穩定行動的演變及其對聯合國維和行動的影響*

何 星

穩定行動（stabilization operation）是當代國際干預行動的重要方式之一。1996年，美國、英國、法國等北約國家參加了在波黑的穩定行動部隊，之后，穩定行動的概念開始成型并被廣泛接受。①Roger Mac Ginty,“Against Stabilization,” Stability: International Journal of Security and Development,Vol.1,No.1,2012,pp.20-30.1997年，美國《國家軍事戰略》正式把穩定行動確立為美國政府的國際干預行動方式，此后該行動被應用到阿富汗戰爭和伊拉克戰爭中。②Aditi Gorur,Defining the Boundaries of UN Stabilization Missions,Stimson Center,2016.2007年，英國成立了由國際發展部、外交部、國防部共同管理的穩定行動處。③Stabilisation Unit,The UK Government’s Approach to Stabilisation: A Guide for Policy Makers and Practitioners,2019,www.gov.uk/government/publications.1999年，北約在“新戰略構想”中把穩定行動納入其安全行動范疇。④Astri Suhrke,“A Contradictory Mission? NATO from Stabilization to Combat in Afghanistan,” International Peacekeeping,Vol.15,No.2,2008,pp.214-236.2015年，歐盟在“歐洲睦鄰政策”中把穩定行動確立為政治優先政策。⑤Roberto Belloni and Irene Costantini,“From Liberal Statebuilding to Counter insurgency and Stabilization: The International Intervention inIraq,” Ethnopolitics,Vol.18,No.5,2019,pp.509-525.雖然穩定行動在不同國家的實踐中各有差異，但是理論界普遍認為，穩定行動是指干預行為體使用軍事和非軍事手段在沖突中或者沖突后國家制止暴力，并通過安全、治理、發展等一系列綜合措施消除沖突的根源，以恢復穩定，實現和平。⑥Robert Muggah,“Stabilizing Fragile States and the Humanitarian Space,” in Mats Berdal and Achim Wennmann,eds.,Ending Wars,Consolidating Peace: Economic Perspectives,London:Routledge,2010,p.35.

穩定行動同樣也是聯合國維和行動的重要組成部分。2004年，聯合國安理會1542 號決議授權秘書長成立聯合國海地穩定特派團（簡稱“聯海穩定團”），自此穩定行動正式成為聯合國維和行動的行動方式之一。2010年、2013年、2014年，聯合國剛果民主共和國穩定特派團（簡稱“聯剛穩定團”）、聯合國馬里多層面綜合穩定特派團（簡稱“聯馬穩定團”）、聯合國中非共和國多層面綜合穩定特派團（簡稱“聯非穩定團”）三個以穩定行動命名的維和特派團先后成立并運行至今。這三個穩定特派團的維和人員數量及年度經費總計分別占當前正在運行的全部12 個維和特派團人員數量和年度經費的58.87%和60.70%。由此可見，這三個穩定特派團對當今聯合國維和行動的理論和實踐都具有重要影響。①根據聯合國網站https://peacekeeping.un.org/en/deploying-peacekeepers 2022年2月7日的數據統計。

在實踐中，上述四個穩定特派團實施穩定行動的內容和方式各不相同，維和人員對穩定行動的理解也存在很大差別，“（維和人員對）穩定行動意味著什么尚未形成共識”，而且“‘穩定行動’這個詞近年來已經成為維和行動利益攸關方之間分歧的根源”。②Aditi Gorur,Defining the Boundaries of UN Stabilization Missions,Stimson Center,2016,pp.3-6.2015年6月，和平行動高級別獨立小組注意到相關問題，并在其報告中指出，“穩定行動意義寬泛，本小組認為聯合國在使用該詞時有必要對此進行解釋?！雹踀nited Nations,Report of the High-level Independent Panel on Peace Operations on Uniting Our Strengths for Peace: Politics,Partnership and People,New York: United Nations,2015,p.44.同年9月，聯合國秘書長在一份報告中對和平行動高級別獨立小組提出的許多建議進行了回應，但是對有關穩定行動的建議卻置若罔聞。一直以來，聯合國為提高維和行動效率，經常通過各類專業報告對維和行動中的各種概念進行界定、解釋，以便維和行動出兵國、出警國在人員訓練、實施、評估等環節達到一致的執行標準。但迄今為止，聯合國和平行動部卻未對穩定行動進行任何解釋或界定。這一反?，F象正是本文提出一系列學術思考的根源：穩定行動是如何進入聯合國維和行動話語體系的？聯合國維和行動框架下的穩定行動的具體內涵是什么？為什么和平行動部在近二十年中沒有界定穩定行動的內涵或制定相關的指導政策？

