“三權(quán)分置”視角下城鄉(xiāng)合作建房實踐觀察與理論模式構(gòu)建

摘要：研究目的：通過實踐觀察，系統(tǒng)性構(gòu)建城鄉(xiāng)合作建房理論模式，分析不同模式產(chǎn)權(quán)配置與風(fēng)險收益，為推動農(nóng)村宅基地“三權(quán)分置”改革提供理論支撐。研究方法：比較研究法，理論研究法，歸納演繹法。研究結(jié)果：（1）在實踐觀察基礎(chǔ)上，從農(nóng)戶合作參與方式和宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)比例維度構(gòu)建城鄉(xiāng)合作建房理論模式，包括農(nóng)房流轉(zhuǎn)型、個體合作型和成片開發(fā)型。（2）從農(nóng)戶角度來說，所需要承擔(dān)的風(fēng)險大小依次是成片開發(fā)型>個體合作型>農(nóng)房流轉(zhuǎn)型，即農(nóng)戶的剩余控制權(quán)依次增強，合建方依次減弱。（3）三種模式下產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)與配置不同，所要承擔(dān)的風(fēng)險與收益各異，適用的區(qū)域也不同。研究結(jié)論：城鄉(xiāng)合作建房應(yīng)因地制宜選擇不同模式，政府應(yīng)當(dāng)加強城鄉(xiāng)合作建房管理減少社會資本投機行為，強化集體經(jīng)濟組織的控制權(quán)地位，平衡農(nóng)戶宅基地資格權(quán)與合建方宅基地使用權(quán)權(quán)能設(shè)置，才能使雙方權(quán)益得到保障，從而實現(xiàn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展與鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略目標(biāo)。

關(guān)鍵詞：農(nóng)村宅基地；城鄉(xiāng)合作建房；三權(quán)分置；宅基地使用權(quán)；宅基地資格權(quán)

中圖分類號：F301.1 文獻標(biāo)志碼：A 文章編號：1001-8158（2023）04-0052-10

基金項目：國家社會科學(xué)基金一般項目“共同富裕背景下宅基地資格權(quán)對異質(zhì)性農(nóng)戶福利影響研究”（22BGL163）；國家自然科學(xué)基金項目“區(qū)域協(xié)同發(fā)展背景下京津冀住房市場跨域治理模式研究”（72274207）。

2016年國務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于支持返鄉(xiāng)下鄉(xiāng)人員創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新促進農(nóng)村一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展的意見》首次提出“在符合農(nóng)村宅基地管理規(guī)定和相關(guān)規(guī)劃的前提下，允許返鄉(xiāng)下鄉(xiāng)人員和當(dāng)?shù)剞r(nóng)民合作改建自住房”。2019年農(nóng)業(yè)農(nóng)村部印發(fā)《關(guān)于積極穩(wěn)妥開展農(nóng)村閑置宅基地和閑置住宅盤活利用工作的通知》再次強調(diào)支持農(nóng)民以合作方式盤活利用閑置宅基地及農(nóng)房資源。2020年啟動的全國新一輪農(nóng)村宅基地“三權(quán)分置”改革試點方案同樣鼓勵農(nóng)民以合作方式利用閑置宅基地發(fā)展鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)。與此同時，江西、河北、湖南等省也紛紛出臺相關(guān)政策文件，鼓勵落實返鄉(xiāng)人才與農(nóng)民進行合作建房。由此可見，城鄉(xiāng)合作建房是由城市居民或社會資本出資，農(nóng)村居民出地合作建設(shè)住房的行為，已經(jīng)成為宅基地“三權(quán)分置”改革的重要內(nèi)容，是盤活利用閑置宅基地及閑置農(nóng)房的新嘗試，對釋放農(nóng)村宅基地財產(chǎn)功能[1]，彌合城鄉(xiāng)居民住房權(quán)益差距[2]，促進城鄉(xiāng)要素流動，推動鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，實現(xiàn)農(nóng)民農(nóng)村共同富裕具有重要意義[3-5]。

部分學(xué)者認為城鄉(xiāng)合作建房是放活宅基地使用權(quán)的一種方式，是共享宅基地使用權(quán)的行為，凸顯宅基地的財產(chǎn)屬性[6]，既可以實現(xiàn)城市人的“田園夢”，也可以實現(xiàn)農(nóng)民居住空間生產(chǎn)權(quán)利的平等[7]。在鄉(xiāng)村振興背景下，通過合作建房可以吸引資本和人才下鄉(xiāng)，盤活閑置農(nóng)房資源，是實現(xiàn)鄉(xiāng)村共同富裕的可行途徑[8-9]。另一部分學(xué)者則認為城鄉(xiāng)合作建房是通過以物換物的方式變相買賣宅基地[10]，具有明顯的投資屬性，因此，社會資本會更加傾向于區(qū)位較好的宅基地，而農(nóng)戶在合作中談判地位弱，權(quán)益難以保障[11]，會造成大量的強勢資本侵占農(nóng)村集體土地[12]，打破宅基地福利保障屬性[13]。同時，由于缺少監(jiān)管會誘使開發(fā)主體變相突破宅基地法定面積，破壞生態(tài)環(huán)境[14]?？梢?，當(dāng)前學(xué)界對于開展城鄉(xiāng)合作建房改革的爭議依然比較大。

實踐中，已有浙江“ 聯(lián)眾模式”，成都地震災(zāi)區(qū)的“聯(lián)建房”等探索，這些項目在運作中為了規(guī)避宅基地流轉(zhuǎn)范圍的法律限制，多是采用宅基地長期租賃、以租代售，或是轉(zhuǎn)為集體建設(shè)用地方式，變相實現(xiàn)與社會資本合作，容易損害農(nóng)戶宅基地權(quán)益[15]。同時，對于合建方來說，租賃式流轉(zhuǎn)期限太短，權(quán)能不足，容易造成事后風(fēng)險，無法滿足返鄉(xiāng)人才需求，嚴(yán)重抑制土地資源經(jīng)濟效用發(fā)揮，阻礙鄉(xiāng)村振興[16-19]。因此，有學(xué)者提出宅基地使用權(quán)分層設(shè)立[20]，設(shè)置投資性居住權(quán)[21]、宅基地租賃權(quán)[22]等思路，以保障合建方權(quán)益，推動城鄉(xiāng)合作建房。

