人口負增長下經濟實現高質量發展的理論思考和政策支持探究

王金營,李莊園

(1.河北大學 經濟學院,河北 保定 071000;2.河北大學 哲學與社會學學院,河北 保定 071000)

改革開放40多年來,在生育政策和社會經濟發展雙重作用下,中國人口發展的形態發生巨大轉變,育齡婦女生育率已經由高轉低并長期處于低水平狀態,人口自然增長實現根本性轉變,人口總量將在2025年前后進入負增長狀態。(1)2022年中國人口出現負增長,但作者認為這只是暫時出現的負增長,2020—2025年甚至到2030年之前,我國人口隨時都有可能出現負增長或者略微的正增長,這取決于生育水平的微小變動。因而,中國經濟發展所處的人口環境和條件發生并將繼續呈現巨大改變:人口巨量增加、年齡結構相對年輕和勞動力無限供給且負擔較輕的形態將不復存在,接踵而來的是人口規模持續減少、人口年齡結構呈現重度老齡化、勞動力供給大幅度減少而且養老負擔不斷加重。因此,以解決溫飽、促進剩余勞動力轉移和實現就業、做大GDP為主要目的而形成的勞動密集型產業、投資擴張和外向出口拉動的粗放型和低技術型經濟發展方式難以為繼,未來經濟發展的目標、任務、要求以及動力、途徑等都將隨之發生改變。黨的二十大報告提出,今后30年“必須完整、準確、全面貫徹新發展理念”,“以中國式現代化全面推進中華民族偉大復興”。中國式現代化必然是以創新、協調、綠色、開放、共享新發展理念為引領的現代化。這為我國經濟發展方式轉變和高質量發展指明了方向,提供了理論指導。創新,是經濟社會發展的不竭動力。協調,是經濟社會發展的內在要求,是破解中國長期存在的發展不協調問題,形成各方面平衡的題中之義。綠色,是經濟社會發展的共同夢想,既要促進經濟中高速發展,又要節約資源和保護環境,是實現可持續發展的保障。開放,是經濟社會發展的必然,中國經濟通過深度融入世界經濟,拓展經濟高質量發展的空間。共享,是經濟社會發展中人民的期盼,讓人民享受發展帶來的福祉。

中國式現代化偉大征程和經濟高質量發展都將面臨巨大人口規模和快速轉變的人口發展所帶來的復雜影響。在人口規模巨量、經濟發展受到資源和環境約束的前提下,唯有轉變經濟發展方式才能保持中國經濟持續的高質量增長和發展。然而,任何經濟發展方式的轉變都不能夠自動完成,動力不能夠完全由經濟體系自主選擇,途徑也不能夠自然形成,創新、協調、綠色、開放、共享的新理念需要主觀能動地持續推進。因此,需要在積極發揮市場作用的前提下,發揮政府積極作用和人民的主觀能動性,確立完善的政策激勵、保障和支撐體系,才能夠順利完成和實現經濟發展方式的轉變。誠然,在以往討論經濟增長方式和發展方式轉變的過程中,也提出了一些政策支持,但是已有的政策體系不是基于人口負增長的新人口條件和形態,或者說,不是首先考慮政策支持體系是否與人口發展的趨勢相適應、與未來人口和經濟的發展相適應而提出的。因而,需要我們進一步研究和探索,人口負增長下經濟實現高質量發展的政策支持和保障體系。

一、文獻綜述:本研究討論的基點

(一)關于人口與經濟增長或經濟發展關系理論的形成

從消極的人口增長“危害論”到客觀的人口增長“利弊論”,從古典經濟增長理論到新經濟增長理論,關于人口對經濟增長和發展的作用到底是積極的還是消極的問題一直存在爭論。斯密(1776)對人口和經濟增長持樂觀態度,認為人口增加有利于勞動分工,勞動分工對經濟具有積極作用;Young在1928年提出了報酬遞增觀點支持了斯密的論斷[1]。馬爾薩斯(1798)明確地將人口視為經濟增長的決定因素,認為自然資源尤其是土地資源的供給是有限的,人口增長引起的資源稀釋效應導致人均收入下降,人口增長制約經濟增長[2]。哈羅德-多瑪將人口處理為外生變量,經濟增長外生取決于人口增長,但其理論結果在現實中沒有存在的可能。新古典增長理論的代表Solow等,將經濟增長作為內生結果加以解釋,認為人口增長在短期會攤薄人均資本,不利于經濟增長;在長期,經濟增長只取決于外生的技術進步,人口增長作用于經濟增長的效應為零[3]。也有學者站在較長的歷史時期來看待人口與經濟發展之間的相互關系,認為人口增長能夠顯著促進技術進步,進而促進經濟增長[4-5]。隨著研究的逐步深化,學者們更多地從人口規模、人口結構、人力資本水平、人口紅利等方面剖析人口因素對經濟發展的作用[6-9]。