目前，國際學術界對聯合國穩定特派團的研究主要分為三類。第一類以阿迪蒂·戈魯爾（Aditi Gorur）、大衛·庫蘭（David Curran）、保羅·霍爾特姆（Paul Holtom）等學者的研究為代表，通過分析聯合國安理會決議文本、訪談、問卷調查等方式，研究聯合國和相關成員國、維和行動相關各方對穩定行動的認知和態度。④Aditi Gorur and Paul Holtom,“Resonating,Rejecting,Reinterpreting: Mapping the Stabilization Discourse in the United Nations Security Council,2000-14,” Stability: International Journal of Security & Development,Vol.4,No.1,2015,pp.1-18.第二類以德·康寧（De Coning）、查爾斯·亨特（Charles Hunt）、約翰·卡爾斯路德（John Karlsrud）等學者為代表，主要研究穩定特派團使用武力的情況，特別是安理會授權以及使用武力的特點及其法理依據。①Cedric de Coning,“Is Stabilisation the New Normal? Implications of Stabilisation Mandates for the Use of Force in UN Peace Operations,” in Peter Nadin,ed.,The Use of Force in UN Peacekeeping,New York: Routledge,2018,pp.85-95; Charles T.Hunt,“All Necessary Means to What Ends? The Unintended Consequences of the ‘Robust Turn’ in UN Peace Operations,”International Peacekeeping,Vol.24,No.1,2017,pp.108-131; John Karlsrud,“The UN at War:Examining the Consequences of Peace-Enforcement Mandates for the UN Peacekeeping Missions in the CAR,the DRC and Mali,” Third World Quarterly,Vol.36,No.1,2015,pp.40-54.第三類以亞歷山大·吉爾德（Alexander Gilder）、阿瑟·布特利斯（Arthur Boutellis）等學者為代表，分析穩定行動被納入聯合國維和行動之后對特派團、當事國、人道主義活動等各方面的影響。②Alexander Gilder,“The Effect of ‘Stabilization’ in the Mandates and Practice of UN Peace Operations,” Netherlands International Law Review,Vol.66,No.1,2019,pp.47-73; Roger Mac Ginty,“Against Stabilization,” Stability: International Journal of Security and Development,Vol.1,No.1,2012,pp.20-30; David Curran and Charles Hunt,“Stabilization at the Expense of Peacebuilding in UN Peacekeeping Operations,” Global Governance, Vol.26,No.1,2020,pp.46-68; Arthur Boutellis,“Can the UN Stabilize Mali? Towards a UN Stabilization Doctrine?”Stability: International Journal of Security & Development,Vol.4,No.1,2015,pp.1-16.這些研究有助于我們了解聯合國維和行動背景下的穩定行動的特點以及穩定行動對聯合國維和行動相關各方的影響。但是，這些研究都是“共時研究”，沒有研究穩定行動的歷史變化，無法解釋為什么聯合國維和行動有不同的穩定行動模式。本文以穩定行動部隊、阿富汗戰爭中的穩定行動為案例，通過“歷時研究”考察穩定行動在理念、內容、標準等方面的演變，然后從歷史的角度解釋聯合國穩定特派團中穩定行動的模式變化，并回答上文提出的問題。

一、穩定行動的起源：穩定行動部隊

20世紀80年代以來，自由和平理論廣泛且深刻地影響著國際安全治理。該理論最基本的觀點是自由主義，即每個自由的個人具有成為有自主意識的公民的潛能，與其他理性的維護自我利益的公民攜手，可以推動國家或政治組織走向和平與經濟成功。因此，國際干預行為體應該在沖突后國家通過民主化、加強公民社會建設等方式賦權給自由的公民，只有這樣，沖突后國家才能達到持久和平。③Roger Mac Ginty,“Against Stabilization,” Stability: International Journal of Security and Development,Vol.1,No.1,2012,pp.20-30.自由和平理論不僅主張民主政治體制可以確保一個國家的政治和平和穩定，而且認為民主國家之間可以通過自由貿易的聯系降低國家之間的戰爭風險，從而維持地區和國際和平秩序。因此，在自由和平的旗幟下，民主是“建立國際安全和繁榮的世界新秩序的唯一可靠基礎”①Edward Newman,Roland Paris,and Oliver P.Richmond,New Perspectives on Liberal Peacebuilding,Tokyo: United Nations University Press,2009,p.15.。

一般而言，在應對國家內部沖突時，維持和平、建設和平是國際干預行為體常用的沖突管理工具。兩者通常在沖突后實施，維持和平是干預者使用武力使沖突各方達成和平或?；饏f定，建設和平則在維持和平的基礎上使用各種綜合手段，包括通過建立政權、安全改革、法治建設、發展項目等消除沖突的根源，以實現沖突后國家的持久和平。

在面對沖突后國家的安全挑戰時，以美國為首的西方國家在使用建設和平管理沖突時，將安全議題與自由主義經濟、民主、法治捆綁在一起，給建設和平涂上濃厚的自由主義色彩。自由主義建設和平以國家建構為主要任務、以政權改造為主要目標介入沖突后國家。其理論邏輯是：一個政權的合法性在于其是否能夠為民眾提供公共服務和遵守洛克式社會契約，非自由、非民主的國家政權是無效的，需要被改造并提高治理水平，以使其具有善治（good governance）的能力。因此，自由主義建設和平成為西方國家在全球推行其自由民主價值觀的有力工具。

作為冷戰后的單極霸權，美國政府對國家安全利益的認知引領了西方國家進行國際干預的政策方向。1994年，美國克林頓政府提出“參與和擴展戰略”，將經濟安全、軍事優勢、全球民主化作為新戰略的三大支柱。②薩本望、尚鴻：《美國克林頓政府外交政策評析》，《外交學院學報》2001年第2期，第39—46 頁。該戰略以自由和平之名，強調要通過多種手段擴展美國的利益和價值觀；以軍事優勢為基礎，以民主價值觀為推手進行國際干預，維護其安全利益，維護美國的單極霸權?？肆诸D政府傲慢地認為美國有能力在沖突后國家催生民主和體制改變。正是帶著這種傲慢，在一些國家內部沖突管理中，穩定行動成為以美國為代表的西方國家進行維持和平與建設和平的行動范式。

