業財融合視角下高職教育預算績效管理優化研究

王國祥

(南京科技職業學院， 江蘇 南京 210048)

習近平總書記指出：在全面建設社會主義現代化國家新征程中，職業教育前途廣闊、大有可為。教育部和財政部頒布的《關于實施中國特色高水平高職學校和專業建設計劃的意見》(教職成〔2019〕5號)提出：“到2035年，一批高職學校和專業群達到國際先進水平，引領職業教育實現現代化，為促進經濟社會發展和提高國家競爭力提供優質人才資源支撐。”《2020年全國教育經費執行情況統計快報》顯示：全國高等教育經費總投入為13 999億元，其中，普通高職高專教育經費總投入為2 758億元，占比達到19.70%。但高職教育預算績效管理中還存在全過程管理體系尚未建立、績效指標設置的準確性有待提升、評價結果應用不足等問題。高職教育應當通過預算績效管理，將績效目標設置、執行監控、結果評價與預算編制、執行、監督的各個環節相互對應、有機融合，并實現“錢事匹配”。通過績效管理優化教育經費的結構，提升教育經費的使用效益，是題中應有之義。本文對高職教育全過程預算績效管理存在的問題在調研的基礎上進行梳理，并提出應對措施，以期對各高職院校教育預算績效管理提供參考。

一、高職教育預算績效管理存在的問題

通過對高職教育預算一級項目梳理后發現，大多數項目是教育部門貫徹落實《中華人民共和國職業教育法》的重要舉措，經多年逐步整合而成，因整合過程缺乏總體規劃和統籌，項目總體目標過于籠統、內容較為分散。首先，項目缺乏統籌規劃，部分項目由主管部門分別負責歸口業務領域的項目申報、組織實施和監督檢查，分別編制經費預算、項目文本和績效目標，缺乏整體設計，項目內容零散、目標瑣碎、重點不突出。其次，部分項目內容與總體目標相關性不強。再次，績效目標設置科學性不強，決策機制不夠完善，績效目標過于籠統，部分績效指標設置不夠科學。最后，項目實施方案不夠完善，缺少總體實施方案，各業務主管部門制定的指導性文件往往只體現支持方向，未明確規劃目標及關鍵績效指標等具體內容，對項目實施過程的指導作用有限。

(一)高職教育預算績效管理的目標定位不準

目前各高職院校對預算績效評價和管理的理解較為模糊，對經費的績效執行多停留在被動響應狀態，忽視預算執行及績效指標完成的進度、質量、匹配度等。因此，作者梳理了部分高職院校教育項目，分析了影響其預算績效執行進度的主要因素，如圖1所示。

圖1 影響預算績效目標執行進度的主要因素

(二) 高職教育預算績效評價質量有待提高

高職院校教育經費管理的財務管理、預決算管理等相關制度較為健全，績效評價方面有了一定的進展。高職院校根據上級主管部門的要求開展較多的是項目預算資金的績效評價，對績效管理的過程性評價和評價結果的應用存在很大不足。在管理中尚未實現強化績效目標管理下的事前目標設定、事中績效監控、事后績效評價。此外，高職教育預算績效評價多以高校自行管理和評價為主，省財政和教育主管部門更多關注的是評價結果的指標數據及報告模板的填寫，這種管理形式對高職院校本身績效管理目標的實現會產生較大偏離。

1.高職教育預算績效評價工作重視度不夠。高職院校不重視教育經費預算績效評價的主要原因：一是沒有上級要求和內在需求，上級管理部門主要對各項經費的合規性有要求，包括審計、紀檢等，相關結果對高職院校年終的高質量發展考核和下一年度的財政撥款會產生很大影響，而以自評價為主的績效評價，評價結果公信力不足、結果應用有限，甚至部分評價對財政撥款沒有直接影響；二是制度依據不夠充分，無論上級管理部門還是高職院校對高職教育預算績效管理都未深入研究，出臺的制度多數停留在轉發上級文件層面，對各類預算經費的政策目標、績效重點、考核要求等缺少深入分析，未能結合高職教育項目業務特點設立健全的管理制度體系；三是高職院校缺乏專門的管理機構，只有極少數高職院校設有高職教育預算績效管理機構，絕大多數高校僅對人、財、物等方面的管理設立相應的職能部門，而業財融合下的教育預算績效管理機構少之又少。