綜上，已有研究多是基于宅基地“兩權(quán)分離”制度下的討論，社會資本參與合作建房可能造成農(nóng)戶喪失宅基地使用權(quán)，使農(nóng)民土地收益受損，引發(fā)資本逐利性與宅基地福利性的矛盾。同時，由于國家法律對于宅基地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)限制，使得合建方只能迂回投資，無法獲得正式的物權(quán)性法律保護，阻礙了社會資本對農(nóng)村的長期投資。2020年農(nóng)村宅基地“三權(quán)分置”改革為城鄉(xiāng)合作建房提供了新的思路與方向，通過設(shè)立宅基地資格權(quán)，強化對農(nóng)戶的居住保障，新宅基地使用權(quán)沖破過去“兩權(quán)分離”制度下的流轉(zhuǎn)束縛，可以為合建方提供更完整的產(chǎn)權(quán)權(quán)能，更加有利于盤活利用閑置宅基地及農(nóng)房，為鄉(xiāng)村振興注入新的力量。但是，這方面整體性、系統(tǒng)性、理論性研究還比較薄弱，因此，本文首先從城鄉(xiāng)合作建房實踐觀察入手，然后從“三權(quán)分置”視角出發(fā)構(gòu)建城鄉(xiāng)合作建房理論模式，并運用剩余控制權(quán)和剩余索取權(quán)進行模式分析，最后提出推動城鄉(xiāng)合作建房的建議，以期為宅基地“三權(quán)分置”改革以及城鄉(xiāng)合作建房提供理論參考和借鑒。

1 城鄉(xiāng)合作建房實踐觀察

在城鄉(xiāng)合作建房諸多實踐中，最核心的問題就是能否向合建方提供穩(wěn)定的產(chǎn)權(quán)保護，實現(xiàn)城鄉(xiāng)土地要素自由流動。因此，各地政府為了賦予合建方更強的產(chǎn)權(quán)保護和投資信心，有以下幾種類型的探索：其一，以成都“聯(lián)建房”為代表，為了規(guī)避宅基地使用權(quán)內(nèi)部流轉(zhuǎn)限制，將宅基地使用權(quán)轉(zhuǎn)為集體建設(shè)用地使用權(quán)并辦理產(chǎn)權(quán)證書。其二，以河北灤平“伴山集”項目為代表，辦理合建住房的房屋使用權(quán)證書，由政府出面背書允許合建方可以將房屋向外部轉(zhuǎn)讓。其三，以湖南張家界“崇山”項目為代表，在宅基地“三權(quán)分置”改革的基礎(chǔ)上，由不動產(chǎn)登記中心為合建方辦理正式的宅基地使用權(quán)不動產(chǎn)權(quán)證書。其四，以江西永豐易溪村“多戶聯(lián)建”項目為代表，雙方只簽訂合作協(xié)議，但合建方?jīng)]有任何產(chǎn)權(quán)證書。以上四個代表案例涵蓋了目前城鄉(xiāng)合作建房的所有產(chǎn)權(quán)類型，不同的案例反映出不同的改革思路，對于合建方的產(chǎn)權(quán)保護程度各異，具有一定的典型性和代表性①（表1）。

1.1 四川成都“聯(lián)建房”：集體建設(shè)用地使用權(quán)證

2008年為了加快災(zāi)區(qū)震后重建工作，國家允許成都開展聯(lián)建住房，通過城市居民與村民合作共建方式，減輕村民建房壓力，盡快恢復(fù)受災(zāi)村民基本居住條件。成都市連續(xù)發(fā)布《關(guān)于堅持統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展加快災(zāi)后農(nóng)村住房重建的意見》《關(guān)于重災(zāi)區(qū)農(nóng)戶災(zāi)毀住房聯(lián)建等有關(guān)事項的通知》等文件，允許社會資本參與合作建房。既可以是城市居民個人與村民一對一的“小聯(lián)建”，也可以通過引入公司或團體與多戶農(nóng)戶進行的“大聯(lián)建”[23]。在這一過程中，為了規(guī)避宅基地流轉(zhuǎn)范圍受限問題，成都試點允許將聯(lián)建房所占用土地扣除農(nóng)戶自用土地外，合建方所占用宅基地轉(zhuǎn)為集體建設(shè)用地，并可以申請《集體建設(shè)用地使用證》，土地用途確定為非住宅（商業(yè)、旅游等），使用權(quán)期限參照國有建設(shè)用地出讓年限。同時，允許集體建設(shè)用地使用權(quán)和房屋進行流通、買賣②。

1.2 河北灤平“伴山集”項目：房屋使用權(quán)證

河北承德灤平縣毗鄰北京，與懷柔、密云接壤，是環(huán)北京市綠色經(jīng)濟圈重點縣，地理位置優(yōu)越，生態(tài)環(huán)境優(yōu)美，是許多京津市民休閑避暑、康養(yǎng)旅游的目的地。2017年河北省印發(fā)《關(guān)于穩(wěn)步推進農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的實施意見》，提出“在不改變農(nóng)村集體土地所有權(quán)和農(nóng)民宅基地使用權(quán)的前提下，鼓勵農(nóng)村居民與城鎮(zhèn)居民合作建房”。灤平縣桑園村抓住政策試點利好，成立村一級的農(nóng)宅旅游專業(yè)合作社，首批組織37戶農(nóng)民自愿將宅基地使用權(quán)入股合作社，由合作社統(tǒng)一整合，與外部社會資本合作建房，合建方負責(zé)投資開發(fā)“伴山集”項目。房屋建成后，優(yōu)先保證農(nóng)戶基本居住保障，合建方享有剩余房屋的占有、使用、收益、出租、轉(zhuǎn)讓使用權(quán)，允許在約定期限內(nèi)不受限制地流轉(zhuǎn)①。

