芻議我國民間救援力量的過去、現在與未來

王霽晨

隨著現代性風險替代傳統性風險逐漸占據主流，人類無可避免地邁入風險社會。面對自然災害、事故災害、突發公共事件等各類風險如影隨形、層出不窮，僅僅憑借政府部門單方面的力量進行風險治理是不足以應對的，迫切需要非營利組織、社區組織、志愿者組織等社會各方力量的共同參與。政府與企業、第三部門力量通力合作符合協同治理、多中心治理的理論邏輯，能夠有效提升風險治理效能。民間救援力量作為官方救援力量的有益補充，積極投身于公共危機管理響應階段的疏散、搜救、信息傳遞等各項工作之中。

我國民間救援力量的發展現狀

自2008年汶川地震開始，我國民間救援力量逐漸步入公眾視野。截至目前，在民政部門登記備案的民間救援團體已有接近4000個，以個人身份貢獻力量的民間志愿者和愛心人士更是不計其數。經過多年發展，民間救援團體的組織化、專業化程度不斷增強，在應急救援中發揮的作用也日趨凸顯。藍天救援隊便是其中代表。成立于2007年的藍天救援隊至今登記在冊的志愿者已經超過5萬名，經過專業救援培訓和認證的志愿者超過1億名，救援行動覆蓋全國超過30個省級行政區。在汶川地震救援、貴州抗旱救援、玉樹地震救援等國內歷年大型災害的救援工作當中，幾乎都能見到藍天救援隊隊員的無畏身影。除了藍天救援隊、綠野救援隊、中安救援隊等全國性組織外，更多民間救援組織扎根一方，充分發揮熟悉本土情況的優勢積極投身于當地突發事件的應急處置當中。近年來，更有不少民間救援組織走出國門，主動參與到尼泊爾地震救援、意大利地震救援、泰國普吉島沉船搜救等國際救援行動當中，向世界彰顯了華夏兒女心系天下、扶危濟困的國際主義和人道主義精神。

隨著信息技術和互聯網的迅猛發展，加入民間救援組織不再是平凡英雄發光發熱的唯一途徑，單一個體也能為搶險救災做出力所能及的貢獻。以河南鄭州“7·20”特大暴雨災害為例，許許多多的熱心網友在線協作編輯“救命文檔”，利用云平臺高效快速地傳遞求救信息，爭分奪秒搶抓黃金救援時間窗口。“救命文檔”的刷屏使學界和實務界開始注意到利用現代化手段促進應急信息協同的新可能。

從理論視角看民間救援力量

隨著風險社會的到來，應急管理的地位愈發凸顯。為更好發揮理論對實踐的指導作用，應急管理逐步成長為一門獨立的學科。針對民間救援力量這一應急管理的重要主體，學界不乏相關的理論闡釋。

風險社會理論。德國社會學家烏爾里希·貝克是風險社會理論的奠基人，他于1986年首次提出并闡釋了風險社會的概念。風險社會理論認為，隨著現代化和全球化的日益深入，戰爭、核威脅、金融危機等由人類活動導致的現代性風險不斷增長，其危害程度和波及范圍已經超過自然災害等傳統風險。面對層出不窮的各類風險，僅僅憑借政府部門一方的力量進行風險治理是遠遠不夠的。國內有知名學者曾一針見血地指出，風險社會的有效治理離不開全社會各方力量的聚合與參與。可以說，風險社會理論為民間救援力量提供了依據。因為強調風險對于人類社會的深刻影響，風險社會理論也成為應急管理學科的重要基石。

協同治理理論。協同治理理論是自然科學框架下的協同論與社會科學領域的治理理論不斷交叉的產物。在經濟全球化和生活數字化的宏觀背景下，誕生于工業時代的傳統公共行政模式已經難以應對當代日趨復雜的公共事務。為擺脫全能型政府的治理困境，協同治理理論應運而生。作為一種行動或策略，協同治理指的是多個利益主體本著互利友好的原則，在取得共識的基礎上合作推動決策進程。協同治理理論的關鍵在于多個主體的共同參與和主體間的協同關系。學界普遍認為，協同治理能夠消弭不同主體間的邊界與隔閡，調動公眾、企業、非營利組織等政府部門以外的多個主體共同參與到公共事務的處理中來。應急管理就是協同治理理論的生動體現。在各國的應急管理實踐中，常常將官方救援機構、民間救援力量等應急資源一并納入國家應急救援體系當中，匯聚形成應急救援的最大合力。