2.高職教育預算績效管理的人員專業素養有待提升。高職院校大多缺少財政預算績效領域的專業人員，績效管理具體工作大多依賴各職能部門工作人員，這些人員大多沒有經過專門的教育預算績效管理方面的專業培訓，對預算績效管理缺少統籌思考和分析。

3.業務財務融合度不高。高職教育經費管理中存在績效管理體系不健全，管理手段落后并且單一，績效管理質量差強人意等現象。多數高職院校無法實現全流程信息化，流程無法實現同步動態監管；在預算管理方面，無法實現業財融合為基準的精細化核算，無法從預算管理角度降低成本并防范風險，管理依靠經驗而非數據。

(三)高職教育預算績效管理的信息化程度不高

在業財融合備受關注的大數據時代，高職教育預算績效相關信息系統尚未實現集目標實現、預算執行、成本核算、財務管理、業務管理等為一體的全過程化管理。

1.信息化平臺多停留在數據處理階段，未實現智能化業務和財務數據管理。一是未實現與國家行政管理部門之間的數據互聯互通，信息化平臺通過大數據應用提升數據風險防范和真實性等能力不足，導致其無法為績效評價提供高質量的精準數據。例如,財務核算數據、學生信息、票據信息等尚未完全實現與國家行政管理部門的聯網。二是高職院校內部存在信息孤島，各部門業務系統之間未完全聯網；即便聯網，數據標準化不高，無法通過接口設計或RPA打通各系統[1]；業務虛列支出和數據真實性等情況需要人工判斷，大數據智能識別的情況較少。三是限于數據處理能力較弱，利用大數據提高業務和財務管理效率尚未實現，多數還停留于基礎性的數據處理階段。

2.業財融合下高職教育預算績效管理的智能化缺少應用經驗。一是缺少制度支撐和統籌規劃，業財融合涉及部門較多，不同部門之間的關注重點不一致，需要在更高層面進行頂層設計和統籌規劃。二是支撐高職教育預算績效管理的業務和財務管理系統不夠完善。以財務管理系統為例，預算模塊比成本模塊起步早，預算項目和成本項目之間缺乏邏輯鉤稽關系，業財融合下的成本核算模塊難以落地。三是數據及成果共享的約束力、質量標準、時效性、應用深度以及共享范圍等還有進一步的提升空間，部分數據和成果仍然無法在需求方共享，自上而下的數據及成果共享不夠。

3.預算績效管理數據支持決策的作用尚未充分發揮。在大數據應用和智能化應用的大背景下，實現高職教育經費全過程績效管理的信息系統缺失。教育預算績效管理主要通過績效評價實現，且呈現分散式、紙面式特征，僅停留在預算績效數據填報以及預算執行完畢的單位整體績效及項目資金績效評價的信息報送，各單位預算績效結果的應用沒有體現，數據分析對決策的支持不足，預算績效管理的真正價值尚未實現。

二、業財融合視角下高職教育預算績效管理的優化路徑

(一)強化高職教育預算績效管理的頂層設計

高職教育預算績效管理的目標是高效使用經費，將經費使用效益最大化，同時能夠激勵高職院校更加關注長期的內涵式發展。筆者建議圍繞國家層面的職業教育發展戰略，加強規劃統領。一是系統化梳理高職教育發展及人才培養現狀，聚焦改革難點和發展方向，形成高職教育前瞻性、引領性的重大項目清單，制訂相應的分領域、分階段的發展計劃，明確項目遠期、中期及近期目標，為中央層面的政策落地提供方向指引。二是取消與項目目標關聯性不夠緊密的項目，聚焦資金投入方向，清理退出類似或交叉重復的項目。