有關人口與經濟發展關系爭論的原因是:一方面,歷史的局限性導致了人口與經濟的理論發展過程中,將人口以及人口增長僅僅無差別地看作與其他自然屬性的變量一樣,因而對歷史發展中的現象無法給予持久的解釋[10];另一方面,所有關于人口與經濟發展的理論邏輯起點和出發點均是對特定存在的人口與經濟增長進行匹配研究,對已有的經濟社會現象進行闡釋,而后續研究又是對以往的研究進行繼承或修正,并未著眼于可能出現的變化。在這一方面具體表現為:一是沒有對人口發展趨勢與經濟增長的狀態進行預估和解釋;二是沒有將發展中國家推進經濟快速發展(如中國的情況)的實際國情考慮到人口與經濟發展理論的體系框架中,也沒有將有關人口規模、結構、質量等變動統一起來進行考慮。因此,人口與經濟增長和發展理論的演進,無論是夸大了人的創造力和人口積極作用,還是低估了人口在技術進步和經濟增長中的影響,都不能改變的一個事實是:人及人口是經濟的主體,人及人口之于經濟客觀存在的作用,人的全面發展及其形成的人口變動是經濟發展的內在動力也是經濟發展的目的和結果。不同的人口發展態勢對于經濟發展到底產生怎樣的影響和作用仍然是人們必須深入研究的話題。

(二)關于人口在經濟發展方式轉變中的作用的研究

有關經濟發展方式及其轉變的研究林林總總,但是有關人口因素在其中作用的研究卻寥寥無幾。經濟發展方式主要包括經濟發展目的、動力和增長途徑三個方面,中國式現代化中經濟高質量發展必然要求在經濟發展目的、動力、途徑等方面進行轉變。新中國成立后乃至改革開放后直到2010年前后,我國采取的經濟增長方式和發展方式,是由那個時期、那個發展階段的人口、資源、技術以及國家發展戰略所決定的[10]。至此之后,依賴廉價勞動力、人口和勞動增長需求的投資拉動模式和以外需為主導的經濟發展模式將一去不復返[11-12],迫使經濟發展動力進行切換,向提高勞動者素質、提升人力資本和擴大內需的經濟發展模式轉變。然而,對于擁有14億以上人口的大國經濟,關于在人口進入負增長的情況下引入人口因素討論如何實現經濟持續高質量發展的研究文獻并不多見。即使將人口因素納入經濟發展分析框架的研究,也還略顯偏頗,似乎人口的因素更多的是負面作用,只有去應對,而不是去尋求發揮其中的積極因素,對現實的解釋力不夠,對未來的預見性收效甚微,自然更沒有形成適應新的人口發展態勢的有效可行的對策建議和政策措施。

新的人口發展態勢會對社會經濟發展產生深刻和深遠的影響,同時也決定了中國經濟發展的途徑、模式和速度。因此,本文首先揭示人口與經濟發展之相互作用邏輯,進而闡明建立與人口轉變和經濟發展方式轉變相適應的促進經濟高質量發展的政策支持體系構架。

二、經濟發展方式轉變與經濟高質量發展的理論邏輯

(一)經濟發展方式轉變的必然邏輯

1.人口發展新形態要求經濟發展方式轉變

傳統的經濟理論和發達國家的現實經驗顯示,人口停滯增長意味著經濟增長也會出現停滯。對于中國這樣一個人口大國而言,在特定條件下對于人口規模予以控制使其增速降低并穩定下來是歷史的必然選擇,這個選擇促使生育率在內生性下降之前通過外生力量(計劃生育政策實施)降低到更替水平之下(低生育率),在長期的低生育率作用下,又必然會迎來人口負增長。而伴隨著人口規模的增加減速和負增長,年齡結構也必將向高度老齡化轉變,這將引起勞動力供給呈現快速遞減趨勢,勞動負擔隨之加重。經濟發展面臨人口負增長帶來的不利影響。

