基于土地發(fā)展權(quán)配置的國(guó)土空間用途管制央地事權(quán)演化博弈分析及政策優(yōu)化

熊蕓 龔健 李曼

摘要：研究目的：挖掘國(guó)土空間用途管制中蘊(yùn)藏的兩級(jí)土地發(fā)展權(quán)，引出央地政府存在根本性目標(biāo)偏差下的行為邏輯差異并將其可視化，觀察央地政府穩(wěn)定策略及其對(duì)重要參數(shù)的敏感性，提出國(guó)土空間用途管制央地政府事權(quán)優(yōu)化的相關(guān)政策建議。研究方法：演化博弈模型和Matlab數(shù)值仿真模擬。研究結(jié)果：（1）事權(quán)清晰是央地政府有效管制的前提。（2）中央政府行為較地方政府行為而言，對(duì)尋租程度、監(jiān)管地方成本、監(jiān)管失靈風(fēng)險(xiǎn)參數(shù)更為敏感，且尋租程度對(duì)中央政府行為選擇影響更大。（3）地方政府行為較中央政府行為而言，對(duì)獎(jiǎng)勵(lì)參數(shù)、保障糧食和生態(tài)安全產(chǎn)生的收益以及交易費(fèi)用參數(shù)更為敏感，且獎(jiǎng)勵(lì)參數(shù)對(duì)地方政府行為選擇影響更大。研究結(jié)論：中央政府需進(jìn)行選擇性集權(quán)以實(shí)現(xiàn)“檢查次數(shù)最小化”，并強(qiáng)化對(duì)地方政府的政治和財(cái)政激勵(lì)，以期推動(dòng)地方政府去嚴(yán)格落實(shí)中央用途管制目標(biāo)，實(shí)現(xiàn)治理能力和治理水平提升。

關(guān)鍵詞：國(guó)土空間用途管制；央地事權(quán)；土地發(fā)展權(quán)；演化博弈

中圖分類(lèi)號(hào)：F301.2 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號(hào)：1001-8158（2023）04-0011-12

基金項(xiàng)目：國(guó)家自然科學(xué)基金項(xiàng)目（42071254）。

20世紀(jì)90年代中后期以來(lái)，伴隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和人口快速增加，引致大量建設(shè)用地需求，無(wú)序占用、低效利用土地等問(wèn)題頻發(fā)。鑒于此，國(guó)家自1998年明確建立土地用途管制制度以來(lái)，不斷對(duì)用途管制類(lèi)型、目標(biāo)和手段進(jìn)行豐富和完善，2013年中共十八屆三中全會(huì)提出構(gòu)建國(guó)土空間用途管制制度，探索覆蓋全域、全要素的國(guó)土空間用途管制[1]。在生態(tài)文明背景下，國(guó)土空間用途管制已逐漸成為全面保護(hù)自然環(huán)境、統(tǒng)籌國(guó)土資源開(kāi)發(fā)利用的重要政策工具。2018年出臺(tái)的《深化黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革方案》和2019年出臺(tái)的《中共中央 國(guó)務(wù)院關(guān)于建立國(guó)土空間規(guī)劃體系并監(jiān)督實(shí)施的若干意見(jiàn)》等政策文件，在明確國(guó)土空間規(guī)劃體系的基礎(chǔ)上，推動(dòng)了國(guó)土空間用途管制的橫向事權(quán)改革和制度保障體制改革。政府作為推動(dòng)國(guó)土空間用途管制制度發(fā)展的主力軍，已較為清晰地認(rèn)識(shí)到從縱向上理順央地事權(quán)關(guān)系是進(jìn)一步完善用途管制制度體系構(gòu)建的重點(diǎn)[2]。2020年印發(fā)的《國(guó)務(wù)院關(guān)于授權(quán)和委托用地審批權(quán)的決定》將部分用地審批權(quán)從中央下放，說(shuō)明改革已呈現(xiàn)出對(duì)縱向事權(quán)機(jī)制的傾斜。因此，探討央地政府事權(quán)行為邏輯，契合完善用途管制制度體系的迫切需要，對(duì)推動(dòng)用途管制縱向事權(quán)機(jī)制改革具有現(xiàn)實(shí)意義。