(二)建立健全高職教育預算績效管理的目標管理制度

1.創新高職教育經費績效評價制度。高職院校可以統籌結合自身的管理水平、學校的發展目標、財經法律法規的要求等探索建立教育經費績效評價制度，制訂教育經費績效評價計劃并定期開展工作，可以采用自評和第三方機構評價相結合的方式，保證績效評價工作做細、做實。各上級主管部門應加強對高職院校上報的教育經費績效目標相關性、合理性、可行性的審核，對教育經費的使用情況進行績效目標追蹤評價，積極推進并落實教育經費中期績效評價[2]。

2.引入競爭性高職教育經費投入的撥款機制。我國現有的教育經費投入主要采用生均財政撥款和專項撥款結合的方式，競爭性撥款機制引入不夠充分。國內只有極少數高職院校在省財政的支持下實現了根據自身特點，在獎勵性資金分配方面引入績效要素，從結果來看鼓勵了高職院校的良性發展，實現了高職院校在充分競爭的同時實現改革的目的。因此，競爭性撥款機制是依據績效評價結果撥款的一個重要方式。在安排預算時，應充分利用好績效評價的結果，將生均財政撥款和專項撥款的投入逐步轉變為競爭性撥款投入，提高撥款的靈活性和激勵作用，促進高職院校可持續、內涵提升式的高質量發展。

(三)完善各類專項績效指標

高職教育專項應根據《項目支出績效評價管理辦法》(財預〔2020〕10 號)中：單位自評績效指標主要包括項目的產出數量、質量、時效、成本，以及經濟效益、社會效益、生態效益、可持續影響、服務對象滿意度等要求，按照招生、培養、就業等各個環節對績效指標進行設置，其目標及指標應當集中回答“任務是否完成、經費是否合理、公眾是否滿意”的問題。在編制項目績效指標時，結合項目年度目標，分解項目年度內涉及的工作內容，在合理確定產出數量指標的基礎上，細化產出質量指標和時效指標，提高項目績效指標設置的科學性和完整性[3]。

以某職業教育師資培訓項目為例，具體可分為以下三類指標：一是投入和過程。主要評價培訓計劃決策規劃和資金管理等情況，包括政策制定及預算分配、預算下達及時情況、資金使用管理規范性、組織機構、管理制度、推動培訓管理工作科學化、規范化情況。二是產出。主要評價師資培訓計劃工作任務完成數量和質量等情況，包括各類培訓完成培訓人次情況、重點專業教師培訓覆蓋率、參訓教師培訓結業率、培訓課程合理性、優質培訓課程資源、培訓計劃執行率。三是效果。主要評價師資培訓計劃的社會效益和滿意度等情況，包括參訓職業教育教師教育教學能力、引領帶動職業教育教師培訓覆蓋率、參訓教師滿意度等[4]。

(四)規范高職教育預算績效的過程管理

1.強化認識，提高重視程度。各級主管部門應轉變管理思路，樹立“我要有績效”的理念，根據現有的高職教育預算績效管理現狀積極完善并細化相關管理制度，出臺相應的操作指南，以便各高職院校在管理中有章可循。高職院校應根據財政和教育主管部門的文件精神成立專門的績效管理機構，制定符合本校校情的管理制度和管理流程，積極推進教育預算績效管理工作。上級主管部門及學校應該對參與教育預算績效管理的全體人員而不僅僅局限于財務人員進行專業的培訓，根據高職教育預算績效管理的整體要求進行目標分解和細化，要求相關管理人員將這些細化的目標和要求融入日常工作中。