以穩定行動命名的國際干預行動發端于波黑戰爭后的軍事安排。③Roger Mac Ginty,“Against Stabilization,” Stability: International Journal of Security and Development,Vol.1,No.1,2012,pp.20-30.1995年12月，關于波黑戰后安排的《代頓和平協定》在巴黎簽訂?！洞D和平協定》的政治目標是促使波黑各方團結以形成一個多民族的政治、經濟、司法體系統一的國家。1996年12月，在聯合國安理會1088 號決議授權下，美國主導北約在波黑組建穩定行動部隊（Stabilization Force,SFOR）以維持波黑的戰后和平，通過建設和平消除沖突的根源。

根據安理會授權，穩定行動部隊的主要任務包括四個方面。一是支持民事機構的各項選舉事務、建立各級政府機構，主要包括為1998年10月的全國選舉和各政治實體的政府選舉，1997年的市政選舉和斯普斯卡共和國特別選舉，2000年普選的準備和實施提供支持。二是協助民事機構恢復法治和秩序，主要包括與聯合國警察任務部隊合作，解除原特別警察部隊武裝并把他們重組為民事警察，與聯合國警察部隊建立警察共同巡邏機制，支持促進當地法治和建立秩序的工作；監督并維持公共秩序；持續為前南斯拉夫問題國際刑事法庭提供支持。三是協助解決難民和流離失所者問題，主要包括協助聯合國難民事務高級專員監督難民及流離失所者回歸故土，防止難民和流離失所者回歸故土后與社區民眾發生沖突，彌合隔離區帶來的政治裂痕，為各方的政治統一做好準備。四是為民事機構提供安全保障。主要包括：為1999年在薩拉熱窩舉辦的巴爾干穩定公約峰會提供安全保障，為1999年布爾奇科仲裁決議的執行在布爾奇科周邊和區域內提供安全保障，為布爾奇科監督人、聯合國難民事務高級專員等相關機構提供安全護衛。①United States General Accounting Office,Bosnia Peace Operation: Mission,Structure,and Transition Strategy of NATO’s Stabilization Force, Washington,D.C.,1998,pp.6-8.

2004年12月，隨著波黑安全形勢的改善和反恐戰爭的需要，美國逐步調整全球軍事部署，北約結束了穩定行動部隊的使命，并把穩定行動任務移交給歐盟部隊，以確保各方遵守《代頓和平協定》，確保波黑最終融入歐洲并加入歐盟。②John Hillen,“After SFOR Planning a European-Led Force,” Joint Force Quarterly,Spring 1997,pp.75-79.

從行動內容和目的上可以看出，穩定行動部隊綜合使用了維護和平與建設和平兩種工具。穩定行動部隊以強勢的軍事存在維持波黑戰后的和平，同時和民事組織合作為波黑建立起相對完整的政治架構，并從政治、安全、經濟等方面支持政府機構，以政治民主化、經濟市場化為主，促進政治、經濟、安全、法治各方面的建設，協助波黑政府機構提高善治能力，以幫助波黑達到持久穩定，并最終融入歐盟。

在行動方式上，穩定行動部隊在國家建構過程中以自上而下、規定性的（prescriptive）方式壟斷建設和平的內容、技術和規則。穩定行動部隊壟斷了波黑戰后建設和平的內容，如制定憲法、建構政治體制、國家機構、市場經濟框架；壟斷建設和平的技術支持，如選舉技術支持、訓練警察和司法力量；壟斷暴力使用權，如以強勢武力限制波黑各方的軍事和警察力量、監督并維持公共秩序。

從穩定行動部隊的內容、目的、方式等方面可以看出，自由和平理論的本質是以美國為代表的西方國家按照自己的標準把世界分為“自我”和“他者”，并把非自由、非民主的“他者”當作是對民主自由的“自我”的威脅，他們通過穩定行動征服“他者”，并按照贏者通吃的原則把“他者”改造成“自我”，從而消除“他者”的威脅，保證“自我”的和平與安全。從這個意義上講，本文把這種穩定行動稱為“征服者穩定行動”。

二、穩定行動的演變：從征服者模式到殖民者模式

美國及其北約盟友在穩定行動部隊的經驗基礎上，確立了穩定行動的政策、戰略、指導思想，穩定行動部隊的成功讓以美國為代表的西方國家歡欣鼓舞，為它們繼續在沖突后國家通過實施穩定行動進行國家建構、推行西式自由民主價值觀提供了動力。

（一）穩定行動在阿富汗戰爭中的建立和實施

2001年10月，小布什政府以反恐為由入侵阿富汗，在阿富汗戰爭初期的“持久自由行動”中，以美國為首的國際部隊聯合阿富汗北方聯盟，很快擊潰“基地”組織并推翻塔利班政權，并于2001年12月建立了由哈米德·卡爾扎伊（Hamid Karzai）領導的阿富汗臨時政府。阿富汗戰爭很快促使美國國內形成一個共識：失敗國家不僅給其不幸的國民帶來威脅，而且給地區和國際社會帶來安全威脅，幫助失敗國家政府提高治理能力是應對失敗國家的現實和潛在威脅及其溢出效應的有效方法。正如弗朗西斯·福山（Francis Fukuyama）所觀察到的那樣，“9·11”恐怖襲擊事件之后，從整體上支持或提高失敗國家政府的治理能力變成了全球安全治理的優先議程。①Francis Fukuyama,State Building: Governance and the World Order in the Twenty First Century,New York: Cornell University Press,2004.因此，小布什政府同意其北約盟友提出的在阿富汗戰后實施穩定行動的建議。