然而,從全球比較看,中國經濟發展水平還較低,與發達國家相差甚遠。從人均GDP來看,中國仍處于中等水平,這表明為滿足人民不斷增長的物質和文化需要,滿足人民日益增長的美好生活需要,達到發達國家水平,我國經濟增長的需求仍然非常巨大。加快推進中國式現代化,加快推進產業升級,大力提高城市化質量等,這些都將產生較大的勞動力需求,勞動力供需之間的矛盾和供給可能存在不足的問題將逐步加重。第二、第三產業長期享有的低廉勞動成本將不復存在且勞動成本將逐漸提高,經濟增長的人口條件發生改變,原有的長期依賴勞動密集型產業以及粗放的經濟增長模式將不再適合。

那么,就必須根據人口發展變動對經濟發展作用的途徑和機制,改變當前的經濟發展方式、尋求經濟增長的新源泉和新動力,才能夠保障未來經濟仍然沿著增長的軌道發展。任何一種經濟增長都是按著一定的方式進行的,經濟增長方式將隨著經濟發展水平變化、人口與市場需求變動、資源環境約束而轉變。未來經濟發展方式轉變需要各市場利益主體諸如居民、企業、政府之間關系格局的重新調整,市場利益主體之間的關系調整需要進行相應制度的變革,也需要制定相應政策目標并加以推進和限制,因而經濟發展方式的轉變是與國家戰略、國家發展理念和制度安排相對應的,是與人口發展所提供的環境和條件相適應的。正因如此,我們必須要站在人口發展的趨勢和視角上,在新時代的發展要求和新發展理念的指引下,建立建設與人口發展相適應的經濟發展方式轉變的政策支持體系,促進人口長期均衡發展,進而有利于實現我國經濟持續高質量的發展。

2.高質量發展要求轉變經濟發展方式

改革開放至今,中國在經濟建設領域實現了突破性發展,但由于人口增長和技術、資本、積累等的限制,沒有能夠避免以犧牲環境與過度消耗資源為代價而實現經濟的高速發展,是高投入、高消耗、高污染的發展模式。中國的物質資源稟賦并不是非常的豐富,但人民對于未來美好生活的向往繼續保持增長的態勢,還存在著發展方式粗放、資源持續耗竭的現象。在這種情況下,既要保持中國經濟持續中高速發展,又要著力于解決社會的主要矛盾,提升發展質量,轉變發展理念,更好地滿足人民在政治、經濟、文化、生態、公共服務等領域的需求,是未來中國經濟發展方式轉變的最終目標。

中國作為全球最大的發展中國家和碳排放國,經濟增長和碳排放仍未完全脫鉤,經濟增長動力仍高度依賴能源密集型行業,增長模式仍未完成從粗放型向集約型的轉變[13]。目前中國處于中高速發展階段,2021年人均GDP為12359美元,低于多數國家碳達峰時的經濟水平。中國正處在工業化、城市化發展的重要階段,2021年,服務業占比為58.3%,城市化率也僅為64.72%,依然需要進行大量基礎設施建設,經濟發展領域高耗能、高碳排產業仍占有較大比重。和碳達峰國家相比,中國碳排放峰值更高,并且同時面對2030年前實現碳達峰和2060年前實現碳中和的雙重目標承諾,需要在30年的時間實現經濟與碳排放的深度脫鉤,減排壓力和任務異常艱巨,這將對中國經濟發展帶來結構性變革的深遠影響。

那么,原有的粗放型發展方式不再適應未來中國經濟發展,雙碳目標倒逼經濟發展方式轉變在短期內有可能會對經濟增長產生一定的負面影響和沖擊,但從長遠看,轉變經濟發展方式可以有效推進雙碳目標的達成。包括重塑能源結構,提高新能源、清潔能源的應用強度,降低化石能源的使用頻率;調整產業結構,增強農業的經濟與生態效益,在第二產業中注入創新技術,提高服務業發展質量;豐富市場結構,推進市場標準法制化的良性傳導;實現創新驅動,科技是增強雙碳目標執行能力、最終實現該目標最強有力的基礎和支撐。包括大數據、人工智能、5G等尖端科技,以光伏、電力、氫能為代表的新能源科技,以碳捕集、利用、封存(CCUS)為核心的技術與碳達峰、碳中和各技術配套的碳足跡規劃管理技術都將實現跨越式發展[14]。