1.3 湖南張家界“崇山”項目：不動產(chǎn)權(quán)證

崇山村位于張家界市西南20 km處山區(qū)，森林茂密，空氣清新，但經(jīng)濟發(fā)展水平低，通過農(nóng)房建設(shè)，開發(fā)利用周邊資源發(fā)展鄉(xiāng)村旅游產(chǎn)業(yè)等措施，助力鄉(xiāng)村振興。該城鄉(xiāng)合作建房項目位于崇山云端國際避暑康養(yǎng)度假區(qū)中部，氣候宜人，區(qū)位優(yōu)勢明顯，正在打造國家級度假區(qū)和避暑勝地。項目由張家界崇山農(nóng)房合作項目管理有限責(zé)任公司負責(zé)整體項目籌劃，對農(nóng)房合作進行代建管理，交付后負責(zé)后期運營管理服務(wù)。項目規(guī)劃面積71畝，建設(shè)16棟合作房，每棟建筑3層，房屋6套，其中村民1套、城鎮(zhèn)居民5套②。根據(jù)《張家界市城鄉(xiāng)居民合作建房管理辦法（試行）》規(guī)定，可以向合建方頒發(fā)《不動產(chǎn)權(quán)證》，最長合作期限不超過40年，并且允許將已取得的土地使用權(quán)和房屋所有權(quán)，轉(zhuǎn)讓給其他組織或個人③。

1.4 江西永豐“多戶聯(lián)建”項目：無證書

永豐縣易溪村位于藤田鎮(zhèn)東面，一共有300多戶，屬于人多地少型村莊，存在不少“一宅多戶”的情況（多人共同繼承一棟祖上遺留下來的老屋），這些共有人可以分為三類，第一類是在本村已經(jīng)享受宅基地建房的集體經(jīng)濟組織成員，第二類是在城鎮(zhèn)買房定居未享受宅基地建房的集體經(jīng)濟組織成員，第三類是因農(nóng)轉(zhuǎn)非、參軍入伍等原因成為非本集體經(jīng)濟組織成員。在對這類房屋改造過程中，為了保障各方住房權(quán)益，易溪村探索了“多戶聯(lián)建”的方式④，由相關(guān)當(dāng)事人簽訂協(xié)議，由第二類具備資格權(quán)成員提出建房申請，而由沒有資格權(quán)的非集體經(jīng)濟組織成員共同出資建房。房屋建成后，宅基地產(chǎn)權(quán)登記在資格權(quán)人名下，根據(jù)協(xié)議房屋歸所有出資人共同所有，資格權(quán)人可以優(yōu)先選擇房屋，其他成員則是抽簽決定層數(shù)。目前，易溪村共建設(shè)“多戶聯(lián)建”住房3棟，每一棟3層，總共涉及16戶，共占地582 m2。合建房只能用于自住，不得向外部主體轉(zhuǎn)讓⑤。

1.5 實踐案例的比較與觀察

對比上述4個典型案例，首先，從產(chǎn)權(quán)證書頒發(fā)角度，前三個案例都向合建方頒發(fā)了不同類型的產(chǎn)權(quán)證書，三類產(chǎn)權(quán)證書都使合建方享有了超過租賃式流轉(zhuǎn)的權(quán)利，允許向其他社會主體轉(zhuǎn)讓房屋，增強了投資者信心。永豐易溪村則是只簽訂了合建協(xié)議，并未向合建方頒發(fā)任何產(chǎn)權(quán)證書。其次，從產(chǎn)權(quán)性質(zhì)來看，只有張家界案例是真正意義上“三權(quán)分置”中資格權(quán)與使用權(quán)分離，合建方獲得了宅基地使用權(quán)。成都“聯(lián)建房”則是為突破宅基地流轉(zhuǎn)限制而變通轉(zhuǎn)為集體建設(shè)用地使用權(quán)。灤平項目是由地方政府法律背書，賦予房屋使用權(quán)允許交易流轉(zhuǎn)的權(quán)利，打破了“房地一體”原則，強化了租賃權(quán)權(quán)能。永豐案例中合建方根據(jù)協(xié)議只獲得了房屋所有權(quán)，不涉及宅基地且受制于“房地一體”原則不允許向外部轉(zhuǎn)讓，只允許租賃。再次，4個案例中合作建房的實施組織方式不同，有個人之間的合作，比如成都聯(lián)建房中的“小聯(lián)建”形式以及永豐易溪村項目；也有通過村集體中介來開展合作的，比如灤平的農(nóng)宅合作社與成都聯(lián)建中的“大聯(lián)建”形式。綜上，不同的實踐案例反映了地方不同的改革探索，其本質(zhì)不同在于村集體、農(nóng)戶、外部主體所獲得產(chǎn)權(quán)不同，所享有的權(quán)利收益與風(fēng)險各異，因此有必要從產(chǎn)權(quán)角度進行深入討論，以厘清不同實踐背后的內(nèi)在邏輯。

2 “三權(quán)分置”視角下城鄉(xiāng)合作建房理論模式分析——基于剩余控制權(quán)與剩余索取權(quán)

由上文實踐觀察可以看出，城鄉(xiāng)合作建房包括村集體、農(nóng)戶、社會資本等主體，涉及到宅基地所有權(quán)、資格權(quán)、使用權(quán)，房屋所有權(quán)、使用權(quán)等多種權(quán)利。本文將以宅基地“三權(quán)分置”改革為切入點，通過構(gòu)建城鄉(xiāng)合作建房理論模式，探討不同模式下的權(quán)利配置及其風(fēng)險收益。