根據2001年底在德國波恩召開的“阿富汗國際會議”達成的協議，經由聯合國安理會 1383 號決議授權，由北約成立國際安全援助部隊（International Security Assistance Force,ISAF）在阿富汗實施穩定行動，初期主要任務是安全部門改革，即協助阿富汗臨時政府維持喀布爾及周邊地區的治安，負責組建、訓練阿富汗政府軍和警察。2003年8月，聯合國安理會1510 號決議授權國際安全援助部隊把穩定行動擴展到喀布爾之外的省份，以支持建立“一個有能力在阿富汗全境實施其權力的能夠自我維持、溫和、民主的阿富汗政府”②Mats Berdal,“NATO’s Landscape of the Mind: Stabilisation and Statebuilding in Afghanistan,” Ethnopolitics,Vol.18.No.5,2019,p.1.。

國際安全援助部隊的穩定行動主要圍繞戰后重建、治理能力建設、安全部門改革、司法改革、經濟重建等方面進行。從2004年開始，國際安全援助部隊在安全形勢較好的阿富汗北部和西部地區部署省級穩定行動分隊，并取得一些效果，贏得了當地民眾的支持。更重要的是，穩定行動通過對阿富汗臨時政府的支持，把卡爾扎伊樹立為阿富汗唯一受到國際社會認可的候選人，聲稱其當選可使阿富汗得到國際社會持續不斷的重建和穩定項目支持，最終助其贏得了2004年總統選舉。國際安全援助部隊還為2005年阿富汗議會下議院、省議會的選舉提供了安全支持。

（二）穩定行動在阿富汗戰爭中急劇演變

然而好景不長，由于《波恩協議》無視阿富汗國內政治生態，一味把阿富汗塔利班排除在政治議程之外，美國和北約盟友的軍事行動在2006年之后遭到更多的暴力對抗，阿富汗安全形勢急劇惡化。美國和北約不得不采取更強烈的軍事行動來應對迅速惡化的叛亂形勢。在此背景下，穩定行動之前所取得的成績很快變得無足輕重。

2008年11月，奧巴馬（Barack Obama）當選美國總統。彼時，世界經濟遭遇嚴重金融危機，阿富汗戰爭和伊拉克戰爭嚴重消耗美國實力，美國民眾厭戰情緒蔓延。2009年1月，時任國務卿希拉里（Hillary Clinton）在提名確認聽證會上談到，“（美國的）外交政策必須建立在原則與務實的基礎上，而不是頑固的意識形態；必須建立在事實和證據的基礎上，而不是情緒和偏見?！雹購埣邀悾骸?1世紀以來美國價值觀對其外交政策的影響》，中共中央黨校博士學位論文，2017年，第58 頁。雖然奧巴馬政府的外交政策重視推廣美國的自由民主價值觀，但是為了盡快結束阿富汗戰爭和伊拉克戰爭，奧巴馬政府不再拘泥于“頑固的意識形態”，在事實和證據的基礎上采取靈活的現實主義立場。

至此，撤出策略成為奧巴馬政府對阿富汗戰爭的工作重點。為了“負責任地”撤離，美國政府首先向阿富汗增兵3 萬，加強反恐行動力度，同時制定明確時間表，計劃在2011年7月之前開始減少美軍數量，并把阿富汗的安全責任移交給阿富汗安全部隊。美國的撤出計劃在2010年11月的里斯本峰會上得到北約盟友的支持。峰會上各方達成一致意見，阿富汗安全部隊將在2014年底承擔起其境內的全部安全責任，此后阿富汗政府將在國際社會監督下自主推進尚未完成的政治民主化、經濟市場化等進程。由于緊迫的撤離計劃和阿富汗國內政治現實，美國及其北約盟友以“民主本土化”為借口，降低了對阿富汗政府進行民主改造的標準，推行與阿富汗本土政治、經濟相適應的民主治理，“善治”不再被視為政府治理能力的建設標準，“過得去的治理”（good enough governance）被認為是更現實、合理的選擇。②Astri Suhrke,“Statebuilding in Afghanistan: A Contradictory Engagement,” Central Asian Survey,Vol.32,No.3,2013,pp.271-286.同時，對阿富汗民主改造標準的降低很快擴散到了其他領域。2010年，時任英國國防大臣利亞姆·?？怂梗↙iam Fox）坦承北約將在阿富汗建設“過得去的安全”（good enough security），美國國務院和國防部在其報告中頻繁使用“（各方面）過得去的阿富汗”（Afghan good enough）。③Roger Mac Ginty,“Against Stabilization,” Stability: International Journal of Security and Development,Vol.1,No.1,2012,pp.20-30.除了現實原因，美國及其北約盟友還以“過得去的治理”為借口，“重新定義阿富汗的成功”，為它們的倉促撤離提供借口。①Henry Cooper and Taylor Shanker,“U.S.Redefines Afghan Success before Conference,”New York Times,May 17,2012.