因此,我們必須兼顧經濟發展和環境雙重目標,通過轉變經濟發展方式,大力發展低碳經濟與循環經濟,推動能源結構和產業結構的綠色低碳轉型,探索雙碳戰略下中國經濟高質量發展路徑。

(二)人口負增長下經濟高質量發展的動力

現代產業體系吸收了內生增長理論的精華。經濟增長發展歷程中,要素投入存在明顯差異。在Jones和Romer總結的新卡爾多特征事實中,技術、人力資本水平等在經濟增長中扮演著重要角色[15]。到目前為止,中國建成了門類齊全、獨立完整的產業體系,并且制造業產值規模高居世界第一,這是中國經濟實力和綜合國力的一個具體表現。然而,在技術進步飛速、要素成本全面上漲和世界百年未有之大變局等國內外復雜形勢下,依賴外生比較優勢的傳統產業體系不僅越來越難以適應國際化競爭的要求,同時也難以滿足人民群眾日益多樣化、個性化、高端化的需求。黨的十九大報告提出了中國經濟已由高速增長階段轉向高質量發展階段的重大時代命題,這就從戰略高度明確了高質量發展已成為新時代中國經濟社會建設的根本目標。推動經濟高質量發展的核心內容是建設現代產業體系。在未來中國人口負增長背景下,經濟高質量發展離不開現代產業體系的支撐,現代產業體系的建設和發展是促成經濟發展方式轉變、助力經濟實現高質量發展的關鍵力量。因此,應堅持發展生產力,不斷提高富裕程度,推動現代產業體系發展,進而實現經濟高質量發展。一是在供給側,引導生產要素向知識型、高新技術等產業行業流動,通過創新的溢出效應提高產業體系的創新水平和勞動生產率;二是在需求側,通過增強市場潛力和消費能力推動現代產業發展。

1.供給側:人力資本、技術進步

經典經濟增長理論以及各國發展經驗均揭示,人力資本、技術進步是實現經濟增長的最終源泉。古典經濟增長理論提出國民財富的增加來源于勞動(人口)數量的增加、勞動效率的提高[16]、技術進步和資本積累。而“內生增長理論”(The Theory of Endogenous Growth)強調把儲蓄、勞動力增長、技術進步等因素作為內生變量來考慮[17],如“勞動力”賦予人力資本,生產活動與知識、教育水平與專業化相關,人力資本的積累與溢出效應促進了其他要素的收益遞增并促進總的規模收益遞增。Galor提出的統一經濟增長理論,部分地解決了當人口不增長甚至負增長的情況下如何實現經濟增長的問題,闡明可通過知識生產和積累、人力資本投資和提升以及技術創新和進步實現有限度的經濟增長。然而,知識積累、人力資本提升和技術創新進步通常處于邊際遞減,存在極限,無法解釋或者不能清晰給出在一定技術水平和人力資本提升條件下,經濟相對落后的國家或地區在人口負增長的情況下經濟能夠實現高質量持續增長的動力、方式和途徑。

2.需求側:需求動力和國內大循環

古典經濟增長理論(Classical Growth Theory)的核心是強調發揮市場“看不見的手”的作用。凱恩斯主義經濟增長理論(Keynesian Theory)提出“有效需求不足”來解釋經濟危機,并針對性地提出了“需求管理”的干預主義經濟政策,通過增加需求促進經濟增長[18],從而把經濟增長從微觀拓展到宏觀,擴大了分析經濟增長的范圍,從供給轉向需求,表明增長不僅是要素的投入、生產力的進步,也是需求總量的擴張。在此基礎上,羅伊·福布斯·哈羅德(Roy Forbes Harrod)與埃夫塞·多瑪(Evsey David Domar)于1940年代先后提出了探討一國在長時期內國民收入和就業穩定均衡增長的“哈羅德-多瑪經濟增長模型”(Harrod-Domar Growth Model),在不考慮技術進步的假設下,由勞動、儲蓄與資本存量的自然變化導出了經濟增長的穩定條件。沒有考慮技術進步因素,推崇“資本決定論”的研究方法與現實差距較大[19]。

