優化鄉村國土空間 激活資源要素活力
——關于全域土地綜合整治的“四個邏輯”

□ 白世強 關健

開展全域土地綜合整治，是在新發展階段落實新發展理念、解決鄉村國土空間開發保護問題、促進鄉村振興的重要舉措。近年來，各地積極穩妥推進全域土地綜合整治試點工作，在優化鄉村“三生”空間布局、節約集約用地、保障一二三產業融合發展用地需求等方面取得了一定成效，但也存在系統性不足、部門協調配合不夠、政策運用偏差等問題。為促進全域土地綜合整治工作持續健康開展，需要在理論、技術、政策、實踐等層面進一步總結經驗、明晰思路。

理論邏輯

新時代的全域土地綜合整治是一項系統性、實踐性、創新性很強的工作，應堅持系統觀念，厘清農村生產、生活、生態“三生”空間、山水林田湖草全要素之間的邏輯關聯，指引全域土地綜合整治工作健康開展。

堅持系統整體觀念。分析整體與局部、內部與外部之間的相互聯系和作用，識別突出問題，采取針對性措施，對全域國土空間和自然資源全要素進行整體規劃設計，對確需整治的農田、村莊、山林、水系進行系統治理，實現生態、社會、經濟綜合效益最大化。

實行全域全要素整治。在國土空間規劃的引領下，科學編制全域土地綜合整治實施方案，細化規劃設計，在嚴格保護耕地、生態保護紅線的前提下，開展田水路林村全要素系統整治。歸并碎片化農用地，完善農田灌排設施和防護林網，建設清潔田園，促進耕地集中連片、提質增效；整治閑置和低效利用的農村建設用地，提高土地利用的集約程度和承載能力；統籌開展廢棄地復墾、垃圾污水治理、河渠坑塘水生態環境整治，建設宜居宜業和美鄉村。

技術邏輯

全域土地綜合整治涉及耕地和生態保護、鄉村建設、產業發展等多個領域，需要在規劃、設計、施工等多方面加強技術支撐保障。

統籌現代化與特色化發展方向。對于平原地區的鄉村，農用地整治以建設集中連片的高標準農田為導向，適應現代化、規模化農業發展需要；對丘陵山區的農用地，以減少水土流失、建設特色生態田園為導向，統籌生態保護與綠色農產品生產，為鄉村旅游創造條件；對于城郊地區的農用地，要完善農田基礎設施，開展適度的景觀建設，發展設施農業、都市農業、休閑農業。村莊建設用地整治要根據村莊分類，按照“城市品質、鄉村味道”思路，打造不同類型的美麗村莊。集聚提升類村莊加大要素投入，為農村一二三產業融合發展提供土地要素保障；對城郊融合類村莊，通過土地整治，實現城市基礎設施與公共服務設施向鄉村延伸，優化居民生活環境，打造城鄉融合發展樣板；對特色保護類村莊，要突出對歷史文化名村和傳統村落的保護，優化提升鄉村聚落環境、傳統建筑肌理、歷史古跡遺產等人文特色空間；對拆遷撤并類村莊，積極穩妥開展廢棄宅基地、工礦用地及其他建設用地復墾，實現減量化資源盤整。

探索綠色低碳生態型土地整治技術方法。農用地整治涉及的土地平整、農田水利、防護等工程要融入生態理念和生物保護措施，采用耕作層剝離回填、生態襯砌、生態凈化等技術，打造綠色基礎設施、生態廊道、生物通道，保護鄉村景觀和生物多樣性、生態過程的完整性。村莊整治注重活化利用歷史建筑、工業遺產，在保持原有外觀風貌、典型構件基礎上，通過加建、改建和添加設施等方式適應現代生產生活需要。對工礦廢棄地堅持“以用定治”原則，實現生態、社會、經濟效益多贏。生態修復應以自然恢復為主，尊重自然生態系統的完整性、原真性，盡可能減少人工干預。

政策邏輯

創新自然資源保護利用政策，加強與相關部門政策和工作的融合，發揮政策的引導和保障作用，促進全域土地綜合整治工作取得實際成效。

充分運用自然資源政策。建設用地整治節余的指標，按照城鄉建設用地增減掛鉤政策，優先通過省級交易平臺在省域范圍內流轉。整治產生的新增耕地指標，納入省級補充耕地指標庫并優先交易。對依法登記的宅基地等建設用地進行復合利用，由集體經濟組織或村民個人通過自營、出租、合作、入股等方式，用于農產品加工、電商、鄉村旅游等農村二三產業發展。在項目區試行農村集體經營性建設用地入市，為鄉村振興提供資金和土地支持。根據設施農業、休閑觀光等產業布局分散的實際需要，實行“點狀供地”等靈活多樣的供地方式。