當(dāng)前，學(xué)者們多從演進(jìn)歷程[2-5]和政策改革邏輯切入，結(jié)合國(guó)際經(jīng)驗(yàn)借鑒[6-9]，剖析國(guó)土空間用途管制制度實(shí)施困境和對(duì)策，涵蓋資源要素、管制分區(qū)、事權(quán)、監(jiān)管等多方面[10-12]。在對(duì)國(guó)土空間用途管制優(yōu)化建議中，現(xiàn)有研究大多從推進(jìn)各類(lèi)要素管制法律法規(guī)廢改立、健全自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)體系和權(quán)能、創(chuàng)新管制分區(qū)、分配管制事權(quán)、完善自然資源管理方式等方面展開(kāi)[13-17]。也有學(xué)者基于控制權(quán)理論，以管制事權(quán)分配為切入點(diǎn)，分析國(guó)土空間用途管制差異化傳導(dǎo)機(jī)制[18]。總體上，鮮有從央地事權(quán)行為邏輯角度展開(kāi)國(guó)土空間用途管制的研究，對(duì)縱向事權(quán)機(jī)制的忽視勢(shì)必會(huì)影響到管制的有效性，不利于管制目標(biāo)落實(shí)和治理水平提升。因此，本文基于土地發(fā)展權(quán)的國(guó)土空間用途管制央地事權(quán)分析框架，將演化博弈模型作為分析工具，探索中央和地方政府穩(wěn)定策略，并采用Matlab數(shù)值仿真模擬方式，將中央和地方政府行為可視化，觀察央地政府對(duì)重要參數(shù)的敏感性，進(jìn)而提出國(guó)土空間用途管制央地政府事權(quán)優(yōu)化相關(guān)政策建議，以期為用途管制縱向事權(quán)機(jī)制改革提供參考。

1 基于土地發(fā)展權(quán)的國(guó)土空間用途管制央地事權(quán)分析框架

1.1 國(guó)土空間用途管制兩級(jí)土地發(fā)展權(quán)體系

土地作為綜合自然地理概念，涵蓋“山水林田湖草沙冰”等多種自然要素。土地發(fā)展權(quán)指在土地上進(jìn)行開(kāi)發(fā)的權(quán)利[19]，用于改變土地用途或提高土地利用程度[20]，雖然我國(guó)土地相關(guān)法律體系中并未明確其概念，但在眾多國(guó)土空間治理研究中出現(xiàn)頻率較高，且普遍認(rèn)為我國(guó)現(xiàn)有的兩級(jí)土地發(fā)展權(quán)一直隱含于各類(lèi)空間管制體系中[20-21]。

國(guó)土空間用途管制作為空間治理手段，涉及對(duì)生命共同體綜合管制和各類(lèi)資源要素的保護(hù)、開(kāi)發(fā)、利用，兩級(jí)土地發(fā)展權(quán)體系也蘊(yùn)藏其中。一級(jí)土地發(fā)展權(quán)隱含在中央對(duì)地方政府的建設(shè)許可中。中央政府為確保國(guó)家糧食和生態(tài)安全，劃定“三條控制線”，嚴(yán)格底線管控；并通過(guò)管控指標(biāo)、分區(qū)布局、名錄清單逐級(jí)下達(dá)，約束地方政府區(qū)域空間開(kāi)發(fā)利用權(quán)利，統(tǒng)一配置一級(jí)土地發(fā)展權(quán)。二級(jí)土地發(fā)展權(quán)隱含于地方政府對(duì)建設(shè)項(xiàng)目、用地的規(guī)劃許可中，地方政府為滿(mǎn)足當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展需求，通過(guò)用地預(yù)審、自然資源占用審批以及建設(shè)規(guī)劃許可等行政許可辦法，將從中央政府獲得的區(qū)域建設(shè)許可權(quán)進(jìn)一步分配給個(gè)人、集體和單位，實(shí)現(xiàn)對(duì)二級(jí)土地發(fā)展權(quán)的配置。二級(jí)土地發(fā)展權(quán)雖由地方政府主導(dǎo)，但對(duì)某些重要國(guó)土資源的占用和征收，中央政府同樣具備干預(yù)權(quán)力。由此可見(jiàn)，中央對(duì)地方在兩級(jí)土地發(fā)展權(quán)上的權(quán)力收放調(diào)整，是國(guó)土空間用途管制的重點(diǎn)，表現(xiàn)為既要維護(hù)中央政府權(quán)威性，又要保持地方政府靈活性，兼顧“中央和地方兩個(gè)積極性”[22]（圖1）。

