公共政策執行中公共倫理問題研究

摘要：公共政策是政府管理公共事務的重要手段，在政策執行的過程中往往面臨公共倫理的考驗。本文以基層低保政策為例，探析因公共政策制定和執行中存在欠缺導致的公共倫理失范現象，并通過具體成因分析提出相應的對策建議，以更好地進行社會事務管理，維護良好的公共秩序。

關鍵詞：公共政策；公共倫理；倫理失范

我國已經進入社會主義現代化建設新時期，為了加強社會治理，政府出臺了一系列政策來應對不斷變化的局勢。在政策的執行中不免會遇到倫理問題，然而公共政策與公共倫理共同構建著社會秩序的準則，公共政策外化于行，它體現在文件、文字中，可隨形勢變化進行調整；公共倫理內在于心，更多的是長期社會生活中自發形成的準則，變化緩慢且對社會具有更深遠影響力。因此，在研究中通常更加傾向于對公共政策進行調整完善，避免政策執行中造成倫理失范而反制政策執行。

一、公共政策倫理問題概述

（一）公共政策的定義

關于公共政策，國內外學者給出很多不同的定義。國外學者主要從政策的直接角度、方案角度、政策結果角度來加以定義，例如，伊斯頓認為 “一項政策的實質在于通過那項政策不讓一部分人享有某些東西而允許另一部分人占有它們。”[1]即通過公共政策實現部分資源的排他性。國內學者更多是從公共政策的規范及管理角度來進行定義，例如，張金馬認為，公共政策是 “黨和政府用以規范、引導有關機構團體和個人行為的準則或指南。其表達形式有法律規章、行政命令、政府首腦的書面或口頭聲明和指示以及行動計劃與策略等”。[2]綜合各學者的定義，本文認為公共政策是由具有公權力的政府部門提出的維護社會秩序、保障人民權益的相關法律法規及規章制度等。

（二）公共倫理的內涵

目前對于公共倫理的概念還沒有統一，主要是從公共倫理等同于政治倫理、社會公德、公共管理倫理這三個角度進行討論。第一種觀點將公共倫理等同于政治倫理，有一定的合理性，二者共同研究了政治組織及從政者的道德品德等，但政治倫理更加注重程序的合理合法，公共倫理則更多強調基于程序之上的人性，同時公共倫理也囊括了非政府組織的公眾活動，據此，公共倫理是高于政治倫理的。第二種觀點將公共倫理等同于社會公德，學者楊光飛認為 “公共倫理主要相對于日常生活倫理而言，大體可以理解為范導人們遵守社會公共生活的有效性規則”。[3]而社會公德則是強調處理人與人之間的關系的標準，更加具有社會性的特點。第三種觀點將公共倫理界定為公共管理倫理，陳振明認為公共倫理是 “以公共管理系統為主體或以公共管理者為主體，針對公共管理行為和政治活動的社會化角色的倫理原則和規范”。[4]即公共倫理是為保證公共利益、有效實現公益事業目標而用于規范公共管理主體行為的準則。綜合以上觀點，本文界定的公共倫理內涵是以公共管理的管理者與被管理者為主體，貫穿于公共生活中，對公民行為起指導和規范作用的倫理精神和價值標準體系。

（三）公共倫理對公共政策的作用機理

公共政策的制定和執行過程中離不開對公共倫理的關注，公共倫理是在公共決策做出及執行時所必須遵守的倫理準則，它包括倫理理念、倫理行為及倫理規范。公共倫理有助于公共政策的民主化。[5]政策的制定應該是體現公共利益的，通過公共倫理的匡正能防止政策制定異化為某個集團和團體的利益工具，能最大限度地代表社會公眾的利益和要求。公共倫理有助于政策的合法化，政策的制定要符合法律法規的要求，法律之外還要符合社情民意，強調公共倫理精神能幫助提高公共決策的公眾認可性與可接受性，更好地促進政策的后續實施與推進，達到預期效果。公共倫理能幫助提高公共政策制定和執行的效率，考慮了公共需求的政策能最大限度地避免因階級和利益分化導致的不一致，通過公共倫理的指導能幫助確定一定標準，通過一些手段方法平衡不同的政策訴求，實現公平，這樣的政策具有公共性，能整合社會公眾力量，提高政策執行的效率。

