國家級開發區高質量綜合發展水平研究
——以湖南省國家級開發區為例

羅雨 肖海,2 陳倩 郭洋洋,3 湯穎

(1.湖南京成合智規劃發展機構 湖南長沙 410000；2.北京大學城市規劃與設計學院 廣東深圳 518000；3.中南林業科技大學經濟學院 湖南長沙 410000)

開發區是我國實施對外開放政策和推動區域經濟發展的重要引擎，我國自1984年開始設立首批次開發區，經過近40年的發展，開發區已由單一走向多元化發展。截至2021年，我國共有國家級開發區219個，隨著數量的急劇增長，開發區的問題逐漸顯露，例如科技創新動力不足、對外開放能力不強等。2017年，中央經濟工作會議上指出，新時代我國經濟發展的基本特征是“高質量發展”，國務院2019年印發了《關于推進國家級經濟技術開發區創新提升打造改革開放新高地的指導意見》，進一步將高質量發展作為開發區發展的核心目標。立足當前發展階段，為全面貫徹新發展理念、構建新發展格局，我國商務部于2021年9月制定《國家級經濟技術開發區綜合發展水平考核評價辦法》，設定了考核指標體系，運用信息化手段開展評價工作。至此，開發區評價工作步入深化階段。

隨著開發區評價實踐的展開，學術界對開發區的綜合水平測度也展開了系列討論(見表1)。

表1 國內開發區高質量評價研究綜述總結

從相關文獻的數量來看，2007年國家開始對園區進行整治，對園區發展評價的研究開始增多；2010年后，隨著園區進一步規范發展，對開發區評價的研究逐漸降低。從研究內容來看，對開發區的評價主要為土地集約利用評價及經濟發展方面。各評價體系雖然逐漸發展，但并未形成全面系統的框架，將評價體系與開發區的實踐相結合有待深入剖析。在當前我國經濟高質量發展的背景下，可進一步分析總結開發區在發展過程中的主要影響因素，探索符合我國實際情況的開發區評價體系，從而分析我國開發區發展路徑。

1 國家級開發區高質量評價指標體系構建

1.1 評價指標框架體系

新時代的發展理念是高質量發展的指路燈，創新、協調、綠色、開放、共享五點構成了綜合發展的內容。

(1)外在表現上，深化對外開放。在改革開放與現代化建設進程中，國家級經濟開發區是我國對外開放的重要平臺，面對新冠疫情及國際經濟結構變化帶來的挑戰，開發區必須以打造國際經濟新高地為目標，不斷促進企業參與經濟全球化、融入國際市場，增強經濟活力。

(2)增長重心上，增強產品創新。創新是驅動發展的第一要素，積極建設科研機構、鼓勵引進科研人員和高技術人才，為產學研合作提供平臺、為園區開發建設提供高水平智力支撐，是突破產業單一同質化的必要途徑。

(3)外在環境上，強化綠色發展。綠色發展是生態文明建設的重要路徑，人與自然和諧共生是高質量發展的永恒目標。開發區應減少經濟發展中對資源的浪費、對生態環境的破壞，增加對清潔安全資源的循環利用、對綠色科學技術的體系打造，實現產業生態化和生態產業化發展。

(4)持續發展上，提升統籌協調。政府政策是促進開發區從“量變”向“質變”轉換的重要因素，統籌協調發展需打破行政壁壘，促進不同開發區之間資源、人員充分交流，突破生活服務配套缺乏對園區生產和生活的制約，營造良好的投資環境，提高產城融合度、提升園區的集聚效應。

(5)實現路徑上，提升土地利用。開發區最初創立時期相關管控法則不健全、規劃發展不成熟，因此布局較為散亂、選址不夠科學，存在部分土地資源閑置與浪費，難以發揮土地價值。在國土空間規劃背景下，各開發區陸續開展園區土地節約集約調查清理工作，合理利用土地可促進單位面積生產總值，提高開發區產出效益。

因此，在新發展理念指導下，省級經濟開發區高質量發展的內容基于全面性、客觀性的原則。本文以新時代發展理念為指導，參照《國家經濟技術開發區綜合發展水平考核指標評價體系》，從五方面構建國家級經開區高質量發展評價體系(見表2)。

1.2 指標內涵詮釋

(1)開放發展。含四項指標，主要包含國家級開發區對外貿易及進出口情況，引導園區發展開放型經濟，積極發揮對外開放平臺作用。

(2)創新發展。含六項指標，主要評價國家級開發區科研能力、高新技術從業人員等方面情況，引導園區提高創新驅動能力，積極打造創新孵化平臺。

(3)綠色發展。含三項指標，主要評價國家級開發區污染物排放量、耗能等方面情況，引導園區綠色發展，減少對環境的影響和破壞。

(4)統籌發展。含四項指標，主要評價國家級開發區企業引進數量、人員增速等方面情況，引導園區積極互動、協調發展。

(5)綜合發展。含八項指標，主要評價國家級開發區生產總值、經濟規模等方面情況，引導園區帶動經濟發展、形成高質量發展。

2 湖南省國家級經開區高質量發展水平考核評價實證研究

2.1 數據來源

根據上文建立的指標體系，收集2018年湖南省14個國家級開發區相關數據，數據均來源于湖南省統計年鑒、湖南省開發區年鑒(見表3)。

2.2 數據處理

2.2.1 數據標準化處理

為消除原始指標量綱的影響，本文采用極值法對數據進行無量綱化處理。先對最低層級的指標數據進行排序，找出最大值和最小值，再對指標進行計算，最終得出標準化的數值。標準化公式：

