健全多元化供應體系 助力實體經濟平穩增長
——自然資源部完善工業用地供應政策解讀

□ 肖穎

日前，自然資源部印發《關于完善工業用地供應政策支持實體經濟發展的通知》（以下簡稱《通知》），從供應方式、供應程序、明晰權能、地價措施、用途轉換和履約監管等6個方面，對工業用地供應政策進行了完善和創新。這一新政具有什么重要意義？如何認識和把握這6方面舉措并落實好這一新政？自然資源部咨詢研究中心副主任宮玉泉、南京大學自然資源研究院教授黃賢金、中國農業大學土地科學與技術學院副教授王健3位業內專家就此進行了分析與探討。

記者：為什么要改革完善工業用地供應政策？

宮玉泉：工業是實體經濟的主體，促進工業經濟平穩增長，既是確保宏觀經濟穩定運行的重要抓手，也是提升產業鏈、供應鏈韌性和安全的重要基礎。適應我國工業經濟增長勢頭，落實黨的二十大提出的“堅持把發展經濟的著力點放在實體經濟上”的總體要求，改革完善工業用地供應政策是應有之義。

首先，強化土地要素保障是促進工業經濟平穩增長的重要基礎。國有建設用地的供應和利用，在促進工業經濟平穩增長中起著主渠道作用。在土地資源約束趨緊的背景下，提高工業用地保障能力，宏觀層面上要在統籌各類建設用地資源的基礎上，對工業用地總量進行合理安排，為工業發展留出空間；微觀層面上，要改革土地供應方式和權能配置，以滿足工業因門類多、市場主體多、發展水平不同而產生的多元化土地需求。

其次，降低用地成本是深化供給側結構性改革的內在要求。“把實施擴大內需戰略同深化供給側結構性改革有機結合起來”是黨的二十大作出的重大決策部署。推進土地供應結構調整，用市場化、法治化措施降低工業用地成本，激發微觀主體活力，對構建更加完善的土地要素市場化配置機制，促進工業經濟平穩增長和高質量發展意義重大。采取市場化方式降低用地成本，關鍵在于細化供應方式，完善權能配置，完善出讓程序，使土地供應的權利類型更加豐富，更加符合不同市場土地要素需求偏好，提高交易效率，降低交易成本。

再次，完善工業用地供應政策是落實綠色發展的重大任務。綠色發展既是生態文明建設的本質要求，也是高質量發展的重要內容。作為生態文明建設的重要部門，自然資源部門始終要把踐行“綠水青山就是金山銀山”理念，落實節約資源和保護環境國策體現到各項工作之中。完善工業用地供應政策，不僅要求支持保障，也要強調節約用地和保護環境。這是增強工業用地總體保障能力的關鍵舉措。

記者：《通知》提出“健全多元化工業用地供應體系”，可以起到什么作用？

黃賢金：健全供應方式，是適應企業發展的需要。在以最高年期出讓為主的工業用地供應形勢下，我國工業產業發展周期和工業企業壽命與工業用地供應年期不匹配，而復雜的市場環境和社會經濟發展要求，又加劇了工業企業發展的不確定性。《通知》完善了長期租賃、先租后讓和彈性年期出讓等供應方式的內涵，有利于合理降低工業企業的一次性取得成本，解決項目落地難尤其是中小微企業項目用地難、工業用地二級市場溢價等問題，進一步提高工業用地供應機制與企業市場投資需求匹配度。

王健：《通知》還明確了不同方式的混合使用，如在先租后讓的方式下，出讓也可以采取彈性出讓方式；地方政府可以結合自身經濟社會發展實際和工業用地供給情況，對出讓方式作出靈活調整；用地主體可以結合自身實際選擇最適宜企業發展的拿地方式。多元化供地方式，能夠有效解決單次最高年限出讓成本相對較高的問題，有效降低企業初期拿地門檻，也能夠提高土地資源配置的市場流通性，避免土地閑置和低效利用。

此外，《通知》分別對長期租賃、先租后讓、彈性年期供應三種方式進行了明確界定，如明確了長期租賃的最短時間為5年，最長不超過20年；將先租后讓方式的租賃期限最長設定為5年。對租期長短的明確，可以避免地方在使用政策時產生爭議。

