，JK公司聘請A會計師事務所為其年度會計報表的審計機構。審計報告顯示，2019年末JK公司資產總額119.29億元，負債總額19.68億元，所有者權益總額99.61億元，2019年凈利潤1.68億元。

自2012年起，地方金融控股公司迅速發展，為地方政府提供了融資平臺，在區域經濟發展中的作用越來越大，但是由于相關法律法規滯后、監管體制存在漏洞、監管缺乏獨立性等一系列因素影響，地方政府控股的金融控股公司在發展過程中存在著諸多問題。

2020年9月，財政部某省監管局對JK公司2019年度會計信息質量開展檢查。檢查發現，JK公司在財務核算、投融資、業務經營、資產管理等方面存在嚴重問題，亟待整治規范，其中較為突出的問題是2017年6月6日至6月13日，JK公司采取向關聯企業借款、母子公司循環注資方式虛假注資20億元。

二、違規事實

JK公司采取向關聯企業借款、母子公司循環注資方式虛假注資20億元的過程基本如下：

（一）征得政府同意，借入資金

2017年6月6日，經該市人民政府同意，JK公司向同屬該市國資委管理的國有企業TL公司借款20億元用于業務發展，借款為無息，借款期限為1周。

（二）利用借入資金，進行長期股權投資

2017年6月6日，JK公司將借入資金20億元，全部投入另外一家國有企業——YX公司，用于彌補YX公司的資本金不足。JK公司做了增加長期股權投資——YX公司的會計處理。

（三）資金在關聯企業間循環流動并進行歸集

YX公司收到JK公司的20億元注資后，分別向關聯企業CC公司和HC公司各增資10億元，形成長期股權投資；CC公司又將收到的注資10億元，以借款方式，借給JK公司的子公司——XB公司；XB公司將借款10億元分兩筆業務，以增資和借款方式，全部轉移到HC公司。JK公司將借入的20億元資金，以增資和借款的方式，在關聯企業間流動并最終全部歸集在HC公司。

（四）歸還借款

2017年6月12日，經該市金融工作局同意，JK公司引進HC公司作為戰略投資者，并由HC公司向JK公司注資20億元。JK公司在收到HC公司的注資20億元后，于2017年6月13日，向TL公司歸還借款20億元。

JK公司采取借款、虛假注資等方式，虛增實收資本20億元，虛增長期股權投資20億元（資金流向見圖1）。

圖1 資金流向圖

三、檢查思路與方法

（一）精心組織，做好前期準備工作

檢查組在檢查前認真梳理、學習相關政策法規，把握工作重點，理清工作思路，同時通過各方渠道深入了解JK公司近幾年經營背景、發展現狀及經營過程中存在的疑點問題，做足準備工作，助推檢查增質提效。

（二）突出重點，關注企業實收資本變動

檢查組將企業實收資本變動情況作為檢查內容，時間為自企業成立之日起至2019年12月31日，通過檢查實收資本變動依據，確認企業實收資本是否真實存在，是否合法，會計處理是否正確。同時，檢查企業在收到注冊資金后一段時間內貨幣資金大額轉出記賬憑證，確認是否存在抽逃資本情況。

（三）保持敏銳，及時發現異常

檢查組在調閱JK公司的實收資本明細賬時發現，2017年6月JK公司增加實收資本20億元，注資人為另外一家國有企業；與銀行存款明細賬進行核對，發現當月20億元資金多次出現，且時間間隔很短。這一特殊現象引起了檢查組的高度重視。

（四）跟蹤查看，發現問題實質

經核實后發現，20億元資金為JK公司向關聯單位的借款。檢查組以時間為主線，對20億元資金的流向進行追蹤，順著資金流向進行延伸檢查，最終確認JK公司采取向關聯企業借款、母子公司循環注資方式虛假注資20億元這一重大問題。

（五）堅持原則，發揮監管職能

檢查期間，面對JK公司相關管理人員強橫、敷衍的態度，檢查組始終堅持原則，遵守各項財經紀律，保持監管過程的專業性、獨立性，積極抵抗各方壓力，層層推進檢查工作，充分發揮財政監管職能。