馬克思主義政治經濟學中,將社會再生產劃分為四個環節,即生產、分配、交換(流通)、消費,他們構成了國民經濟循環閉環,同時,不同的經濟發展方式決定著四個環節不同的作用方式,也就決定了經濟發展的不同動能。當前,中國經濟步入新的發展階段,發展目標由高速增長轉向高質量發展,進入經濟轉型升級、經濟增長動能轉換的關鍵時期。在新發展階段,核心技術受限、內需不暢等弊端日益明顯,綜合考慮經濟全球化的挑戰和發展趨勢,必須加快構建在更高開放水平上實現國內經濟大循環為主體、國內國際雙循環相互促進的新發展格局[20]。中國經濟增長主要來源于最終需求的拉動,尤其是內需的作用逐漸凸顯,成為經濟增長的主要拉動力,需求規模決定生產規模。消費需求又受到人口規模和消費水平的影響,在人口負增長的態勢下,要充分利用人口規模達到峰值后規模巨大的平臺期,著眼于需求側,促進消費水平提升和質量層次升級,釋放更多有效需求,暢通國內統一大市場,實現經濟高質量發展。

(三)人口回旋優勢促進經濟高質量發展的作用

巨大的人口規模回旋空間(2)本文提出的“人口規模回旋”指的是,在一定人口結構變動和人力資本水平下,人口規模促進經濟發展可選擇集的邊界外移。充沛的勞動力數量將會為社會經濟發展帶來一定的緩沖,成為持續支撐社會經濟發展的動力。和人口區域回旋空間(3)本文提出的“人口空間回旋”的基本定義:空間回旋是指充分利用地域空間廣袤的地理條件,利用區域間資源稟賦分布不平衡等地域性特征差異,實現區域間經濟發展由非均衡發展逐漸均衡發展的動態發展過程。具體表現為在資本要素集聚的情況下,實現人口轉移和與人口規模相匹配的產業梯度轉移。能力是促進國內企業生產規模擴大、競爭力增強、國家經濟增長的重要驅動力。

既然一個國家或地區人口規模決定了其分工細化程度和產業多樣化及體系的完整程度,那么人口規模較大的國家則具有相對大的回旋空間。

首先,從供給側來看,人口規模越大,勞動力規模越大,可以不斷通過分工協作使產業分化、細化、多樣化、體系完整化,形成各具規模的、創新的產業和新的業態;從需求側來看,人口規模越大、市場容量越大,可以滿足各個產業發展的需求,有效促進各個產業的發展。

其次,盡管在人口負增長的狀態下,青壯年人口規模會有所減少,但人口規模基數大也能保證有足夠的勞動力規模。隨著科技的進步和經濟的發展,很多知識可以通過不同的途徑涉獵和掌握,可以通過學制調節,釋放更多的青年勞動力,增大勞動供給量,同時也可以使更多的青年人接受高層的教育和科學研究的專項訓練,培養更多創新型、專業技能型人才,為經濟社會發展提供足夠的人才儲備和發展動力。

再次,人口規模越大,老年人口規模也越大。隨著健康水平提升、受教育程度提高以及經驗人力資本的積累,老年人口可以成為為社會經濟發展提供重要支撐的群體。逐步推行的延遲退休政策可以緩解退休帶來的財政壓力,更重要的是調節人口老齡化影響,為勞動力市場提供人力資本高、經驗豐富的老年勞動力,減緩人口老齡化對勞動力市場供給水平和工資水平的影響,促進經濟持續穩定發展。

最后,一個國家或地區的國土面積、資源稟賦差異的大小,也決定了其人口分布與集聚的程度,決定了國內產業的區域分工和協調。所以,中國的人口不但有人口規模回旋的余地還有人口空間回旋的余地。中國國土面積大,地形復雜多樣;空間廣闊,地質條件多樣,資源稟賦豐富。可以充分利用區域資源稟賦差異的空間分布、創新要素聚集、產業的區域分工協作,產生非均衡性發展,促進人口流動聚集,實現資源稟賦與人力資源的耦合優化配置,進而促進經濟發展。