2.1 城鄉(xiāng)合作建房理論模式構(gòu)建

基于實踐案例的比較與觀察，從中歸納出合作方式與宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)比例兩個維度用以構(gòu)建城鄉(xiāng)合作建房模式。首先，農(nóng)戶參與合作建房方式，包括直接合作和間接合作。直接合作是農(nóng)戶利用自家宅基地使用權(quán)，直接與城市個人或法人進行協(xié)商合作建房，比如在成都“聯(lián)建房”中城市居民個人與村民一對一的“小聯(lián)建”。間接合作則是農(nóng)戶將宅基地使用權(quán)以入股或委托等方式交由村集體經(jīng)濟組織，由集體經(jīng)濟組織負責(zé)與外部主體協(xié)商合作建房，并提供農(nóng)戶住房保障和收益分配，比如“伴山集”項目中農(nóng)戶將宅基地使用權(quán)入股給集體農(nóng)宅合作社。其次，農(nóng)戶流轉(zhuǎn)宅基地使用權(quán)的比例。根據(jù)宅基地“三權(quán)分置”改革內(nèi)容，城鄉(xiāng)合作建房是宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的方式之一，不影響到農(nóng)戶宅基地資格權(quán)。那么，宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)最低比例就是農(nóng)戶不流轉(zhuǎn)宅基地使用權(quán)，合建方不享有任何比例宅基地使用權(quán)，只參與地面農(nóng)房建設(shè)投資和利益分享，比如江西永豐縣易溪村的“多戶聯(lián)建”，享有資格權(quán)農(nóng)戶出地與其他幾戶簽訂協(xié)議合建，合建方只享有房屋所有權(quán)，但不享有宅基地使用權(quán)。最高比例則是農(nóng)戶完全將宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)給合建方，合建方享有完整的宅基地使用權(quán)和房屋所有權(quán)，農(nóng)戶只保留宅基地資格權(quán)。介于二者之間的比例則是農(nóng)戶與合建方簽訂協(xié)議合同，按比例分享宅基地使用權(quán)和房屋所有權(quán)，合建方享有部分使用權(quán)和房屋所有權(quán)，比如“崇山”項目中每棟建筑3層，房屋6套，其中村民1套，城鎮(zhèn)居民5套。基于上述兩個維度構(gòu)建城鄉(xiāng)合作建房模式（表2），其中資格權(quán)保留型只是存在于理論模式劃分中，尚未有實踐案例，所以本文不對該類型進行具體分析。

2.2 基于剩余控制權(quán)和剩余索取權(quán)的城鄉(xiāng)合作建房模式分析

2.2.1 理論選擇

農(nóng)村宅基地制度可以被視作國家與農(nóng)民之間簽訂的契約，由于現(xiàn)實世界的不確定性和信息有限性，契約是不完全的[24]。對不完全契約無法規(guī)定全部情況下的那部分權(quán)利的支配權(quán)就是剩余控制權(quán)[25]，它應(yīng)該屬于有利于專用性投資一方，是所有權(quán)的重要內(nèi)容。剩余索取權(quán)則是對總收益扣除所有契約規(guī)定支付后剩余價值的要求權(quán)利[26]。剩余索取權(quán)的有效配置可以激勵產(chǎn)權(quán)人創(chuàng)造更多的剩余價值，提高產(chǎn)權(quán)人追求利益的內(nèi)在動力，所以，剩余索取權(quán)界定越是明確清晰，越能增加產(chǎn)權(quán)人對剩余價值的“排他能力”，越有利于產(chǎn)權(quán)人爭取完整權(quán)益，從而降低分配糾紛，實現(xiàn)資源配置的最大效率，提高經(jīng)濟績效。但是剩余索取權(quán)的有效配置并不能完全解決委托代理關(guān)系中機會主義問題，只有剩余控制權(quán)與剩余索取權(quán)相互匹配，才能使剩余利益產(chǎn)權(quán)主體所受到的風(fēng)險成本與收益相平衡，使產(chǎn)權(quán)人實現(xiàn)自我激勵與自我監(jiān)督，產(chǎn)權(quán)效率達到最高[27]。因此，剩余控制權(quán)的配置決定了剩余索取權(quán)的實現(xiàn)程度，剩余索取權(quán)則是剩余控制權(quán)配置的反映[28]。

根據(jù)法律規(guī)定宅基地所有權(quán)屬于集體經(jīng)濟組織，所有權(quán)主體應(yīng)該享有剩余控制權(quán)，但是由于農(nóng)戶對宅基地的長期占有使用以及集體產(chǎn)權(quán)管理的虛置，使得農(nóng)戶形成對于宅基地的心理所有權(quán)，加之農(nóng)村社會的“祖宅”、“私產(chǎn)”觀念，使得真實的農(nóng)村社會中農(nóng)戶對于自家宅基地及農(nóng)房享有很強的所有權(quán)觀念[29]，一般村集體也不會去破壞約定俗成的鄉(xiāng)土習(xí)慣，因此，農(nóng)戶實際享有很強的宅基地剩余控制權(quán)。同時，由于宅基地的福利分配性質(zhì)，使得村集體幾乎沒有任何收益。建房與利用通常也都被視作農(nóng)戶的個體家庭行為，農(nóng)民在自家房屋居住、養(yǎng)殖家禽、晾曬糧食、房前屋后種菜種樹等，剩余索取權(quán)幾乎全部屬于農(nóng)戶。由于法律對宅基地用途和流轉(zhuǎn)范圍限制，過去宅基地剩余價值并不高，但隨著外部條件改變，城中村、近郊區(qū)、風(fēng)景旅游資源富集區(qū)等地的宅基地外部利潤越來越高，農(nóng)戶會通過房屋租賃、農(nóng)家樂、前店后廠、小產(chǎn)權(quán)房等形式不斷攫取這部分“公共租”[30]，剩余索取權(quán)就顯得愈發(fā)重要。所以，“兩權(quán)分離”制度框架下形成了農(nóng)戶“強控制、強索取”，村集體“弱控制、弱索取”的產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)，外部主體只能通過租賃方式進行合法流轉(zhuǎn)，無法獲得宅基地使用權(quán)，對剩余價值的控制較弱。進入“三權(quán)分置”時代，新設(shè)了農(nóng)戶宅基地資格權(quán)，允許資格權(quán)與使用權(quán)分離，將宅基地使用權(quán)賦予外部主體，相比較于過去，外部主體就獲得了更強的剩余控制和剩余索取權(quán)，農(nóng)戶則是通過資格權(quán)保留有一定的剩余控制權(quán)，形成新的產(chǎn)權(quán)配置。那么，在城鄉(xiāng)合作建房的不同模式中，宅基地所有權(quán)、資格權(quán)、使用權(quán)屬于不同主體，參與方式與流轉(zhuǎn)比例造成不同的產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)，各方所獲得的剩余索取權(quán)和控制權(quán)不同，產(chǎn)生的激勵與約束效果各異，從而影響各方的參與行為。所以，本文運用剩余控制權(quán)與剩余索取權(quán)可以對城鄉(xiāng)合作建房理論模式進行分析，探討不同模式下產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)與風(fēng)險收益，為推動城鄉(xiāng)合作建房提供一個新的理論視角。