1.2 根本性目標(biāo)偏差下央地政府土地發(fā)展權(quán)管制博弈和策略選擇

中央和地方政府均為有限理性主體，圍繞一級(jí)土地發(fā)展權(quán)分配和中央對(duì)地方二級(jí)土地發(fā)展權(quán)配置的干預(yù)程度展開(kāi)博弈。基于根本性目標(biāo)偏差，央地政府在用途管制事權(quán)選擇中存在差異性行為邏輯。中央政府管制目標(biāo)為確保生態(tài)、社會(huì)、經(jīng)濟(jì)綜合效益最大化，而地方政府作為用途管制具體實(shí)施者，仍偏重于經(jīng)濟(jì)效益最大化。中共十八大以來(lái)，中央屢次強(qiáng)調(diào)“不簡(jiǎn)單以GDP論英雄”，省級(jí)政府對(duì)糧食、生態(tài)安全認(rèn)知水平也得到進(jìn)一步提升，但在市、縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)級(jí)空間治理中，“GDP為上”“土地財(cái)政”“物質(zhì)空間大躍進(jìn)”等工作模式依然存在[23]，這就使得地方政府很大程度上會(huì)為謀求本地經(jīng)濟(jì)效益最大化而偏離中央政府管控目標(biāo)。因此本文著重探討根本性目標(biāo)偏差情景下，央地政府在土地發(fā)展權(quán)配置及干預(yù)程度中的管制博弈和策略選擇。

在根本性目標(biāo)偏差下，央地政府會(huì)在多重邏輯作用中形成各自目標(biāo)行為選擇，繼而雙方依據(jù)對(duì)方行為選擇和相容程度制定互動(dòng)競(jìng)爭(zhēng)策略，由此演繹出雙方圍繞各自目標(biāo)而相互競(jìng)爭(zhēng)的動(dòng)態(tài)重復(fù)博弈過(guò)程。央地政府屬于“委托—代理”關(guān)系，中央為確保生態(tài)、社會(huì)、經(jīng)濟(jì)綜合效益最大化，依據(jù)土地管理要求和國(guó)土空間開(kāi)發(fā)需求，根據(jù)屆時(shí)社會(huì)發(fā)展?fàn)顩r制定行動(dòng)策略并“委托”給地方。地方政府作為“代理方”，會(huì)根據(jù)成本和收益平衡情況，出于自利性判斷是嚴(yán)格落實(shí)或消極處理中央政府的“委托”工作。在地方政府采取行動(dòng)策略后，中央會(huì)根據(jù)地方政府行為選擇相容程度，選擇自身互動(dòng)競(jìng)爭(zhēng)策略，決定是賦予地方政府區(qū)域空間開(kāi)發(fā)利用權(quán)利，如減少對(duì)規(guī)劃許可干預(yù)程度，或是嚴(yán)格管控國(guó)土空間開(kāi)發(fā)強(qiáng)度。同樣，中央行動(dòng)策略也會(huì)引起地方政府做出新的行為選擇，由此循環(huán)反復(fù)不斷演進(jìn)，最終在土地發(fā)展權(quán)管制博弈上形成穩(wěn)定策略。總的來(lái)說(shuō)，中央層面確立的國(guó)土空間用途管制目標(biāo)會(huì)更契合全國(guó)人民福祉，央地政府應(yīng)如何圍繞國(guó)土空間用途管制中兩級(jí)土地發(fā)展權(quán)配置和干預(yù)程度進(jìn)行事權(quán)優(yōu)化，以確保國(guó)土空間用途管制制度取得生態(tài)、社會(huì)、經(jīng)濟(jì)綜合效益最大化，值得進(jìn)一步探討。

對(duì)此，本文擬用博弈模型來(lái)模擬根本性目標(biāo)偏差情境下央地政府在用途管制制度中的行為選擇邏輯，并引入監(jiān)管成本、尋租程度、交易費(fèi)用等參數(shù)，通過(guò)數(shù)值仿真，定量分析相關(guān)參數(shù)變化對(duì)主體演化穩(wěn)定策略的影響情況。

2 國(guó)土空間用途管制央地政府事權(quán)的演化博弈分析

2.1 模型假設(shè)

2.2 模型建立

中央政府和地方政府博弈支付矩陣如表1所示。

2.3 博弈雙方的演化穩(wěn)定性分析

2.3.1 中央政府策略演化穩(wěn)定性分析

根據(jù)復(fù)制動(dòng)態(tài)方程計(jì)算方法[25]，中央政府采取嚴(yán)格控制策略復(fù)制動(dòng)態(tài)方程可表示為：

綜上所述，站在管理者視角依據(jù)理論模型可以實(shí)現(xiàn)系統(tǒng)的4種演化均衡，但考慮現(xiàn)實(shí)情況以及中央與地方在用途管制目標(biāo)上的根本性差異，系統(tǒng)可能存在的均衡為3個(gè)，即情況1、情況4、情況1和情況4同時(shí)存在，三者具體演化路徑與相位圖見(jiàn)圖2。