記者：關于“優化土地供應程序”，《通知》提出了多條舉措。這些舉措可以解決哪些問題？

黃賢金：工業企業普遍初始投資高，收益回報周期較長。倘若用地程序不清晰，可能導致用地企業時間成本和資金壓力增加。《通知》進一步健全工業用地供應管理規則，完善程序，有利于避免產生此類問題，提高工業企業用地便利程度。如，實行長期租賃的，縮短10天掛牌公告期；明確先租后讓的租賃和出讓一并進行“招拍掛”。

同時，針對工業用地供應與產業政策協同問題，《通知》推進工業用地帶條件招拍掛出讓（租賃），其中，包含產業類型、生產技術、節能環保等產業準入條件，提高“招拍掛”機制效率，進一步銜接區域產業發展規劃與用地政策，解決招商引資工作與“招拍掛”機制的矛盾，有利于提高供地精準性。

記者：明晰土地使用權能，在整個供地環節中可以起到什么樣的作用？

宮玉泉：明晰的土地產權權能，是穩定使用者用地預期的基礎。針對已有法律法規政策對租賃土地的權能規定還不夠完善，對先租、后讓兩種權利設立和轉換問題還不夠明晰等問題，《通知》對租賃使用權的設立，既在權利設立上保持了與《規范國有土地租賃若干意見》的基本一致，也對租賃土地使用權轉讓、接續租賃最高期限和續期租金約定等方面予以了補充完善。對先租、后讓兩種權利的權能，《通知》除在定義中明確轉換條件外，強調先租、后讓兩種權利的權能與獨立設立的對應權利權能并無差別。也就是說，以這種方式取得的土地使用權，權利轉換應符合轉換條件，在不同權利存續期間，享有對應權利應有權能。

王健：此次《通知》對以長期租賃、先租后讓、彈性出讓等方式供應的工業用地的權能進一步規范和釋放，并將不同方式下的開發建設行為與權能賦能進行了掛鉤，有利于防止土地閑置浪費和市場投機。比如，長期租賃的工業用地，在承租人按規定支付土地租金并完成開發建設后，經市、縣自然資源主管部門同意或根據合同約定，可將依法登記的國有建設用地使用權轉租、轉讓或抵押。在工業用地最高出讓年期內，租賃期屆滿，在滿足合同約定續租條件的情況下，申請續租應給予批準并明確要求通過初期合同約定續期價格。對于采取先租后讓供應的，先租是為了降低企業前期投入，通過達產等轉出讓條件的約定，確保企業真正將土地要素用于生產經營，防止閑置浪費和土地投機行為。

記者：怎樣看待《通知》提出的地價措施？

宮玉泉：《中共中央 國務院關于構建更加完善的要素市場化配置體制機制的意見》提出，要推動政府定價機制由制定具體價格水平向制定定價機制轉變。此次《通知》提出的地價措施，主要是針對不同年期、不同供應方式，在遵循成本底線要求下，完善工業用地定價機制。《通知》發布后，各地可以按新的定價規則，探索解決企業生命周期普遍低于最高年限、企業對工業用地租賃接受度不高、一部分工業用地閑置低效利用和退出難等問題，符合完善資源要素價格形成機制的改革要求。

長期租賃、先租后讓、彈性出讓是運用市場機制，通過設立不同產權類型，將企業用地成本分攤在不同年期，或通過期限控制或降低總成本。這一作用的發揮，需要匹配科學的地價管理政策。《通知》在堅持不同供應方式折算到最高年期土地價格基本均衡的前提下，通過明確折算方式、租金調整管理、先租后讓中租金與出讓價款關系處理等，實現了土地使用權利與取得價格的有效對應，有利于提升多元化供地方式的性價比。

記者：關于“嚴格用途轉換”，《通知》提出了劃定工業用地控制線、列出用途轉換負面清單等新要求。這些舉措有利于解決什么問題？

黃賢金：嚴格用途轉換的一系列舉措，有利于推動工業經濟新舊動能轉換。針對工業企業發展轉型所引致的用地方式調整問題，《通知》提出，對調整為研發設計、產業孵化、產品中試等用地的，各地要制定允許、兼容、禁止布局的產業類型轉換目錄和轉換規則，且對符合相關條件的不再增收土地價款。這有利于推進舊模式向新模式轉換、新技術代替舊技術、舊業態轉向新業態，切實助力工業經濟新舊動能轉換。