隨著撤出策略成為優先事項，國際安全援助部隊對穩定行動做出兩方面調整。一是大幅提升阿富汗政府軍和警察培訓的經費和人員數量，加大培訓力度，以便按期移交阿富汗的安全責任。安全穩定成為撤出策略的唯一標準，安全部門改革被認為等同于阿富汗國家建構，穩定行動重點轉向了安全部門改革，其他治理改革、經濟改革、發展項目被擱置。二是大量的資金被注入短期、容易見到效果的修建道路、學校、衛生所等“速效工程”（Quick Impact Projects,QIP）中。這些項目實際上成為美軍和北約部隊“花錢保平安”的重要手段，穩定行動分隊通過“速效工程”籠絡部分民眾以獲取相關情報和信息。②Stuart Gordon,“The United Kingdom’s Stabilisation Model and Afghanistan: The Impact on Humanitarian Actors,” Disasters,Vol.34,No.3,2010,pp.368-387.這兩方面的策略調整正式宣布穩定行動放棄了政治民主化、經濟市場化的國家建構模式，重點以“速效工程”創造短期的安全穩定，為美國及其北約盟友的撤離創造條件。

2017年，國際安全援助部隊最終撤出阿富汗，穩定行動就此結束。不久后阿富汗暴力事件迅速增加，安全形勢不斷惡化。穩定行動的失敗被認為是美國在阿富汗戰爭中最終大潰敗的主要原因之一。③2021年8月16日，阿富汗塔利班占領喀布爾，對此美國前駐阿富汗大使邁克爾·麥金利（Michael McKinley）在《外交事務》撰文指出，美國在阿富汗戰爭中失敗的原因之一是其在阿富汗的國家建構活動中犯了嚴重的戰略錯誤。

（三）穩定行動模式演變分析

2001年至2017年，國際安全援助部隊穩定行動的目標、內容、方法、效果發生了較大的變化。最初，穩定行動從政治議程拓展到戰后重建、治理能力建設、安全部門改革、司法改革等項目，以確立阿富汗政府的合法性并將其權力拓展到阿富汗全境為目標。通過2004年的總統選舉、2005年的全國議會選舉，穩定行動初步完成《波恩協議》的政治議程，取得一定效果。但是，隨著阿富汗安全局勢不斷惡化，同時受到2008年國際金融危機的影響和奧巴馬政府外交政策的務實調整，穩定行動的軍事性質增加，行動目標從理想化提高民主政府的善治能力降低為更現實的建設“過得去的治理”能力，日益聚焦安全議題，更多服務于軍事行動，配合占領者的撤離策略。

如果我們把美國及其北約盟友的軍事行動以及國際安全援助部隊在2009年后的穩定行動看作一個連續性的過程，就會發現穩定行動是美軍反叛亂行動“清除—占領—移交”（clear-hold-transfer）策略的一部分，穩定行動的重點在“移交”環節。其時穩定行動以安全部門改革和“速效工程”為主，重點加強阿富汗政府軍和警察的能力，美化占領者撤離后的“道義責任”。這個策略中被“清除”的對象是阿富汗塔利班政權，如果我們把塔利班看作反抗者，2009年后的穩定行動服務于占領者（美國及其北約盟友）以本土化的方式通過扶持順從者（阿富汗新政府），加強順從者的統治并和其一起懲罰反抗者，最終鞏固占領者的統治和安全，其本質是一種殖民統治。

具有諷刺意味的是，2022年8月，面對公眾對美軍在阿富汗大潰敗的批評，美國總統拜登（Joe Biden）在講話中辯解道，“我想提醒每一個人……我們在阿富汗的任務從來都不應該是（阿富汗的）國家建構，從來都不應該是建立一個統一、集中的民主國家。”①參見 https://www.whitehouse.gov/briefing-room/speeches-remarks/2021/08/16/remarksby-president-biden-on-afghanistan/。由此可見，2003年美國及其北約盟友宣稱的通過穩定行動建立一個“能夠自我維持、溫和、民主的阿富汗政府”，完全是殖民者用于維持其殖民統治的借口。因此，本文把這種為反叛亂行動服務的穩定行動稱為“殖民者穩定行動”。

可以看出，殖民者穩定行動同樣也源于以美國為代表的西方國家把“他者”視為“自我”的安全威脅并對其進行改造的安全需求。在殖民者穩定行動中，以美國為代表的西方國家把“他者”（“失敗國家”）的存在當作“自我”的安全威脅，在因能力不濟而無法征服“他者”的情況下，通過穩定行動控制并部分改造這些國家，以消除或降低“他者”的威脅。在二十多年的時間里，穩定行動從征服者模式演變為殖民者模式，在行為體的安全利益認知、建設內容、建設標準、建設方式、建設目標等方面發生了顯著變化，兩種模式的比較如下（見表1）。

表1 征服者模式與殖民者模式比對分析

在國際金融危機、美國國內政治、阿富汗局勢等因素共同影響下，國際安全援助部隊的穩定行動在2009年后迅速演變并最終在2017年以失敗告終，對熱衷于國際干預的行為體產生了較大影響。在阿富汗經濟重建方面具有重要作用的世界銀行在其2011年的一份報告中承認，“不能讓完美主義（即建構以具有善治能力的西方標準的民主政府）成為進步的敵人，擁抱務實的、最適合的選項來應對眼前的挑戰?！雹賅orld Bank,Human Development Report: Conflict,Security and Development,2011,p.193.在同一時期，聯合國開發計劃署放棄了其苛刻、自上而下、規定性的發展援助條件，強調“本地化的治理”（local governance）更有助于為沖突后國家帶來和平。①UNDP,Governance for Peace: Securing the social contract,2011,p.12.穩定行動的國家建構任務的失敗，對美國及國際組織在中東地區為打擊“伊斯蘭國”而實施的穩定行動也產生影響，國家建構的作用和可行性受到質疑，從而被從穩定行動中剝離，穩定行動被簡化為單純的安全行動。2017年，負責協調打擊“伊斯蘭國”聯合行動的時任美國總統特使布雷特·麥格克（Brett McGurk）向美國國務院匯報時表示，“穩定行動不是戰后重建，也不是國家建構。穩定行動是‘掃雷行動’（demining）（即排除安全威脅），這意味著為人們返回家園創造條件?！雹赗oberto Belloni and Irene Costantini,“From Liberal Statebuilding to Counter Insurgency and Stabilization: The International Intervention in Iraq,” Ethnopolitics,Vol.18,No.5,2019,p.520.至此，在美國政府一些高級官員的理念中，穩定行動基本已經萎縮為安全行動。