二、農村低保政策倫理失范現象

（一）農村低保政策的對象

低保政策是國家對于貧困人口的幫扶性政策，為的是維持保障人民最低生活的標準，是一種公共救助資源的分配，是對家庭人均收入低于最低生活保障標準的人口實行的差額補助的社會救助。[6]各地區一般規定，具有當地戶口且常年居住在當地、家庭年收入低于戶籍所在地當年農村生活最低保障標準的農村居民可以納入農村最低生活保障范圍。各地區也會根據當地實際情況制定一些限制性條件，比如，湖南省規定以下五類人不可納入低保范圍：有勞動能力，無正當理由撂荒承包的土地、山林、水塘的；不按照規定如實申報家庭收入情況或者拒絕核查的；吸毒、賭博、嫖娼的；違反計劃生育超生的；法律、法規規定的其他情形。此外，在低保的金額和等級上會根據當地的實際情況會有所不同。[7]

（二）失范現象

1.人情低保

人情低保是指按照相關政策并不滿足申請條件、不具備資格申請的一部分人，為了得到名額，通過人情關系獲得低保資格。這種人情低保在農村更為常見，有些基層辦事人員本身就是當地人，很多親戚朋友借此攀附關系，通過私下靠人情或者與低保政策執行人員達成某種利益交換等方式來獲得低保資格，這不僅是套取國家救助資金，更是對于那些真正需要幫助的貧困群眾的一種傷害，這些貧困群眾因此喪失低保申請名額，得不到幫扶，長此以往，會對政府的公信力產生嚴重損害。

2.鉆空子保

目前的低保政策資格認定時，對家庭收入的核算方法缺少統一的規定，很多老百姓自發解讀低保政策，認為只要讓大家產生同情心理、覺得自己生活困難，就能夠獲得低保申請的資格，于是通過生活中與鄰里講述，到鄉政府向辦事干部訴苦，講述自己悲慘的生活經歷來獲取同情，以在道德倫理上站到弱者的位置，試圖營造貧苦的人設博取同情，而低保政策的執行者對其表象后的真實情況知之甚少，使這些弱勢群體極易通過法律和道德的空子來獲得低保資格。

3.偽貧困保

現在農村的低保申請中存在 “不申白不申”的心理狀況，很多老百姓看到自己的朋友鄰居申請到了低保資格，認為同樣處在農村生活，憑什么他們能拿自己不能拿，認為沒有申請就是吃虧，忽視了家庭勞動力與收入的差異。有些家庭為了獲取低保資格，專門在家庭開支較大的期間進行申請，如適齡兒童上學、子女結婚、老人生病等，但由于家庭勞動力充足，這些大筆支出只會造成短暫性困難，在可承受的范圍內，但也都成為申請低保的理由，這種情況極易使政策執行者判斷混亂，需要通過實際走訪及查問來綜合考慮，如果申請不通過，政策執行者還會被指責不公平。農村 “人人申請低保”成為辦事人員越來越頭疼的問題。

4.無賴保

自國家實施低保政策以來，有一批人已經在政策幫扶下實現了脫貧，退出了低保，而現在低保的申請對象呈現越來越年輕的態勢，這部分人大多數是村里游手好閑的單身未婚男性，認為自己是農村戶口，理應享受國家每月按時發放的低保金資助，有勞動能力卻不干事創業，等靠要思想嚴重，三番五次找村委和鄉政府耍無賴騙低保名額。還有一類人納入低保后，生活水平改善，當家庭收入超過最低家庭收入標準后，采取隱瞞收入訴苦的方式，不愿退出低保。[8]

三、成因分析

（一）農村總體低保發展水平不高

根據國家民政部公布的數據，截至2022年第四季度，農村最低保障人口3 349.3萬人，我國農村貧困人口達8 000萬，最低保障人口占比為41.8%，最低生活保障標準平均為每人每月582.1元，還有相當一部分農村困難群眾未能得到救助。此外，農村最低保障的標準根據地方財政的實際承受能力來制定，各地標準差異較大，特別是中西部農村地區經濟發展水平較低，社會保障體系建設落后，總體發展水平不高，難以滿足龐大的貧困人口需求。[9]