2.2.2 宅基地“三權(quán)分置”下城鄉(xiāng)合作建房模式的產(chǎn)權(quán)分析

（1）農(nóng)房流轉(zhuǎn)型，即農(nóng)戶宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)比例為零，合建方只參與地面農(nóng)房的建設(shè)與投資，受制于“房地一體”原則，合建方只能以租賃方式進行合作開發(fā)建設(shè)房屋，獲得房屋所有權(quán)、使用權(quán)，但不能獲得土地使用權(quán)，無法辦理不動產(chǎn)權(quán)證，這種情況下無論是直接還是間接合作，實質(zhì)上只是農(nóng)房流轉(zhuǎn)（圖1）。合建方與農(nóng)戶簽訂農(nóng)房流轉(zhuǎn)合同，如果農(nóng)房只是用于自住，則不會產(chǎn)生過多的剩余價值。但若是將農(nóng)房用于經(jīng)營，農(nóng)戶一般通過租金、租金+分紅或入股分紅等方式參與收益分配，其余收益則全部歸于合建方，這是目前宅基地流轉(zhuǎn)的主流模式。雖然這種方式手續(xù)簡單，但是農(nóng)戶對于流轉(zhuǎn)經(jīng)營收益不能參與監(jiān)督管理，容易失去對“剩余價值”的索取權(quán)，由此使合建方獲得了絕大部分農(nóng)村宅基地開發(fā)利用的剩余價值，而將農(nóng)房流轉(zhuǎn)經(jīng)營后的噪音、垃圾等污染留在了村莊。作為應(yīng)對，農(nóng)戶可能會以毀約、短期合約、變相提高租金等方式去爭取剩余價值，容易形成矛盾糾紛。對于合建方來說，雖然以農(nóng)房租賃合同獲得了宅基地的剩余索取權(quán)，但是前期需要投入資金進行改建、裝修，隨時面臨著農(nóng)戶毀約、經(jīng)營不善、資金周轉(zhuǎn)等不確定性風(fēng)險與壓力，同時又沒有宅基地及農(nóng)房長期占有使用和處分的控制權(quán)，無法對沖、分擔(dān)上述風(fēng)險[31]，由此形成農(nóng)戶“強控制，弱索取”和合建方“弱控制，強索取”的產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)。由于合建方剩余控制權(quán)與剩余索取權(quán)不匹配，合建方會更加擔(dān)心投資的產(chǎn)權(quán)安全。只能以村集體統(tǒng)一大規(guī)模流轉(zhuǎn)或地方政府背書為擔(dān)保，才能吸引大規(guī)模社會資本進行長期流轉(zhuǎn)與投資。

（2）個體合作型，即農(nóng)戶將部分宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)給合建方，合建方投資建設(shè)房屋并允許在流轉(zhuǎn)期限內(nèi)享有部分宅基地使用權(quán)，可以從事自住、商業(yè)經(jīng)營等各種用途開發(fā)，并辦理不動產(chǎn)權(quán)證。由于宅基地面積有限，一般由農(nóng)戶個體直接與城鎮(zhèn)居民進行合作，合建方通過支付房屋建設(shè)資金以獲得部分宅基地利用的剩余索取權(quán)和剩余控制權(quán)，農(nóng)戶則是以讓渡部分宅基地剩余價值索取權(quán)和控制權(quán)的方式獲得新建住房或建房資金收益。這種模式下合建方既可以選擇與農(nóng)戶分別獨立居住，也可以選擇在同一建筑內(nèi)不同樓層或房屋混住。如果是獨立居住，兩棟建筑方便物理分割，對雙方影響較小，也便于合建方開發(fā)經(jīng)營。如果是混住，則可能會出現(xiàn)對彼此生活的打擾，容易產(chǎn)生矛盾糾紛。但無論獨立居住還是混住，合建方都獲得了一定比例的宅基地使用權(quán)，那么合建方的開發(fā)利用行為具有了更強的產(chǎn)權(quán)保護，合建方可以自由轉(zhuǎn)讓、抵押宅基地使用權(quán)，剩余索取權(quán)和控制權(quán)相對匹配，會更愿意長期投資。但是這種產(chǎn)權(quán)保護也具有一定界限，如果合建方過分索取剩余價值，造成環(huán)境污染、安全隱患、鄰里矛盾等負面影響，農(nóng)戶仍然可以憑借宅基地資格權(quán)的監(jiān)督管理、到期收回等權(quán)利，以及農(nóng)村熟人社會的“在場”優(yōu)勢，影響合建方居住或經(jīng)營，削弱其控制權(quán)與索取權(quán)的行使。同時，村集體作為宅基地所有權(quán)主體也享有對于合建方宅基地和農(nóng)房利用的部分控制權(quán)，合建方不得利用城鄉(xiāng)合作建房從事違規(guī)違法利用行為，不能影響到村莊內(nèi)其他農(nóng)戶的正常生活，要遵守村內(nèi)的鄉(xiāng)風(fēng)民俗，不能私自擴占土地以及占用村莊道路、樹木、山林、池塘等公共資源。如果是利用合建房從事商業(yè)經(jīng)營，村集體也應(yīng)以水電費、垃圾處理費、管理費等方式參與剩余價值分配。但是如果村集體經(jīng)濟組織軟弱渙散，無法履行監(jiān)督管理職能，則是將剩余控制權(quán)和索取權(quán)弱化，合建方有可能會出現(xiàn)侵占村莊公共資源等機會主義行為。