三、從穩定行動到聯合國維和行動：路徑及影響

冷戰結束后，美國一直以自由世界的領導者自居，在向全球推廣自由民主時總是借助盟友、國際組織、地區組織分擔其充當“世界警察”的安全壓力。作為建立在集體安全機制上的多邊國際干預工具之一，聯合國維和行動常常被以美國以首的西方國家當作為其分擔安全壓力，特別是在低強度沖突地區分擔安全壓力的有用工具。美國、法國利用對聯合國維和行動話語權的控制，特別是利用“執筆方”（pen-holder）制度，向聯合國維和行動輸出它們的穩定行動的理念和價值，并對聯合國維和行動產生重要影響。

（一）穩定行動進入聯合國維和行動話語體系的路徑

“9·11”恐怖襲擊事件之后，美國領導西方盟友發起“全球反恐戰爭”，但由于其高強度的戰爭屬性，聯合國只能置身事外。2005年，小布什政府從全球反恐戰爭轉向“打擊暴力極端主義的斗爭”，這一策略轉變使得聯合國能夠以“預防和反對暴力極端主義”等低強度行動在反恐戰爭中發揮作用。

聯合國的直接參與增強了以美國為代表的西方國家反恐戰爭的合法性，同時作為重要的國際規范和標準制定者，聯合國制定的相關預防和反對暴力極端主義的指導意見對聯合國維和行動實施打擊恐怖主義和極端主義等任務打開了方便之門，也為世界銀行、聯合國開發計劃署等國際組織和聯合國機構向打擊恐怖主義和極端主義項目注入資金提供了法理依據和行動標準。以預防和反暴力極端主義為切入點，穩定行動的部分國家建構任務被嵌入聯合國維和行動。例如，安理會2295 號決議授權聯馬穩定團執行預防和反對暴力極端主義行動和相關任務，包括支持馬里政府權威的延伸、協助馬里安全部隊向其中部和北部地區部署等，這樣穩定行動的內容在預防和反對極端暴力主義的名義下成為聯馬穩定團的授權內容。聯合國維和行動順理成章地成為以美國為代表的西方國家開展全球反恐戰爭的工具之一。

另外，聯合國維和行動受到聯合國成員國、出兵國、出資國、東道國等各方面的影響。首先，維和行動東道國出于各種利益考慮，在聯合國宣傳穩定行動的效果。例如，在2004年的一次聯合國安理會關于波黑形勢的公開會議上，波黑代表稱，“波黑（目前的形勢）是一個很好的例證，可以證明國際社會的干預如何積極有效，可以證明沖突后國家如何能夠成為區域穩定進程的積極參與者?！雹貲avid Curran and Paul Holtom,“Resonating,Rejecting,Reinterpreting: Mapping the Stabilization Discourse in the United Nations Security Council,2000-14,” Stability: International Journal of Security & Development,Vol.4,No.1,2015,p.12.美國、英國、法國、荷蘭等國家是聯合國維和行動的重要參與者，對聯合國維和行動的理念和實踐具有重要影響。2007年，根據荷蘭參加國際安全援助部隊的經驗，荷蘭代表在聯合國安理會關于阿富汗問題的公開辯論中宣稱，國際安全援助部隊的行動是“最先進的穩定行動任務，它的寶貴經驗可以應用到其他脆弱國家或失敗國家。國際安全援助部隊通過提供安全和穩定，使合法的阿富汗政府與國際組織和其他民事發展組織合作，并最終取得成功?！雹贗bid.,p.12.聯合國維和行動東道國、出兵國對穩定行動的介紹、宣傳、肯定，有助于穩定行動進入聯合國維和行動并得到推廣。

此外，美國、英國、法國掌握著聯合國安理會的話語權優勢，是聯合國維和行動相關安理會決議文本的執筆方。例如，美國是聯海穩定團安理會決議的執筆方，法國是聯剛穩定團、聯馬穩定團、聯非穩定團安理會決議的執筆方。①Aditi Gorur,Defining the Boundaries of UN Stabilization Missions,Stimson Center,2016.美、法兩國通過對聯合國安理會決議文本的控制，使穩定行動直接列入維和特派團的授權范圍。而且美、法通過控制聯合國維和行動話語權，將其在穩定行動方面的理念輸出給了聯合國維和行動。

（二）聯合國維和行動中的穩定行動模式演變

作為全球性政府間國際組織，聯合國是自由和平理論的重要傳播者，聯合國嘗試通過維和行動中的建設和平工具參與一些沖突后國家內部的安全治理，將幫助當事國建設西方標準的自由民主的國家制度作為和平行動的核心任務。②參見何銀，《發展和平：全球安全治理中的規范競爭與共生》，中國社會科學出版社2020年版。自由和平理論對維和行動的影響在聯海穩定團得到了完全體現。