（二）政策制度不完善

目前低保對象的認定和納入還存在著不清晰、不規范的問題，盡管各省縣市都明確規定申請人需要長期居住在當地且具有戶籍、年收入低于農村最低生活保障標準，但是在具體的認定中，存在著認定模糊的問題，例如，在計算家庭收入的時候，計算范圍沒有統一規定。此外，低保對象的識別措施也存在不規范的問題，怎樣準確識別申請人是否可以納入低保范圍，沒有政策性、法律性的依據，目前的做法大多數是實地考察和與對象談話、村委討論決定，這種非標準的認定方式隨意性較大，很多隱性收入難以被發現，認定的公平性得不到保證。

（三）對政策錯誤解讀

對政策的錯誤解讀有兩方面：一方面是低保申請對象錯誤地將社會救助政策理解為社會福利政策，認為自身是弱勢群體，理應拿到低保，由此通過各種手段去獲取低保資格，社會的人道主義關懷以及農民的自我定位成為低保政策執行中倫理失范的重要原因；[10]另一方面是低保政策執行者錯誤認為誰保都可以，沒有認識到貧困的差異性，對低保資格的確定全靠主觀判斷，在對低保人員的動態管理中，過度依賴低保對象主動退保，缺乏主動性，導致在認定程序上不規范不細致，在資格審查、確定保障對象、保存工作文件及落實優惠政策等各個環節隨意性較大。

四、對策建議

（一）強化政策執行主體倫理規范

各級民政部門可以定期開展相關培訓，強化政策執行者的道德倫理教育，及時更新業務知識培訓，強化工作技能，深入重點地區摸排情況，及時將符合條件的困難群眾納入救助保障范圍，切實兜住兜牢民生保障底線。政府根據當地實際執行情況，建立考核機制，將薪資水平與業務水平掛鉤，獎優罰劣，加大低保工作抽查，設立專門的督察部門，完善督查機制。對于政策的目標對象，要強化其認識，補齊信息差和強化個人倫理道德教育，政府部門應該多渠道公開宣傳相關政策信息，保持社會救助服務熱線暢通，加快推廣使用相關小程序、手機App、在線服務平臺，拓寬救助申請途徑。[11]暢通咨詢渠道，為群眾答疑解惑，在村社區進行政策講解，通過院壩會、微宣講等方式向群眾傳播正確觀念，鼓勵群眾勤勞致富，摒棄等靠要思想，培養群眾之間的關心關愛理念，把政府救助留給最需要的人。

（二）健全制度

進一步明確農村低保制度的保障對象，擴大納入范圍，使符合條件的困難群眾都有機會納入低保管理。要實現納入對象收入計算的標準化，提高參保對象認定的科學性，將外部觀察轉為可量化的收入水平標準，規范工資性收入核算辦法、細化贍養費用核算、完善剛性支出扣減，科學評估財產狀況。加強低保的動態管理，堅持全面覆蓋、分類施保、動態管理原則。落實低保減退政策，在識別納入的時候建立個人信息檔案，對于重點對象重點關注，如確實沒有勞動力的老弱病殘幼人員可放在同一類管理，而那些有勞動能力，但因病因災造成短時間內家庭收入低于最低貧困標準而需要救助的人群可放在重點關注類別，一旦其收入達標脫離貧困要及時清退。完善單人單保政策，加強低保邊緣家庭認定。

（三）加強資金保障

資金問題是農村低保的核心問題，不同于城市低保有中央財政的支持，農村地區沒有中央財政的補助，但農村地區卻是更加需要資金支持的。地方政府負有地方經濟發展的責任，要發揮主要作用，將農村最低生活保障納入財政預算，中央財政作為補充，加大轉移支付力度，同時也可以通過發動社會力量建立扶貧基金等方式幫助低保資金補充，充分利用資源，形成合力，加大農村低保資金保障力度。

五、結束語

好的政策應該是公共政策與社會倫理的有機統一。積極探索政策執行過程中出現的倫理問題，不僅能對癥下藥不斷規范公眾社會公共倫理意識，使其內化于心，更能有效幫助優化現有政策，引導經濟社會良好運行，有效避免因倫理問題導致的政策執行不暢等問題，實現政策應有的惠民利民效果。

參考文獻：

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作者簡介： 唐瑜潞，女，苗族，湖南鳳凰人，碩士研究生在讀，研究方向：公共管理。