四、違規動機與原因

（一）盲目追求擴大企業規模是違規的直接動機

JK公司作為一家地方性金融控股公司，肩負著為地方政府融資的重要使命。然而企業的融資規模與資本金的投入成正比，該公司所屬市作為一個經濟欠發達城市，政府財政收入有限，無法為JK公司注入更多的資本金。為提高JK公司融資能力，在政府操縱下，JK公司采取向關聯企業借款、母子公司循環注資的方式，虛增實收資本和長期股權投資20億元，實現了企業規模在數字上的擴大，為吸引戰略投資者、企業融資增加籌碼。

（二）有利于發行企業債券是違規的根本動機

在檢查中發現，JK公司擬發行非公開企業債，用于支付X公司和Y公司持有的子公司C的股權回購款和溢價款。因發行非公開企業債，企業注冊資本需要達到一定規模，故為了滿足發債資格，JK公司便通過政府采取向關聯企業借款、母子公司循環注資虛增實收資本。

（三）監管法律法規滯后、監管缺失是違規的根本原因

雖然金融控股公司在我國出現已近20年，但我國一直尚未制定針對地方金融控股公司的法律法規。雖然現有的《中華人民共和國公司法》《中華人民共和國證券法》和《中華人民共和國證券投資基金法》等法律法規對地方性金融控股公司具有一定的規范和約束作用，但是由于缺乏針對性和專門性，這種規范和約束作用是間接的、低效的。因此，對于地方性金融控股公司的管理而言，長期處于立法、司法無法滿足金融監管需要的局面。直到2020年11月1日，中國人民銀行發布《金融控股公司監督管理試行辦法》，才使得對金融控股公司的設立、經營和監督有法可依。法律法規嚴重滯后，是導致地方性金融控股公司違法違規行為長期無法得到有效控制的重要原因。

（四）法人治理結構不完善、行政干預過度是違規的關鍵原因

檢查發現，JK公司尚未建立起完善有效的公司治理結構和健全的內控制度，董事、監事和高級管理人員由地方政府任命或委派，集團內部人員交叉任職情況普遍。在公司實際運轉中，地方政府居于主導地位，企業基本上按照政府要求和指令辦事，多數投資項目均由政府指定，資金的使用也受制于政府安排，企業經濟效益的多寡被放置于政府利益之后，盲目追求速度和規模，董事會、監事會等權力部門形同虛設，沒有發揮應有的職能作用，形成行政化干預過度、企業效益低下的局面，導致JK公司法律意識淡薄，企業經營決策缺乏自主性。

五、案例啟示

（一）政府要減少對國有企業的行政干預

堅持權責明晰原則，完善授權經營體系，清晰委托代理關系，充分尊重企業法人財產權利，賦予國有企業更大的經營自主權和風險責任，使董事會、監事會等機構得以發揮其應有的職能與作用。政府應不再扮演“導演”角色，不將政治效益凌駕于企業的經濟效益之上，減少對企業生產經營的行政化干預，充分發揮市場經濟和現代企業治理作用。

（二）拓寬企業資本補充渠道

對于處于競爭領域的國有企業，應當鼓勵企業積極引入各類資本，拓寬資本補充渠道，實現股權多元化，從而優化股權，優化法人治理結構，達到企業所有權與經營權真正、有效的分離與制衡，從而促進企業持續、健康發展。

（三）加大對金融控股平臺公司的監管

中國人民銀行頒布的《金融控股公司監督管理試行辦法》（中國人民銀行令〔2020〕第4號，以下簡稱“管理辦法”）從許可和設立、公司治理、并表管理、風險管理和監督管理等方面對金融控股公司做出了明確規定，金融控股公司虛假注資、違規注資、關聯交易等問題已具備相應監管依據和措施，進一步明確了監管范圍和監管主體，建議相關部門按照管理辦法盡快開展對地方性金融控股公司的整治規范。

（四）加強企業制度建設，提高企業管理水平

金融控股公司應當依照企業內控管理辦法盡快完善公司治理結構，建立健全風險管理體系，覆蓋所控股機構和各類風險；建立健全集團風險隔離機制，規范發揮集團與子公司相互制約的管理制度；加強對管理層違法違規的處罰力度，增加違規成本，促使企業管理水平不斷提升。■