在海地，聯海穩定團通過建設和平，以自上而下、規定性的方式壟斷了海地的國家建構內容、技術和規則。根據安理會1542 號決議，2004年成立的聯海穩定團主要任務包括三部分。一是在確保安全、穩定的環境方面，協助過渡政府確保安全、穩定的環境以促進憲法和政治進程，幫助過渡政府監測、整頓和改革海地國家警察并進行相關訓練以達到民主警務標準；協助過渡政府實施全面、持久的解除武裝、復員和重返社會方案；協助恢復和維持法治、公共安全和公共秩序，強化司法體制。二是在政治進程方面，支持憲政和政治進程，促進民主治理和體制建設，促進全國對話與和解進程；通過提供技術、后勤和行政援助以及持續的安全保障以協助組織、監測和舉行自由、公正的地方、議會和總統選舉；協助過渡政府將國家權力拓展到海地全境，并支持建設地方政府的善治能力。三是在保護人權方面，支持過渡政府以及海地人權機構和團體促進和保護人權、監督和報告人權狀況。③United Nations,United Nations Security Council Resolution 1542,New York: United Nations,2004,pp.2-4；以美國為代表的西方國家掌握著聯合國維和行動的話語權，包括在安理會決議、專業報告、指導政策等方面的控制權。從更廣泛的視角分析，以美國為代表的西方國家對國際政治話語權的掌控，包括對民主、自由、人權等概念的排他性解釋，使得聯合國維和行動在實施與這些概念相關的授權時，只能按照西方國家的定義和標準進行。譬如，安理會1542 號決議授權聯海穩定團實施“促進民主治理和體制建設”，按照西方國家的“民主”定義和標準，聯海穩定團把重點放在建立民主選舉制度上，而忽視民主決策、民主管理等制度建設。

安理會1542 號決議的措辭深受自由和平理念的影響。聯海穩定團以安全改革為基礎，推動以政治民主、法治建設、政府善治能力等項目為內容的國家建構，其行動目標、內容、方式具有征服者穩定行動模式的特點。

如前文所述，2009年之后，穩定行動在阿富汗戰爭中的演化以及后來的失敗，迫使熱衷于國際干預的行為體采取現實的態度和目標，把部分甚至全部的國家建構任務從穩定行動中剝離出來，把安全行動作為穩定行動的主要內容。這種改變清楚地體現在聯剛穩定團、聯馬穩定團、聯非穩定團的安理會授權中。

聯剛穩定團成立于2010年。在安理會1925 號決議中，聯剛穩定團的授權有兩個大項：一是保護平民，二是穩定行動和鞏固和平。①United Nations,United Nations Security Council Resolution 1925,New York: United Nations,2010,p.6.其中，第二個大項的具體任務包括協助剛果（金）政府加強安全部門改革和司法機構改革、為全國和地方選舉提供技術和后勤支持等。從授權可以看出，聯剛穩定團的穩定行動有兩個特點：一是穩定行動是與保護平民一樣的具體任務，而不是像聯海穩定團授權中那樣的綜合性戰略任務；二是穩定行動的內容是安全部門和司法改革，相當于建設“過得去的治理能力”，而不是像聯海穩定團授權的那樣以建設善治能力為標準的全面的國家建構。另外，第二項任務中的“加強安全部門改革”與2009年后穩定行動在阿富汗聚焦于安全部門改革非常相似。同時，聯剛穩定團的穩定行動授權也是聯合國退出戰略的一部分。2009年4月，筆者曾在聯剛穩定團的前身——聯合國剛果民主共和國特派團（簡稱“聯剛團”）參與制定了“國際安全和穩定行動支援戰略”，為特派團一年后的更名做準備。彼時，卡比拉政府認為其國家不再需要聯剛團，多次要求聯剛團撤離并以各種方式限制其行動，聯剛團處境十分尷尬。在成立聯剛穩定團的安理會1925 號決議中，穩定行動重點聚焦于安全部門改革，即改編并訓練剛果（金）政府軍和警察，確保剛果（金）政府在聯合國維和行動組織撤出后能夠自主維持安全，以展示聯合國負責任撤離的形象。這一授權讓人們聯想到2009年后國際安全援助部隊通過穩定行動為美國及其北約盟國從阿富汗撤離策略服務的歷史。

聯馬穩定團成立于2013年，在安理會2100 號決議中，安理會“授權聯馬穩定團使用一切必要方式支持馬里過渡當局，以穩定主要人口中心，特別是在馬里北部應對威脅，并積極采取措施防止武裝分子重返這些地區?！雹賃nited Nations,United Nations Security Council Resolution 2100,2013,p.7.隨后，在2164 號決議中，安理會決定“特派團應該專注以下三項優先任務：一是安全、穩定行動和保護平民；二是支持國家政治對話和和解；三是協助在全國重新建立國家權力，重建馬里安全部門，促進并保護人權?！雹赨nited Nations,United Nations Security Council Resolution 2164,2014,p.6.從兩個決議可以看出，在聯馬穩定團，穩定行動主要是以軍事行動來消除特定區域的安全威脅，以保護平民或保護人權。聯馬穩定團的穩定行動與聯剛穩定團相比較，其內容進一步縮小為以軍事行動創造安全環境，成為與安全部門改革一樣的具體任務，這與穩定行動在阿富汗演變為純粹的安全行動非常相似。同時，從時間線分析，聯馬穩定團中的北約軍人及部隊，把他們在阿富汗的穩定行動后期的經驗，尤其是他們的反叛亂經驗帶到了聯馬穩定團。例如，為了應對情報能力不足問題，聯馬穩定團仿照國際安全援助部隊的“特種部隊情報融合室”設立“全源信息融合分析部隊”，并主要由北約國家的情報單位提供人員、數據、裝備支持。這些反叛亂經驗和專業情報機構的設置，把聯馬穩定團逐漸打造成為“聯合國維和行動的試驗田”③John Karlsrud,“From Liberal Peacebuilding to Stabilization and Counterterrorism,”International Peacekeeping,Vol.26,No.1,2019,pp.1-21.。這個“試驗田”強調以強勢軍事行動介入沖突，執行保護平民等任務，極大突破了聯合國維和行動“非武力”的基本原則，引起了國際社會的廣泛關注和爭議。