（3）成片開發(fā)型，即農(nóng)戶將宅基地使用權(quán)以委托或入股方式流轉(zhuǎn)給村集體經(jīng)濟組織，再由村集體經(jīng)濟組織與社會資本合作開發(fā)，村集體要保障農(nóng)戶宅基地資格權(quán)實現(xiàn)以及宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)收益，這個過程中涉及到雙重委托—代理關(guān)系。首先，農(nóng)戶將宅基地使用權(quán)委托給村集體經(jīng)濟組織，由村集體經(jīng)濟組織負責(zé)宅基地的合作開發(fā)。農(nóng)戶除了獲得基本住房保障，對于分紅比例和分配方式的監(jiān)督，只能通過合作社股東大會、集體經(jīng)濟組織成員大會等“一股一票”方式間接控制[32]。由于合作社、集體經(jīng)濟組織主要管理人員往往是少數(shù)人，為了獲得更多地宅基地流轉(zhuǎn)面積和開發(fā)收益，可能與合建方“合謀”或是“內(nèi)部人控制”，以“集中居住”“補差價”“擇位費”等方式，變相侵害農(nóng)戶資格權(quán)權(quán)益，這時農(nóng)戶對于剩余價值屬于“弱控制”。其次，村集體經(jīng)濟組織委托合建方進行住房開發(fā)。因為是村莊成片開發(fā)，所以合建方一般不僅被要求提供房屋建設(shè)資金，而且還要對村莊的道路、綠化、垃圾處理等公共設(shè)施進行投資。這種情況下，合建方在前期進行大量專用性投資后，必然會要求剩余控制權(quán)的配置，才能保證其對合作住房投資的剩余價值索取，這時農(nóng)戶資格權(quán)和村集體所有權(quán)的控制權(quán)就會被削弱。農(nóng)戶對于宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)后收益分配、住房建設(shè)質(zhì)量等的監(jiān)督完全取決于合建方。如果發(fā)生毀約或是矛盾糾紛，還可能要承擔(dān)合建方撤資、建設(shè)爛尾、無房可住等風(fēng)險。如果只是少數(shù)農(nóng)戶的不滿，很可能引起其他參與村民的指責(zé)，迫使少數(shù)農(nóng)戶只能“忍氣吞聲”接受不利后果。對于合建方來說，雖然獲得了較強的剩余控制權(quán)和剩余索取權(quán)，但是前期投入大、后期經(jīng)營不確定性高，所以對于項目選址要求高，往往選擇具有良好生態(tài)環(huán)境、旅游資源豐富、區(qū)位便利地區(qū)，并且合建方會通過轉(zhuǎn)讓合建房的方式快速回籠資金，減輕資金壓力和經(jīng)營風(fēng)險，容易變相成為“鄉(xiāng)村別墅”開發(fā)與銷售，違反國家禁止別墅、會所開發(fā)等政策要求，引發(fā)法律與政策風(fēng)險。

通過上述三種模式的產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)分析，不同的模式下農(nóng)戶與合建方的風(fēng)險與收益不同。從農(nóng)戶角度來說，所需要承擔(dān)的風(fēng)險大小依次是成片開發(fā)型>個體合作型>農(nóng)房流轉(zhuǎn)型，即農(nóng)戶的剩余控制權(quán)依次增強，合建方依次減弱。那么，如果農(nóng)戶既想要改善住房條件，又不愿承擔(dān)太大風(fēng)險，農(nóng)房流轉(zhuǎn)、個體合作都是不錯的選擇。從合建方角度來說，如果與農(nóng)戶是親戚、熟人或朋友，可以選擇個體合作型，因為有熟人關(guān)系，所以合建方更容易融入到當(dāng)?shù)氐纳鐣P(guān)系中，避免了許多麻煩，更加容易實現(xiàn)自己的“田園夢”。如果是公司或法人參與合作，則成片開發(fā)型更加符合資本的規(guī)模效應(yīng)需求，但需要與村集體經(jīng)濟組織進行談判合作，并且要承擔(dān)前期投入大、后期經(jīng)營不確定性的風(fēng)險。

3 城鄉(xiāng)合作建房理論模式區(qū)域適用性分析

上述各種模式中除了農(nóng)戶與合建方之外，還涉及到村集體經(jīng)濟組織，它是協(xié)調(diào)、保障、平衡雙方風(fēng)險與收益的重要中介。因此，本文從村莊條件和村集體經(jīng)濟組織能力兩個維度分析各種模式的適用區(qū)域（表3）①。

（1）區(qū)位條件好、資源稟賦優(yōu)越且集體經(jīng)濟組織能力強的地區(qū)。一般來說，這類村莊集體經(jīng)濟組織接觸市場經(jīng)濟較早，經(jīng)濟實力強，具備較強的監(jiān)督管理和資產(chǎn)運營能力，所以，若具備較好的區(qū)位或生態(tài)資源稟賦，這類村莊可以選擇成片開發(fā)型或成片農(nóng)房流轉(zhuǎn)型。通過集體經(jīng)濟組織與外部資本對接，進行統(tǒng)一規(guī)劃，成片流轉(zhuǎn)開發(fā)，發(fā)揮土地和資本的規(guī)模效應(yīng)，降低單一農(nóng)戶的合作風(fēng)險，規(guī)避“一家一戶”造成對資源利用的破碎化和“一窩蜂”式的惡性競爭，將合作開發(fā)收益更多地保留在集體內(nèi)部，從而提高農(nóng)民住房水平，壯大集體經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展能力。在成片開發(fā)中通常還會涉及到農(nóng)戶宅基地調(diào)整、退出補償、收益分配等問題，容易引發(fā)村民與集體之間的矛盾，因此，需要建立良好的合作治理機制，處理好雙方的委托代理關(guān)系，以保護農(nóng)戶土地權(quán)益。