非營利組織理論。顧名思義，非營利組織的運作并不是為了產生利益，而是為了追求慈善、教育、環保等特定的公共目標。為了與政府部門、企業部門相區分，非營利組織有時也被稱為第三部門。長期以來，非營利組織一直是學術界的研究熱點之一，維斯博德、漢斯曼、羅斯-阿克曼等學者先后運用政府失靈和市場失靈理論、合約失靈理論、慈善理論和自利理論等來解釋非營利組織存在的原因。根據學界的普遍共識，非營利組織具有非營利性、民間性、自治性、志愿性等重要特征。同時，近年來的研究成果還揭示了非營利組織許多新的特點，其中最引人注目的莫過于非營利組織的經費來源。在以往的認知當中，我們總是認為非營利組織的經費主要來自私人捐贈，但其實私人捐贈只占非營利組織收入的很小部分。經過實證研究，學者發現非營利組織真正的主要收入來源是政府資助和服務性收費。作為非營利組織其中一種，我國民間救援組織大多飽受經費匱乏的困擾。政府財政資助和政府購買服務或許是解決我國民間救援組織經費問題的必由之路。

我國民間救援力量的SWOT分析

SWOT分析法最初誕生于企業管理領域，后來逐漸成為跨學科的分析工具，被廣泛應用于組織戰略規劃等方方面面。通過內在優勢、內在劣勢、外部機會、外部威脅四個維度，能夠更加系統、全面地分析民間救援組織的現狀和處境，進而提出針對性的對策建議，為民間救援組織的進一步發展提供參考。

民間救援力量的內在優勢。民間救援力量不受科層制的局限，往往能夠更快一步接納和應用新興的技術工具和思想觀念，進而提升救援效率。基于騰訊文檔的“救命文檔”經過熱心網友堅持不懈地更新與核實信息，在河南暴雨洪水災害期間幫助挽救了許多人的生命。民間救援力量的構成主體具有多元化的特點，投身河南防汛抗洪救災的就有線下民間救援力量、線上志愿者團體、線上研究組織等。不同民間救援力量在野外救援、水上救援、公路救援等各自擅長領域發揮獨特作用，形成良性互補的格局。

民間救援力量的內在劣勢。與體系完備的官方救援力量不同，民間救援力量的成員大多憑著一腔熱血從事應急事業。拋開具有較高知名度的團隊不提，大部分民間救援組織缺乏穩定的經費來源，常常需要成員自行承擔費用。經費的不穩定使民間救援組織無法及時更新老舊的救援裝備，也無力支付參加救援技術培訓的費用，增加了救援過程中的風險隱患。同時，許多民間救援組織的成員身兼多職，不得不處理好本職工作和救援任務間的平衡。種種因素導致民間救援力量可持續潛力低、組織化程度不強。

民間救援力量的外部機會。近年來，民間救援力量在河南暴雨洪水災害、甘肅山地馬拉松事故等公共事件應急處置過程中的突出表現在人民群眾當中積攢了良好的口碑。民間救援力量的存在價值也得到了政府部門和理論界的普遍認可，被視為國家應急管理體系的重要組成部分。這些都為民間救援力量的進一步發展營造了有利環境。

民間救援力量的外部威脅。盡管民間救援力量的作用得到了官方的肯定，但在配套的制度保障方面還有不少的路要走。對于民間救援隊員來說，當前保險市場上尚缺乏針對性的險種，無法有效保障救援隊員的生命安全。而民間救援力量的施救行為也沒有相關的法律條文支持，經常陷入“只能搜、不能救”的尷尬境地。種種保障的缺失成為民間救援力量的后顧之憂。

國外促進民間救援力量發展的經驗

西方國家先于世界走上現代化道路，較早地孕育出現代意義上的民間救援力量，一些國家的民間救援組織甚至在官方救援機構設立前就已經承擔起了自救互救的職能。研究國外促進民間救援力量發展的經驗，有助于我國民間救援力量更好地發揮應有作用。