3 數(shù)值仿真模擬

為直觀揭示中央政府和地方政府演化路徑及對(duì)重要參數(shù)敏感性，采用Matlab數(shù)值仿真模擬方式，將中央政府和地方政府行為可視化。

3.1 演化路徑分析

設(shè)定仿真開(kāi)始時(shí)間為0，仿真結(jié)束時(shí)間為2，仿真單位不做具體設(shè)置，首先進(jìn)行初始演化路徑分析。囿于真實(shí)案例數(shù)據(jù)缺乏，綜合考慮現(xiàn)實(shí)情況對(duì)情況1—情況4參數(shù)在一定范圍內(nèi)進(jìn)行合理設(shè)置，相關(guān)參數(shù)設(shè)置見(jiàn)表3。以均衡點(diǎn)（0，0）為例，在國(guó)土空間用途管制中，當(dāng)中央政府對(duì)地方偏離中央目標(biāo)行為采取懲罰措施進(jìn)行規(guī)治時(shí)，懲罰力度通常大于獎(jiǎng)勵(lì)力度，以期讓地方重視中央用途管制目標(biāo)，即M

4種情況的數(shù)值仿真模擬初始演化路徑如圖3所示。橫軸代表中央政府選擇嚴(yán)格控制概率，縱軸代表地方政府選擇嚴(yán)格落實(shí)概率。通過(guò)圖3（a）可知，數(shù)值仿真模擬結(jié)果與理論分析結(jié)果一致，且隨著中央政府采取嚴(yán)格控制策略初始意愿增加，其收斂于0的速率明顯減少。同理，隨著地方政府嚴(yán)格落實(shí)用途管制目標(biāo)初始意愿增加，其收斂于目標(biāo)偏離的速率減緩。而初值變動(dòng)并沒(méi)有破壞S - G - H - C1 - T - （δ1 - δ2 ）R +μS<0且D - C2 + G1 - K + λ + M + N + U - δ2R<0這一均衡，因此并未影響中央政府和地方政府最終收斂狀態(tài)。其余三種情況的演化路徑與圖3（a）分析類(lèi)似，此處不再詳細(xì)贅述。

3.2 敏感性分析

通過(guò)穩(wěn)定性分析結(jié)論可知，在中央政府和地方政府關(guān)于土地發(fā)展權(quán)的博弈過(guò)程中，任何一個(gè)參數(shù)變動(dòng)都會(huì)導(dǎo)致兩方主體行為變化，因此本文選取部分重要參數(shù)，觀察其敏感性及參數(shù)變動(dòng)對(duì)演化結(jié)果的影響。其中圖4—圖9中橫坐標(biāo)代表復(fù)制動(dòng)態(tài)系統(tǒng)的演化時(shí)間，縱坐標(biāo)x表示中央政府選擇嚴(yán)格控制的概率，y表示地方政府選擇嚴(yán)格落實(shí)的概率。

3.2.1 中央政府行為敏感性分析

中央政府選擇上收土地發(fā)展權(quán)抑或是下放權(quán)力都是動(dòng)態(tài)變化的過(guò)程。按照“委托—代理”理論，中央政府委托地方政府落實(shí)國(guó)土空間用途管制目標(biāo)、分區(qū)布局、名錄清單等要求，伴隨著權(quán)力下放的傾向，同時(shí)也會(huì)因?yàn)榈胤秸闹鹄x擇嚴(yán)格控制、權(quán)力上收。因此，本文進(jìn)一步選取尋租程度、監(jiān)管地方成本和監(jiān)管失靈風(fēng)險(xiǎn)三個(gè)參數(shù)對(duì)中央政府行為進(jìn)行敏感性分析，以確定中央政府在權(quán)力下放和上收過(guò)程中的影響參數(shù)。

首先令δ2分別為3、1.5、0.1，隨著地方政府在中央政府權(quán)力下放時(shí)尋租程度減少，中央政府收斂于嚴(yán)格控制速率在[0，1.2]某一闕值內(nèi)轉(zhuǎn)變策略選擇權(quán)力下放，且收斂于權(quán)力下放速率逐漸加快，這表明隨著國(guó)家土地監(jiān)管技術(shù)體系的完善、內(nèi)部監(jiān)管的有效制約、公眾參與的深度推動(dòng)和監(jiān)管手段方式的創(chuàng)新，尋租空間被壓縮，尋租程度下降將推動(dòng)中央政府采取權(quán)力下放策略。同理，隨著尋租程度下降，地方政府收斂于目標(biāo)偏離速率逐漸減緩，目標(biāo)偏離策略無(wú)法使地方政府獲得更多尋租收益，促使地方政府偏向于主動(dòng)落實(shí)中央用途管制目標(biāo)。