（2）區(qū)位條件好、資源稟賦優(yōu)越但集體經(jīng)濟組織能力弱的地區(qū)。這類村莊具備良好生態(tài)環(huán)境資源但集體經(jīng)濟發(fā)展薄弱，青壯年村民依靠外出務(wù)工作為主要收入來源，日常更多是留守老人或兒童在村內(nèi)生活，宅基地仍是重要的居住保障，因此農(nóng)民承擔(dān)風(fēng)險能力弱，個體合作型和農(nóng)房流轉(zhuǎn)型較為合適。通過與城市個人合作，獲得合作建房資金，改善自己的居住條件，同時又不必要擔(dān)心失去對宅基地的控制。需要注意的是，這類村莊條件優(yōu)越，如果放開合作建房政策，社會資本可能蜂擁而入，由于村集體缺少統(tǒng)籌管理能力，可能會出現(xiàn)農(nóng)民權(quán)益受損情況。同時，周邊村民看到合建房利益，也可能會競相壓價或是惡性競爭，造成合建房對生態(tài)環(huán)境資源的過度侵占，甚至破壞。

（3）區(qū)位條件差、資源稟賦較差但集體經(jīng)濟組織能力強的村莊。這類村莊雖然區(qū)位、生態(tài)環(huán)境資源稟賦條件較差，但是村集體經(jīng)濟實力強，具有一定產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)，能夠為村民提供就業(yè)，因此，村莊內(nèi)不會存在大面積閑置的宅基地及農(nóng)房，對于吸引合作資金改善住房的需求不大，相反會容易吸引周邊村民或城里人前來務(wù)工就業(yè)，住房租賃市場需求大。若在此地區(qū)開展合作建房，可能更多地選擇農(nóng)房流轉(zhuǎn)，一方面本村經(jīng)濟發(fā)達，本村村民對合作建房需求不迫切，更愿意以租賃方式獲得收益。另一方面，外來人口主要是為了獲得更高的務(wù)工收入，也不會在本地一次性投入大量建房資金?？傮w上來說，這類地區(qū)除了對返鄉(xiāng)的原籍村民具有一定吸引力，不太會吸引社會資本前來合作建房。

（4）區(qū)位條件差、資源稟賦較差且集體經(jīng)濟組織能力弱的地區(qū)。我國中西部多數(shù)的普通村莊屬于這種類型，由于缺少特色資源或區(qū)位條件，社會資本一般不愿意來合作投資建房，但這些村莊依然可以開展城鄉(xiāng)合作建房，對于愿意返鄉(xiāng)的教師、干部或普通村民，可以選擇個體合作、農(nóng)房流轉(zhuǎn)型，通過合作建房既滿足他們落葉歸根、回歸田園的情感需求，又可以拓展鄉(xiāng)村與外部的人脈、信息聯(lián)系。當(dāng)然，進行城鄉(xiāng)合作建房的前提是要將宅基地“一戶多宅”、“超占面積”等問題處理完畢，扎實做好資格權(quán)認定工作，避免出現(xiàn)以合作建房形式產(chǎn)生新的宅基地利用不公平現(xiàn)象。

4 關(guān)于推動城鄉(xiāng)合作建房的建議

4.1 因地制宜選擇城鄉(xiāng)合作建房模式

基于案例比較與觀察，從合作方式和宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)比例兩個維度提出城鄉(xiāng)合作建房的三種模式，每種模式中集體、農(nóng)戶、合建方的產(chǎn)權(quán)配置不同，形成不同的激勵與監(jiān)督機制，每個主體所要承擔(dān)的風(fēng)險與收益各異。那么，在推動城鄉(xiāng)合作建房過程中要選擇適合本地發(fā)展實際的模式，合理配置剩余控制權(quán)與剩余索取權(quán)，優(yōu)化城鄉(xiāng)合作建房治理機制，處理好多主體之間的矛盾與沖突，以促進鄉(xiāng)村振興與農(nóng)民農(nóng)村共同富裕。

4.2 加強城鄉(xiāng)合作建房管理減少社會資本投機行為

對于區(qū)位條件好、資源稟賦優(yōu)越的地區(qū)，無論是農(nóng)民還是社會資本都想獲得合作建房的高收益，勢必會造成集體不理性或是村民與社會資本的投機行為。因此就需要政府加強城鄉(xiāng)合作建房管理，要嚴(yán)格執(zhí)行村莊規(guī)劃、用途管制、建房審批等規(guī)范，保持適度的建筑密度和容積率，保護鄉(xiāng)村自然環(huán)境與景觀，禁止將城鄉(xiāng)合作建房變相為商品房買賣、別墅開發(fā)等違規(guī)違法利用行為。如果利用合作建房從事商業(yè)經(jīng)營，特別是成片開發(fā)類型，政府更應(yīng)該加強消防、安全、衛(wèi)生、稅收的監(jiān)督管理，不讓城鄉(xiāng)合作建房成為法律監(jiān)管的空白。

4.3 強化集體經(jīng)濟組織在城鄉(xiāng)合作建房中的控制權(quán)地位

集體經(jīng)濟組織作為宅基地所有權(quán)主體，無論是對于村民自建房還是城鄉(xiāng)合作建房，都應(yīng)發(fā)揮出自身的管理職能。所有的房屋建設(shè)申請、流轉(zhuǎn)、開發(fā)要經(jīng)過集體經(jīng)濟組織審查，落實其集體土地開發(fā)與利用的監(jiān)督控制權(quán)。合作建房不得侵占村莊公共資源，危害村內(nèi)社會關(guān)系和諧與穩(wěn)定。如果合作建房造成水源、垃圾、噪音等污染，應(yīng)當(dāng)對其進行處罰和管理。同時，集體經(jīng)濟組織應(yīng)當(dāng)參與宅基地流轉(zhuǎn)收益分配，特別是對于利用合建房從事商業(yè)經(jīng)營的行為，以體現(xiàn)村集體對宅基地利用價值的剩余索取權(quán)。