聯非穩定團成立于2014年，在安理會2149 號決議中沒有直接的關于穩定行動明確內容的授權，但該決議在對聯非穩定團提出的促進性別平等的要求中，明確指出“在穩定行動、安全部門改革、解武復員和重返社會等任務中，（特派團）需要確保女性充分、有效地參與各個領域和各個層面的活動，女性被充分代表”④“解武復員”（Desarmament Demobilization and Reintegration,DDR）指“解除前戰斗人員武裝、恢復平民身份并幫助其重返社會”，是聯合國維和行動中建設和平活動的一項重要內容，簡稱“解武復員和重返社會”或“解武復員”。United Nations,United Nation Security Council Resolution 2149,2014,p.12.。另外，在安理會2217 號決議中，安理會“注意到……特派團執行其授權的初步工作進展，以及組建班吉特遣部隊以確保首都的穩定等工作進展”①United Nations,United Nation Security Council Resolution 2217,2015,p.8.。從這兩個決議可以看出，聯非穩定團的穩定行動是安全部門改革、解武復員等任務的平行任務，主要是以軍事行動消除特定區域的安全威脅，以促進保護平民、安全部門改革等任務的實施。也就是說，在聯馬穩定團和聯非穩定團，穩定行動基本上是單純的安全行動。

根據以上分析，我們可以對四個聯合國穩定特派團的穩定行動模式與美國和北約穩定行動模式進行比較（見表2）。

表2 聯合國穩定特派團的穩定行動模式及特征

基于上述對比，可以得出這樣的結論：穩定行動進入聯合國維和行動話語的路徑說明以美國為首的西方大國擁有極強的話語控制與操縱能力；四個聯合國穩定特派團的穩定行動模式變化基本上是隨著美國和北約二十多年的穩定行動模式的演變而變化，體現了西方大國對聯合國維和行動的深刻影響和利用。

關于聯合國和平行動部對穩定行動的態度，可以從兩個方面分析其原因。一方面，穩定行動的模式不斷演變，美國和法國作為聯合國穩定特派團的安理會決議執筆方，通過不同的安理會決議調整穩定行動的內容和作用，利用聯合國維和行動分擔其安全壓力。另一方面，西方大國的穩定行動的經驗以及對聯合國穩定特派團關鍵軍事部門或崗位的控制，影響著穩定行動的具體實施，其他維和行動出兵國只能被動接受。①雖然無法查到確切的聯合國官方數據，但是根據作者的訪談，聯剛穩定團、聯馬穩定團、聯非穩定團軍事部門的關鍵崗位像參謀長、作戰處處長、計劃處處長等職務多由美國、法國、英國等北約國家軍人擔任。例如，聯剛穩定團自2010年成立以來、聯馬穩定團自2013年成立以來長期由法國人擔任參謀長，而作戰處、計劃處等部門的重要領導崗位也多由北約國家軍人擔任。由于這兩方面的原因，和平行動部難以界定穩定行動的內涵或者制定相關指導政策。另外，和平行動部有可能有意保持概念模糊，以便執筆方能夠在不同的安理會決議中靈活地對穩定行動的內涵進行較寬泛的界定以達到相應的目的。因此，和平行動部是否可以界定以及如何界定穩定行動或制定相關指導政策不是一個純粹的技術問題，而是一個涉及以美國為代表的西方國家安全利益和維和行動話語控制權的政治問題。②關于聯合國和平行動部的態度和行為，還有一個值得關注的現象，即主管維和行動的副秘書長長期由法國人擔任。

結束語

雖然聯海穩定團幫助海地實現了脆弱的和平，但是這種通過對海地政權改造而來的和平更多是為以美國為代表的西方國家安全利益服務的，是西方大國利用聯合國維和行動消除“他者”的安全威脅的方式之一。從全球安全治理的角度看，在以美國為代表的西方國家的控制和影響下，穩定行動在聯合國維和行動的框架內只是形式上的共同治理，還遠遠沒有在行動內容上形成共商、共建，也沒有真正形成治理成果的共享。聯合國穩定特派團在形式上由東道國、出資國、出兵國以共同建設的方式進行安全治理，但是建設和平的內容卻遠遠沒有形成各方共同商量、共同建設的局面，也沒有形成真實的和平共享。這正是聯合國穩定特派團的利益攸關方分歧重重、特派團步履維艱的根本原因所在。

人類是不可分割的安全共同體，中國作為聯合國創始會員國、安理會常任理事國、維和行動的關鍵力量，對聯合國維和行動的發展和改革負有重要的道義責任。我們倡導國際社會堅持維護聯合國的權威性和有效性，在聯合國維和行動中堅持共同、綜合、合作、可持續的安全觀，反對人為地將國家分為“自我”和“他者”，反對通過把“他者”“安全化”而追求“自我”的絕對安全，主張以共商、共建、共享的全球治理觀動員全球資源，應對全球挑戰，把聯合國維和行動建設成有效維護世界和平的多邊安全治理機制，在維和行動中尊重并維護沖突后國家本土的政治、經濟、社會生態，維護以人為中心的和平，促進以人為本的發展，攜手推動構建人類安全共同體。