美國建立了覆蓋全國的突發事件管理系統，用以在緊急狀態下統籌調度社會各方的應急資源來應對各種突發公共事件。美國的民間救援力量同樣接受該系統的統一調度。在美國，具有一定規模的民間救援組織內部大多會設置董事會和總裁職位。這一仿效企業的內部治理結構既相互監督又相互合作，有力地保障了組織運作的規范、高效和透明。更加不容忽視的是美國社會普遍存在的志愿者文化，大多數美國人均參加過不止一項志愿服務活動，這為民間救援組織的持續發展提供了廣泛基礎。

與美國相類似，德國也建立了統一的突發事件應急系統，有機整合包括民間救援力量在內的所有應急資源。同時，德國政府特別重視對民間救援人員的技術培訓。專門設立的培訓學校會根據民間救援人員的實際水平提供不同層次的培訓課程，確保民間人員切實掌握開展應急救援所需的各種知識和技能。

作為一個自然災害多發的國家，日本的應急救援體系較為成熟完備。日本政府將民間救援組織定義為特定非營利活動法人的一種，并通過立法規定其管理機構、監督方式和處罰措施等。民間救援組織接受法律的剛性約束，也享受著優惠的稅收政策。為充實非營利組織的資金來源，日本政府鼓勵企業、國民向特定非營利活動法人捐贈款項，只要超過一定數額便可抵扣稅前收入。

促進民間救援力量發展的可行路徑

為破除當前我國民間救援力量所面臨的發展瓶頸、更好發揮其在國家應急救援體系中的應有功能，有必要從健全制度保障、拓寬施展空間、設置準入門檻等多個方面構建面向未來的民間救援力量發展之路。

健全制度保障。明確民間救援力量在國家應急管理體系的功能定位，不斷健全完善相關法律法規，厘定民間救援力量的責任、權利與義務。通過開發專門保險等方式消除后顧之憂，保障民間救援隊員的人身健康安全。

拓寬施展空間。眼下，民間救援力量的作用發揮主要體現在公共危機管理響應階段的疏散、搜救、信息傳遞等工作上。通過政府部門的適當引導，民間救援力量有潛力在公共危機管理的全過程作出更大的貢獻，如減緩階段的公共防災減災教育、準備階段的應急預案設計等。

設置準入門檻。有賴于國民文化素養和公益熱情的不斷提升，我國民間救援力量的數量規模在過去十余年間得到了長足的增長，但是在專業水平上還有較大進步空間。民間組織如果僅憑一腔義氣，在自身專業能力不足的情況下貿然進入突發事件現場，輕則從施救者變為求救者，加重應急救援工作負擔；重則打亂整個應急救援部署，造成本可避免的次生傷害。因此，有必要為民間救援組織設置準入門檻，只有專業能力達標者方可從事救援工作。

營造清朗氛圍。無法否認的是，民間救援力量當中混雜著濫竽充數之輩。許多無良網絡主播名為救災、實為作秀，蹭災情熱度攫取流量與關注度，損害了民間救援隊伍的感情和聲譽。政府及社會各界應在輿論場共同抵制借災情嘩眾取寵的行為，為真正出汗出力的民間救援力量撐腰、正名。

提供經費支持。私人捐贈的不穩定性決定其無法成為民間救援組織的主要經費來源。學界的研究也表明，只有政府資助和服務性收費才能支撐民間救援組織的健康運作和長遠發展。鑒于此，建議政府適當加大對民間救援組織的財政資助力度，并通過購買服務的形式與民間救援組織建立合作關系。需要警惕的是，要極力避免購買服務這一行為的商業氣息搖撼民間救援組織的公益初心。

民間救援力量已經成為我國應急管理事業不可或缺的一員。風險社會、協同治理和非營利組織等理論充分支持民間救援力量應在國家應急管理體系中占有一席之地。遺憾的是，經費不足、無法可依等來自內外部的不利因素制約了我國民間救援力量更好發揮作用。為探求我國民間救援力量發展的理想路徑，本文較為系統地梳理了我國民間救援力量的現狀和處境，并且有選擇地借鑒國外促進民間組織發展的有益經驗。筆者認為，要破除當前我國民間救援力量所面臨的發展瓶頸，健全制度保障、拓寬施展空間、設置準入門檻、營造清朗氛圍和提供經費支持是必不可少的。

（作者系上海交通大學國際與公共事務學院研究生）