分別令C1 = 9、6、3，隨著中央政府實(shí)行嚴(yán)格控制策略時(shí)監(jiān)管地方成本C1的減少，中央政府收斂于權(quán)力下放速率減緩，此時(shí)中央政府對(duì)地方進(jìn)行嚴(yán)格控制時(shí)成本降低，收益提升，中央政府偏向于進(jìn)行有效管控。而隨著監(jiān)管地方政府成本減少，地方政府收斂于目標(biāo)偏離速率幾乎持平，表明中央監(jiān)管成本減少對(duì)于地方是否落實(shí)國(guó)土空間用途管制目標(biāo)影響較小，地方較中央擁有信息優(yōu)勢(shì)，容易出現(xiàn)“上有政策、下有對(duì)策”。

分別令H = 10、5、2.5，隨著中央政府實(shí)行嚴(yán)格控制策略所面對(duì)監(jiān)管失靈風(fēng)險(xiǎn)H的減少，中央政府收斂于權(quán)力下放速率放緩，表明隨著國(guó)家監(jiān)管體系完善，中央政府更加愿意進(jìn)行有效監(jiān)管。而隨著監(jiān)管失靈風(fēng)險(xiǎn)減少，地方政府收斂于目標(biāo)偏離速率卻幾乎持平，監(jiān)管失靈對(duì)地方政府行為影響較小，地方政府保持政策原貌。

3.2.2 地方政府行為敏感性分析

地方政府在執(zhí)行來(lái)自上級(jí)部門(mén)特別是中央政府各種指令政策時(shí)，因逐利傾向常常采取各種手段應(yīng)付政策要求[26]，根據(jù)自身收益狀況改變選擇路徑。本文進(jìn)一步選取獎(jiǎng)勵(lì)、糧食和生態(tài)安全收益以及交易費(fèi)用三個(gè)參數(shù)對(duì)地方政府行為進(jìn)行敏感性分析，以確定地方政府在嚴(yán)格落實(shí)和目標(biāo)偏離行為選擇中的影響參數(shù)。

分別令M = 1.2、6、12，地方政府采取嚴(yán)格落實(shí)策略時(shí)獲得中央政府的獎(jiǎng)勵(lì)越高，則中央政府收斂于權(quán)力下放速率就越快。就中央政府而言，對(duì)地方政府的獎(jiǎng)勵(lì)是成本，獎(jiǎng)勵(lì)越高，其嚴(yán)格控制期望收益相對(duì)越低，故收斂于權(quán)力下放速率加快。而就地方政府而言，獎(jiǎng)勵(lì)參數(shù)對(duì)地方政府采取嚴(yán)格落實(shí)管制策略起到正向激勵(lì)作用，隨著獎(jiǎng)勵(lì)增加，其在博弈過(guò)程中采取目標(biāo)偏離并非占優(yōu)策略，當(dāng)M到一定值時(shí)，其行為選擇由目標(biāo)偏離轉(zhuǎn)變?yōu)閲?yán)格落實(shí)。

分別令U = 1、5、10，隨著地方政府嚴(yán)格落實(shí)中央用途管制目標(biāo)時(shí)獲得的保障糧食和生態(tài)安全潛在收益增加，中央政府收斂于權(quán)力下放速率加快。中央政府在與地方政府博弈過(guò)程中，即使選擇權(quán)力下放，保障好糧食和生態(tài)安全仍會(huì)存在一定收益。而此時(shí)地方政府采取嚴(yán)格落實(shí)期望收益增加，地方政府收斂于目標(biāo)偏離的速率減緩。

分別令F = 24、12、3，隨著地方政府嚴(yán)格落實(shí)中央用途管制目標(biāo)所產(chǎn)生的交易費(fèi)用減少，中央政府收斂于權(quán)力下放速率變化細(xì)微。對(duì)于地方政府而言，隨著“放管服”改革的持續(xù)推進(jìn)和國(guó)家用地審批權(quán)的下放，用地審批辦理流程不斷簡(jiǎn)化，交易費(fèi)用也在逐步減少，側(cè)面增加了地方政府的期望收益，從而引起其收斂于目標(biāo)偏離的速率放緩。

綜上，通過(guò)對(duì)圖4—圖9進(jìn)行橫向?qū)Ρ龋海?）中央政府行為較地方政府行為而言，對(duì)尋租程度、監(jiān)管地方成本、監(jiān)管失靈風(fēng)險(xiǎn)參數(shù)更為敏感。（2）地方政府行為較中央政府行為而言，對(duì)獎(jiǎng)勵(lì)參數(shù)、保障糧食和生態(tài)安全產(chǎn)生的收益以及交易費(fèi)用參數(shù)更為敏感。