加強相關政策和工作融合創新。將農用地整治與高標準農田建設、農業面源污染防治、農田林網建設等疊加融合，提升糧食產能，維護農田生態系統健康；將農村建設用地整治與人居環境整治和污水治理、森林鄉村建設等相結合，打造美麗宜居鄉村；將農村一二三產業融合發展的用地政策與“一村一品”、鄉村旅游等有機融合，促進鄉村產業振興；將歷史遺留礦山環境治理與國土綠化、水土流失治理等相結合，重塑山清水秀的生態空間。

完善市場主體參與機制。完善社會資本參與全域土地綜合整治并獲得合理收益的政策機制，實現收益在政府、企業、集體經濟組織和農民之間的合理配置，破解整治資金來源問題。以整治產生的節余建設用地指標、新增耕地指標收益分配為核心，構建指標開發價值實現機制；以剩余礦產資源、耕作層土壤剝離利用為重點，形成資源再開發價值實現機制；以優先取得修復治理土地的使用權等為核心，構建空間開發權益實現機制。

實踐邏輯

堅持從實踐層面落實理論理念、政策制度和技術方法，實施一批全域土地綜合整治試點項目，為從更大范圍開展土地整治工作積累經驗。

完善組織管理機制。加強縣、鄉級政府的組織領導，自然資源部門發揮牽頭作用，相關部門協同配合，共同推進整治項目規劃和實施。充分運用自然資源“一張圖”“天眼”系統等信息化手段，進行全程監管。制定工程驗收標準和績效評價辦法，在項目竣工后進行評定。在社會資本參與的流程、模式方面，由政府組織制定項目區整治實施方案，社會資本通過市場競爭方式取得整治的全部或部分項目的資格權，在政府部門監管下開展設計、施工等具體工作。

建立多元化投融資渠道。發揮財政資金撬動作用，按照“渠道不亂、用途不變、專賬管理、統籌安排、各計其功”原則，整合高標準農田建設、農田水利、危舊房改造等各類涉農資金集中用于試點；引導支持金融機構創新農村金融產品和服務，保障項目前期資金投入；吸引市場主體參與投資整治項目，通過整治產生的土地指標、剩余礦產資源開采等收益，使市場主體參與土地綜合整治獲得合理的資金或權益回報。在具備條件的傳統村落探索“古屋貸”等金融產品創新，以收儲、托管等形式進行資本融資，用于生態環境系統整治、古屋拯救改造及休閑旅游開發等。

探索多種模式和機制。以全域土地綜合整治為基礎，探索“全域整治+城鄉融合”“全域整治+鄉村旅游”“全域整治+現代農業”“全域整治+特色產業”等促進鄉村振興的不同模式；在實施機制方面，探索政府與社會合作、委托代建、群眾自發組織實施等整治模式；在復合利用國土空間方面，探索發展林下經濟、設施農業、“林-光-畜”、“漁光互補”等模式，疊加鄉村旅游等服務業，使有限的國土空間產生更大的經濟、社會效益。

強化專業技術力量支撐。在項目規劃設計階段，發揮專業技術團隊作用，深入了解地方實際和群眾意愿，形成科學合理又富有特色的規劃設計方案；在實施過程中，切實加強施工管理，確保工程不偏離設計要求；在項目完工之后，還需要一定時期的運行維護。對于依托歷史文化名鎮名村、傳統村落發展文化旅游的整治項目，強化風景園林、鄉土建筑設計、文化旅游等專業技術力量的作用，實現人居與自然、產業與景觀相得益彰，各類設施完善的整治成效。

實現農民主體地位和全方位參與。全域土地綜合整治方案和項目規劃設計要進行公示，充分征求群眾意見建議；土地整治涉及的項目實施、宅基地和公共服務設施選址、土地權屬調整、土地指標收益分配等要納入村務公開重要內容，運用民主決策機制，充分聽取和尊重群眾意愿，接受群眾監督，使整治成果造福人民群眾。