2.2.2 指標加權得分計算

將標準化后的數值乘以指標的權重，即對應指標的得分，指標上一層級的得分是下一層級得分的總和，計算公式：

數據標準化后得出的指標數值如表3所示，在此基礎上，計算出各個開發區的評價得分，如表4所示。

表4 湖南省國家級開發區標準化后數據

3 湖南省國家級經開區高質量發展水平考核評價結果分析

3.1 區域發展水平分析

為進一步分析湖南省各國家級開發區在地區發展上的差異，將上文開發區評價結果按地區計算平均分(見圖1)。根據綜合平均分高低及排名可知(見表5)，湖南省總體高質量發展水平不高，存在顯著的“兩級分化”，整體空間上呈現東高西低的分布趨勢。高質量發展開發區主要集中在長株潭片區，平均評價結果高達55.75分，其次是洞庭湖地區，評價結果為35.39分。而排名較低的湘南地區和大湘西地區，在評分上靠后，且國家級開發區數量較少。這主要由于長株潭區域具有良好的交通和地理區位優勢，商營環境卓越，產業體系完善。大湘南地區、大湘西地區的開發區總體處于中下水平，主要由于這些區域地處內陸，對外開放聯系便捷度不夠，科技創新程度不高和高新人才儲備薄弱，因此綜合發展水平相對偏低(見表6)。

表5 湖南省國家級開發區高質量發展評價

表6 湖南省國家級開發區片區評分表

圖1 湖南省國家級開發區分布示意圖

3.2 標準差分析

根據湖南省國家級經開區高質量發展系統五個子系統的發展水平(見表4)，可得各子系統發展度的均值和標準差，如表7所示。

表7 子系統發展度均值和標準差

分析數據可知，湖南省國家級開發區綜合發展子系統的發展水平最高(均值最大)，創新發展子系統發展最為均衡(標準差最小)。長株潭地區的開發區發展水平基本高于均值，發展度較高。在五個子系統中，統籌發展及創新發展的均值明顯低于開放發展、綠色發展及綜合發展，可見創新、統籌發展是湖南省高質量發展中的薄弱點。

3.3 高質量發展建議

第一，互惠互濟，協調均衡。當前，湖南省國家級經開區整體綜合發展度呈現協調不一致狀態，因此各國家級經開區應取長補短、增強后勁，采取優勢帶動的機制，讓各子系統之間協調互動、共同發展。例如，長沙高新技術產業開發區應強化統籌協調，全面落實新發展機制；岳陽經濟技術開發區應提升開放發展水平，逐步構建新發展格局。

第二，行穩致遠，合理用地。綜合發展子系統發展度的均值排名居第1位，但僅有7個國家級經開區綜合發展子系統發展度大于均值。在下一階段的發展中，湖南省各開發區必須以提高土地利用率為目標，以土地清理與調區擴區為手段，優化空間布局、調節土地供需，有效緩解土地閑置浪費和低效利用現象，推動土地利用方式從粗放型向節約集約利用型轉變，為園區高質量發展提供用地保障。

第三，突破固有，改革創新。在各子系統中，創新發展均值排名倒數第二，可見各園區創新程度不高、創新能力不足、均質化較為明顯。未來，湖南省各開發區需在創新驅動、企業引進等方面加強投入，提高核心競爭力，發揮科技的強大動能，優化招商引資環境，構建新格局。

第四，抓住機遇，優化布局。開放發展子系統標準差最大，是發展最不平衡的子系統。長沙、株洲、常德等市的國家級經開區對外開放程度普遍較高，而懷化、岳陽、婁底等市的國家級經開區對外開放的廣度偏低、深度不足、范圍不平衡。因此，需加大懷化、岳陽、婁底的開放力度，抓住經濟全球化和新發展格局的機遇，以靈活布局為要領，形成各區互幫互濟的模式，更好地應對國際形勢變化和新冠疫情帶來的沖擊。

第五，堅守底線，綠色生態。綠色發展子系統高質量發展度及標準差均位于中間位置，目前湖南省各開發區對綠色生產方面重視程度較高。在雙碳戰略背景下，未來園區發展中，仍需減少環境污染有效管控環境風險，兼顧生態環境和社會經濟發展，實現產業生態化與生態產業化相適應，促進綠色可持續發展。

4 結語

開發區是我國改革的示范區、創新的核心區、經濟的發展區，隨著國家“中部崛起“”一帶一路”以及“放管服“”一園一策”等政策的改革，開發區不斷突破制約發展的問題，激發可持續發展動力，朝著綜合化、集約化的方向演變。本文以高質量發展為目標，從開放、創新、綠色、統籌及綜合5個層面構建了國家級園區高質量發展評價指標體系，并以湖南省14個國家級開發區(不含保稅區)作為案例進行驗證。通過指標考核及標準差結果，分析湖南省國家級開發區現狀，總結提出發揮優勢帶動、提高土地集約程度、增強創新能力、優化對外布局及促進綠色發展5個維度的建議，為湖南省開發區及同類開發區高質量發展相關研究提供參考。