通過(guò)參數(shù)敏感性分析縱向?qū)Ρ瓤芍海?）中央政府行為對(duì)尋租程度最為敏感，對(duì)監(jiān)管地方成本和所面對(duì)監(jiān)管失靈風(fēng)險(xiǎn)次之，對(duì)地方政府嚴(yán)格落實(shí)獲得中央政府的獎(jiǎng)勵(lì)敏感性最差。（2）地方政府行為對(duì)地方政府嚴(yán)格落實(shí)獲得中央政府的獎(jiǎng)勵(lì)最為敏感，對(duì)尋租程度次之，對(duì)地方政府嚴(yán)格落實(shí)中央政府用途管制目標(biāo)所獲得的保障糧食和生態(tài)安全產(chǎn)生的收益再次之，對(duì)地方政府嚴(yán)格落實(shí)中央用途管制目標(biāo)所產(chǎn)生的交易費(fèi)用F敏感性最差。

4 結(jié)論和政策優(yōu)化建議

4.1 結(jié)論

第一，事權(quán)清晰是央地政府有效管制的前提。按照“委托—代理”理論，中央政府相信地方政府能夠積極落實(shí)用途管制目標(biāo)，追求生態(tài)、社會(huì)、經(jīng)濟(jì)綜合效益最大化，從而對(duì)地方政府放權(quán)，降低管理監(jiān)督力度，是最理想的均衡狀態(tài)。但在根本性目標(biāo)偏差下，特別是地方政府面臨巨大經(jīng)濟(jì)利益驅(qū)動(dòng)時(shí)，往往會(huì)采取違反中央管制目標(biāo)的策略。為防止地方選擇性執(zhí)行情況出現(xiàn)，中央政府必須在一級(jí)土地發(fā)展配置中強(qiáng)調(diào)“責(zé)任邊界”，明確賦予地方政府空間開(kāi)發(fā)利用權(quán)利的范圍，嚴(yán)把底線關(guān)口，強(qiáng)調(diào)空間發(fā)展彈性，注重剛彈并舉；二級(jí)土地發(fā)展權(quán)強(qiáng)調(diào)“權(quán)益邊界”[20]，中央可適當(dāng)下調(diào)對(duì)地方政府在建設(shè)項(xiàng)目和用地規(guī)劃許可、強(qiáng)度許可上的干預(yù)程度，但對(duì)于涉及國(guó)家“生命線”的項(xiàng)目規(guī)劃和強(qiáng)度許可仍不能放松。

第二，中央政府行為較地方政府行為而言，對(duì)尋租程度、監(jiān)管地方成本、監(jiān)管失靈風(fēng)險(xiǎn)參數(shù)更為敏感，且尋租程度對(duì)中央政府行為選擇影響更大。因此應(yīng)重點(diǎn)針對(duì)尋租的三個(gè)層次去尋求政策優(yōu)化，盡可能減少對(duì)用地審批嚴(yán)控所產(chǎn)生的額外收益的尋租、對(duì)政府肥缺的尋租和對(duì)政府收入的尋租，促使中央政府采取合理管控的權(quán)力下放行為模式。

第三，地方政府行為較中央政府行為而言，對(duì)獎(jiǎng)勵(lì)參數(shù)、保障糧食和生態(tài)安全產(chǎn)生的收益以及交易費(fèi)用參數(shù)更為敏感，且獎(jiǎng)勵(lì)參數(shù)對(duì)地方政府行為選擇影響更大。根據(jù)赫茨伯格雙因素理論來(lái)看，保障糧食和生態(tài)安全產(chǎn)生的收益以及交易費(fèi)用是保健因素，而中央政府的獎(jiǎng)勵(lì)，特別是地方政府官員個(gè)人發(fā)展可能性以及來(lái)自中央的重視屬于激勵(lì)因素。因此明確對(duì)地方政府的激勵(lì)機(jī)制，運(yùn)用多種激勵(lì)手段，能夠推動(dòng)地方政府自覺(jué)落實(shí)中央政府用途管制目標(biāo)。

4.2 政策優(yōu)化建議

根據(jù)上述結(jié)論和管理啟示，落實(shí)中央用途管制目標(biāo)，優(yōu)化央地縱向事權(quán)，關(guān)鍵在于明確中央對(duì)地方政府的監(jiān)督事項(xiàng)、力度和激勵(lì)機(jī)制。