2.優化業務流程，提升教育預算績效管理質量。為了實現業務流程優化并實現業財融合和數字化轉型，筆者建議高職教育主管部門加強對預算績效管理全流程的督導，提高績效執行效率。一是強化內部控制建設，科學健全的內部控制信息化系統不僅能夠保障各項制度和流程的實施，最大限度地減少人為干預，還能夠實現業務流程的動態監管，促進業財融合的高效實現。二是優化預算管理，通過預算績效管理降低管理成本并防范風險，樹立績效理念、節約教育支出，施行預算管理一體化，形成目標、過程管理、結果、結果應用的全面管理模式，作為教育經費管理的新方向和新突破。與此同時，厘清新形勢下的預算績效工作主線，在業財績融合的預算績效管理理念和管理要求下，確立教育經費管理中預算績效管理的脈絡，升級管理手段，提升管理專業化水平，構建“全方位、全覆蓋、全過程”的預算績效管理機制，剖析“整體-下屬單位”績效管理模式，明確專項績效管理要求和管理難點，從本質上提升預算績效管理質量和價值。三是強化教育經費績效評價管理，通過評價工作完成形成閉環管理。在評價內容方面，教育經費的績效評價不應該僅從財務角度開展，還要從教學質量提高、教學資源建設、基礎設施建設、人才培養質量提升等諸多業務方面開展，對各教學單位、職能部門的投入與產出進行深入分析，明確責任主體，通過細化的評價發現問題、尋找優勢、調動積極性，為獎懲提供依據。

3.加強結果應用，發揮經費績效評價的決策支持作用。各高職院校通過優化完善教育預算績效管理下實現的經費績效評價結果為學校發展、領導決策提供切實有用的數據支撐，并能夠根據學校管理層的要求提供定制個性化分析和深層次的數據挖掘分析等內容，使學校管理層通過評價分析數據對學校所有教學單位、職能部門的業務工作開展有針對性的布局與指導，為全校工作高效有序開展助力[5]。為了提高預算績效評價決策的效率，建議把決策需要的各項預算績效指標與會計明細科目之間建立映射關系(表1)，從而提高財務會計信息在內部管理決策中的作用。

表1 預算績效決策指標與明細科目的映射關系

(五)構建便于教育預算績效管理目標實現的信息化平臺

1.利用大數據和人工智能等手段推進績效管理落地。在大數據和人工智能發展迅猛的背景下，開發一套適合教育經費績效評價的信息系統迫在眉睫。首先，通過信息化手段，將原本分散式、紙面式的績效管理工作高度整合，自上而下構建“上級單位-二級單位-專項-項目”全鏈條的、內涵完整的績效管理體系和模式，持續優化系統整合，積極推進內部信息系統的整合共享，加強各業務數據源的梳理工作。同時，根據高職教育預算績效的管理特點，提高數據質量、銜接和應用標準，規范數據應用。其次，在厘清高職教育業務數據分析職責的基礎上，由相關業務部門牽頭、各部門協同，完善數據管理和共享平臺，實現數據開放共享、互核、互認。最后，明確大數據應用目標，深度挖掘數據的集中價值，實現大數據應用對預算績效決策方式創新的推動作用，提升決策效率。通過大數據與智能應用手段，實現管理提質和工作增效，形成數據分析模型和決策支持體系，實現績效管理的價值最大化。

2.構建業財融合的高職教育預算績效管理體系以搭建涵蓋業務、財務一體化流程的信息化平臺。遵循教育預算績效管理的最新理念和要求，構建科學的績效管理體系。筆者建議結合財務管理下教育經費的中期發展規劃與預算管理框架以及業務管理下的“十四五”規劃與年度規劃，從各業務部門職能、業務單位的職責出發，結合當前各高職院校的高職教育預算績效管理實際，遵循“頂層總體設計、分層實施”的路徑，按照教育主管部門整體、各職能部門和下屬單位、重大專項、項目的績效管理要求逐層分解細化，構建一套涵蓋事前評估審核、績效目標管理、績效運行監控、績效評價和評價結果應用的由上而下、由始至終的全方位、全過程的績效管理體系。通過科學的管理體系和平臺實現績效管理水平全面提升，推進高職教育經費管理的長效發展與改進。

綜上，高職教育預算績效管理的有效開展，從頂層設計、專項績效指標的完善、績效管理目標管理制度的健全、績效管理的過程管理、構建績效管理的信息化平臺五個方面開展。高職院校要從設計伊始厘清并立足出發點，過程中完善依據和管控，利用好信息化平臺進行結果評價，方能開展好預算績效管理，助力高職教育高質量發展。