4.4 平衡農(nóng)戶宅基地資格權(quán)與合建方宅基地使用權(quán)設(shè)置

推動城鄉(xiāng)合作建房需要平衡農(nóng)戶資格權(quán)與合建方宅基地使用權(quán)。因為任何一方的權(quán)利過大，都會導(dǎo)致對方的剩余控制權(quán)與剩余索取權(quán)失衡，從而帶來監(jiān)督不足或激勵不足的問題。比如，資格權(quán)人如果約定的使用權(quán)流轉(zhuǎn)期限過短，那么就會導(dǎo)致合建方前期投入的收益剩余索取不足。如果合建方任意開發(fā)利用農(nóng)村宅基地及農(nóng)房，造成法律風(fēng)險或環(huán)境污染，也會給資格權(quán)人帶來社會壓力和經(jīng)濟損失。所以，對農(nóng)戶來說，可以通過政策設(shè)計落實資格權(quán)，以保護農(nóng)民權(quán)益。比如，為了避免合建方頻繁進行住房買賣交易，可以增設(shè)資格權(quán)人書面同意的前置條件，以行使農(nóng)戶對合作住房的控制[33]。對于合建方使用權(quán)來說，可以辦理不動產(chǎn)權(quán)證，享有法律規(guī)定的各項產(chǎn)權(quán)權(quán)能，但是仍然要受到宅基地所有權(quán)、資格權(quán)限制，以及農(nóng)村社會非正式規(guī)則的約束[34]，所以合建方需要與集體、村民建立良好的合作互惠機制，更好地融入當(dāng)?shù)厣鐣詫崿F(xiàn)雙方共贏。

5 結(jié)語

城鄉(xiāng)合作建房一頭連著城市，一頭連著農(nóng)村，既是打通城鄉(xiāng)壁壘，實現(xiàn)人才、土地、資金等要素流動的重要形式，也是對農(nóng)村宅基地及住房產(chǎn)權(quán)改革的重要探索，透過各地類型多樣的實踐，加深城鄉(xiāng)合作建房理論認識具有重要意義。通過本文研究得到以下幾點結(jié)論：其一，基于實踐案例比較，從合作方式與宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)比例兩個維度構(gòu)建城鄉(xiāng)合作建房理論模式，并運用剩余控制權(quán)和剩余索取權(quán)理論對各類模式分析，為理解各類城鄉(xiāng)合作建房實踐提供了一個新的理論視角。其二，城鄉(xiāng)合作建房各類模式下的產(chǎn)權(quán)配置，意味著城市社會資本和農(nóng)戶所享有的剩余控制權(quán)和剩余索取權(quán)不同，這不僅取決于法律、登記等正式制度，而且也受到農(nóng)村社會網(wǎng)絡(luò)、熟人關(guān)系等非正式制度環(huán)境影響。其三，城鄉(xiāng)合作建房雖然是盤活宅基地使用權(quán)，實現(xiàn)宅基地財產(chǎn)功能的探索，但是在這一過程中，應(yīng)當(dāng)堅持做實農(nóng)戶資格權(quán)的各項權(quán)能，發(fā)揮資格權(quán)對宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的監(jiān)督與控制，以實現(xiàn)對農(nóng)戶權(quán)益保護的底線，這才是宅基地“三權(quán)分置”改革的應(yīng)有之義。

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Practice Observation and Theoretical Mode Establishment of UrbanRural Cooperative Housing Construction from the Perspective of “Tripartite Entitlement System”

LIN Chao1，2

（1. School of Public Administration， Shanxi University of Finance and Economics， Taiyuan 030006， China； 2. The Research Center of Rural Revitalization and Land Development， Shanxi University of Finance and Economics， Taiyuan 030006， China）

Abstract： The purpose of this paper is to smoothly promote the tripartite entitlement system reform of rural residential land based on the analysis of theoretical mode of urban-rural cooperative housing construction. The research methods include comparative analysis， theoretical analysis as well as induction and deduction. The results show that： 1） the theoretical mode of cooperative housing construction is built from the perspective of participation ways of farmers and the proportion of rural residential land use right transfer， including house transfer， individual cooperation and integrated development modes. 2） From the perspective of farmers， the size of risk presents the order of integrated development type > individual cooperation type > rural housing transfer type， namely the residual rights of the farmers get stronger successfully， that of the cooperator gets weaker. 3） The risk and benefit in above modes are different， and these modes are suitable in different areas. In conclusion， the urban-rural cooperative housing construction should be enforced moderately in proper area. During this process， government is expected to reinforce the supervision and management to decrease the speculative behavior of social capital. Rural collectives need reinforce the position of control right and the power of qualification right and land property rights should be balanced， eventually realizing the win-win result and the goals of rural revitalization and urban-rural integrated development strategy.

Key words： rural residential land； urban-rural cooperative housing construction； tripartite entitlement system； rural residential land use right； qualification right of rural residential land

（本文責(zé)編：陳美景）

①本文所選4個案例雖然都有著各自不同的建設(shè)背景，但是本文重點關(guān)注的是城鄉(xiāng)合作建房中不同的產(chǎn)權(quán)安排，4個案例分別代表了合建方所能獲得的不同產(chǎn)權(quán)類型，因此案例選擇的代表性能夠滿足。

②資料來源：http：//gk.chengdu.gov.cn/govInfoPub/detail.action id=75191&tn=6。

①資料來源：http：//www.fangchan.com/prefecture/44/2022-06-28/6947452682210972206.html； https：//www.chengde.gov.cn/art/2021/6/11/art_360_760514.html。

②資料來源：http：//www.zjj.gov.cn/c33/20210916/i623396.html。

③資料來源：http：//gtj.zjj.gov.cn/c6518/20191126/i516969.html。

④資料來源：https：//www.jian.gov.cn/xxgk-show-10217211.html。

⑤資料來源：筆者根據(jù)2022年7月赴江西永豐縣調(diào)研資料整理。

①本文的模式區(qū)域適用性分析只是基于村莊條件和集體經(jīng)濟組織能力兩個維度的大體分類，以方便解釋各種模式可能適用區(qū)域的主要特點，不代表是唯一的。比如在區(qū)域條件好、資源稟賦優(yōu)越且集體經(jīng)濟組織能力強的地區(qū)，除了成片開發(fā)型，仍允許農(nóng)戶一對一的個體合作型。實際中，可能多種模式的混合使用會更多見。