第一，中央政府選擇性集權(quán)，追求“剛彈結(jié)合”監(jiān)督模式，實(shí)現(xiàn)“檢查次數(shù)最小化”。針對(duì)尋租的三個(gè)層次，中央明確“管什么，放什么”，尋求政策優(yōu)化降低尋租風(fēng)險(xiǎn)、監(jiān)管地方政府成本以及后續(xù)監(jiān)管失靈風(fēng)險(xiǎn)。一方面，中央政府應(yīng)下放部分土地發(fā)展權(quán)給地方政府，盡可能減少用地審批嚴(yán)控所產(chǎn)生額外收益的尋租。由地方政府主導(dǎo)，從功能單一、邊界永久的強(qiáng)管控思維轉(zhuǎn)變?yōu)楣δ芏嘣⑦吔绶€(wěn)定的引導(dǎo)型管控思維，設(shè)定彈性調(diào)整機(jī)制，定期對(duì)增長(zhǎng)邊界和生態(tài)地區(qū)規(guī)模、邊界范圍和功能進(jìn)行適度調(diào)整[27]；在保障糧食和生態(tài)安全底線前提下，對(duì)城市開(kāi)發(fā)邊界劃定賦予地方足夠的自由裁量權(quán)；構(gòu)建用途管制事權(quán)分級(jí)系統(tǒng)，根據(jù)分區(qū)管控程度確定用地審批事權(quán)層級(jí)和管制強(qiáng)度，對(duì)于不涉及底線的管制分區(qū)內(nèi)人為活動(dòng)，在符合必要性論證的基礎(chǔ)上，地方政府有權(quán)直接進(jìn)行規(guī)劃許可，中央政府僅需保留抽審的權(quán)利。另一方面，中央對(duì)掌握用地指標(biāo)、規(guī)劃許可、審批權(quán)限等權(quán)力的各地方干部進(jìn)行嚴(yán)格選拔任用，盡可能避免對(duì)政府肥缺的權(quán)力尋租，從源頭防止“買(mǎi)官”現(xiàn)象發(fā)生。最后，中央政府加強(qiáng)對(duì)地方土地出讓收入配置情況的宏觀指導(dǎo)和監(jiān)督，減少政府活動(dòng)所產(chǎn)生的公共收入尋租。引導(dǎo)地方土地出讓收入向鄉(xiāng)村建設(shè)傾斜，建立地方留用為主、中央適當(dāng)統(tǒng)籌的資金調(diào)劑機(jī)制，賦予地方政府合理使用資金自主權(quán)；推行信息公開(kāi)制度，提升地方政府土地出讓收支透明度，實(shí)現(xiàn)收支實(shí)時(shí)監(jiān)控；將政策落實(shí)和收支管理情況納入地方領(lǐng)導(dǎo)干部績(jī)效考核體系，考核結(jié)果作為中央對(duì)其選拔任用和獎(jiǎng)懲的重要依據(jù)。

第二，強(qiáng)化對(duì)地方政府的激勵(lì)政策。中央政府要重視對(duì)地方政府的激勵(lì)，包括政治激勵(lì)和財(cái)政激勵(lì)。政治激勵(lì)方面：改變過(guò)去“唯GDP”的地方政府競(jìng)爭(zhēng)錦標(biāo)賽模式，將糧食安全、生態(tài)效益納入政府績(jī)效考核中，開(kāi)啟超越GDP的新型地方政府競(jìng)爭(zhēng)方式。對(duì)于嚴(yán)格落實(shí)中央用途管制目標(biāo)，不以犧牲糧食和生態(tài)安全換取經(jīng)濟(jì)收益并取得良好管制績(jī)效的地方政府，中央對(duì)地方進(jìn)行嘉獎(jiǎng)，對(duì)有突出貢獻(xiàn)的官員提拔晉升；對(duì)于偏離中央管制目標(biāo)，“唯GDP”而導(dǎo)致嚴(yán)重生態(tài)問(wèn)題和耕地“非農(nóng)化”“非糧化”的地方政府官員，嚴(yán)格落實(shí)懲戒機(jī)制。決策過(guò)程需因地制宜，避免“一刀切”情況挫傷地方政府積極性。財(cái)政激勵(lì)方面：中央對(duì)糧食生產(chǎn)和生態(tài)保護(hù)負(fù)擔(dān)重的地區(qū)，建立重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)和農(nóng)田保護(hù)區(qū)轉(zhuǎn)移支付制度，統(tǒng)籌安排中央財(cái)政資金，加大對(duì)糧食生產(chǎn)和環(huán)境保護(hù)支出資金預(yù)算安排力度，積極推動(dòng)生態(tài)保護(hù)補(bǔ)助獎(jiǎng)勵(lì)政策；中央鼓勵(lì)地方政府探索區(qū)域間生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制，為區(qū)域間生態(tài)保護(hù)領(lǐng)域合作共建掃清制度障礙；推動(dòng)地方政府通過(guò)簽訂協(xié)議等多種方式，建立“成本共擔(dān)、合作共治、效益共享”的動(dòng)態(tài)生態(tài)環(huán)境轉(zhuǎn)移支付體系，為落后地區(qū)落實(shí)用途管制目標(biāo)，轉(zhuǎn)變地區(qū)發(fā)展方式提供財(cái)力保障。

總之，在用途管制縱向事權(quán)機(jī)制改革過(guò)程中，中央政府針對(duì)尋租風(fēng)險(xiǎn)選擇性集權(quán)，強(qiáng)化對(duì)地方政府的激勵(lì)政策，有助于推動(dòng)地方政府去嚴(yán)格落實(shí)中央用途管制目標(biāo)，對(duì)實(shí)現(xiàn)生態(tài)、社會(huì)、經(jīng)濟(jì)綜合效益最大化，解決好經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和糧食、生態(tài)安全保護(hù)關(guān)系，提升治理能力和治理水平大有裨益。

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An Evolutionary Game Analysis and Policy Optimization of Central Land Authority of Territorial Space Use Control Based on Land Development Right Allocation

XIONG Yun1， GONG Jian1，2， LI Man1

（1. School of Public Administration， China University of Geosciences （Wuhan）， Wuhan 430074， China； 2. Key Laboratory of Rule of Law Research， Ministry of Natural Resources， Wuhan 430074， China）

Abstract： The purposes of this paper are to explore the two-level land development right contained in the regulation of territorial space use， to explore and visualize the behavioral logic difference of the central and local governments under the fundamental goal deviation， to observe the stability strategy of the central and local governments and its sensitivity to important parameters， and to put forward relevant policy suggestions for the optimization of the central and local authority in the regulation of territorial space use. The research methods include evolutionary game model and Matlab simulation. The research results show that： 1） clear authority is the premise of effective control of central and local governments. 2） Compared with local government behavior， central government behavior is more sensitive to rent-seeking degree， local supervision cost and regulatory failure risk parameters， and rent-seeking degree has a greater impact on the choice of central government behavior. 3） Compared with the central government， the local government behavior is more sensitive to the reward parameters， the income generated by the protection of ecological environment and food security， and the transaction cost parameters， and the reward parameters have a greater impact on the choice of local government behavior. In conclusion， the central government needs to carry out selective centralization to achieve the “minimum number of inspections”， and strengthens political and financial incentives for local governments， so as to promote local governments to strictly implement the central purpose and control targets as well as improve governance capacity and competence.

Key words： territorial space use control； central and local authority； land development right； evolutionary game

（本文責(zé)編：陳美景）

①中央實(shí)行嚴(yán)格控制策略時(shí)，耕地和生態(tài)環(huán)境會(huì)得到保護(hù)。耕地是保障糧食安全的根本所在，糧食安全是國(guó)民經(jīng)濟(jì)建設(shè)和社會(huì)穩(wěn)定發(fā)展的基礎(chǔ)。“綠水青山就是金山銀山”，保護(hù)生態(tài)環(huán)境就是保護(hù)生產(chǎn)力。

②中央為了讓地方政府落實(shí)符合自身目標(biāo)的用途管制政策，必須對(duì)地方政府“代理”行為進(jìn)行監(jiān)管，監(jiān)管存在一定成本，表現(xiàn)為監(jiān)管機(jī)構(gòu)運(yùn)行固定成本和機(jī)會(huì)成本。

③政府監(jiān)管失靈可歸納為監(jiān)管主體躲避“風(fēng)頭”的應(yīng)景式監(jiān)管、象征性的做秀式監(jiān)管、輕刑化監(jiān)管和責(zé)任邊界不清導(dǎo)致的閃避式監(jiān)管[24]。

④地方政府尋租導(dǎo)致的社會(huì)公共利益減少量取決于尋租程度與尋租成本，社會(huì)公共利益減少量實(shí)際由尋租程度決定，與尋租程度成正比。

⑤對(duì)于嚴(yán)格落實(shí)中央用途管制目標(biāo)的地方政府，中央會(huì)給予激勵(lì)支持，不僅表現(xiàn)為獎(jiǎng)金收入增加，更展現(xiàn)在官員政治上的晉升、中央重視地方發(fā)展程度等方面。

⑥地方政府嚴(yán)格執(zhí)行中央嚴(yán)格控制策略時(shí)會(huì)產(chǎn)生大量交易費(fèi)用，例如地方在申請(qǐng)建設(shè)許可和配置規(guī)劃許可時(shí)，易出現(xiàn)項(xiàng)目審批程序繁瑣、辦理耗時(shí)過(guò)長(zhǎng)等問(wèn)題。