(四)未來中國經濟發展方式轉變的方向

改革開放以來,中國經濟保持著高速發展趨勢,但是中國仍然是發展中國家,按照人均國內生產總值排位,在國際上處于中等偏上收入國家行列。城鎮化進程加快必然促進經濟增長,消費升級、老齡化減緩、就業水平和結構日趨合理、人口素質提升、技術創新等因素對經濟發展方式轉變的促進效果較為明顯。其中,人口素質和技術創新對經濟發展方式轉變的促進效果最大,技術創新很大程度上包含著人力資本水平的作用,而人口素質的提升又促進著技術創新。因此,人口素質與技術創新與經濟發展方式轉變緊密聯系,促進人口素質提升和技術創新程度提高可有力促進經濟發展方式的轉變。老齡化程度減緩和就業結構調整對經濟發展方式轉變的促進效果僅次于人口素質與技術創新因素,因而在經濟發展方式轉變的過程中,要在推動人口素質提升和技術創新的同時,減少老齡化對經濟發展的負面影響,調整就業結構,保持這些因素對經濟發展方式轉變的效果不被抵消。相比之下,消費水平對經濟發展方式轉變的效果相較于以上幾個因素較弱。更準確地說,應該是消費升級、消費結構性調整對經濟發展方式轉變的促進效果明顯,但消費結構性調整和升級相較于經濟增長有一定的滯后性,且受限于人口素質、消費觀念等諸多因素的影響。因此,長期來看,消費升級對經濟發展方式轉變一定是有積極的促進效果的,只是短期看來,促進效果不明顯。就業結構、投資結構甚至能源結構的調整,在短時期內不會促進經濟增長,也不是促進經濟發展方式轉變的根本所在。歸根結底還是要考慮人口因素的作用。在中國未來人口負增長下,我們能夠也必須通過調整與人口相關的因素來轉變經濟發展方式,從而保持經濟高質量的持續健康增長。

三、人口負增長下實現經濟高質量發展的政策支持體系

未來中國經濟社會的發展不再簡單追求經濟增長速度,而是要追求更加完善的社會保障制度、更為健康的生存環境、更趨合理的收入分配方式、更高質量的人力資本水平以及更加全面優化的公共服務供給。經濟發展目的的轉變促進了經濟發展方式的轉變,進而改變的是經濟增長方式,通過經濟持續協調增長、優化經濟結構、改善社會福利和實現環境保護,最終實現健康的經濟發展。在這個框架下,人口之于經濟發展和經濟發展方式存在著長期性的影響,人口是環境、條件,又是經濟發展的動力構成。因此,人口政策是經濟高質量發展政策支持體系的先導。促進消費升級、調整收入分配是推動人口均衡發展和經濟發展方式轉變的長效機制。實現循環生產,發展循環經濟,推動經濟發展方式轉變,這是保障經濟可持續發展的有效途徑,是促進經濟發展綠色轉型的必經之路。具體闡述為以下幾個方面:

(一)人口長期均衡并能夠充分發揮人口回旋優勢的支撐體系

人口是社會經濟持續發展的基本要素。在人口規模巨大、生育水平低、人口即將進入負增長的情況下,生育水平、生育意愿、健康需求、城鎮化水平都進入一個新的狀態,由此決定的人口發展態勢也發生了深刻變化。這就需要我們在人口政策方面進行調整,使經濟發展方式轉變能夠平穩地適應人口的發展態勢,人口環境條件與轉變方式相向而行,使勞動密集型生產向技術型和人力資本密集型生產轉變,經濟發展方式向依靠技術和人力資本方向轉變的途徑能夠順暢。應通過政策調整和制度創新有效提升生育水平,保障勞動供給,促進人口流動、聚集,充分利用中國國土廣袤、區域差異顯著和人口規模龐大的空間回旋余地,提升城市群建設、培育增長極和加強新型城鎮化等,建立適應經濟高質量發展的政策支撐體系。

1.釋放生育潛力,提升生育水平

中國人口生育政策在考慮社會承載力和勞動需求量后進行了多次調整。從計劃生育政策到“三孩”政策,每一歷史時期生育政策的制定和調整都與這一時期現實的經濟社會生活相關聯。

生育政策對其他公共政策既有影響,也有配套銜接需求壓力,需要適時對其進行調整和完善,把握好公共政策的整體性和預見性,使生育政策可以發揮積極的引導和激勵作用,促進和實現人口的長期均衡發展[21]。應試圖從根本上探索釋放生育潛力空間的可能性,繼續推進“三孩”政策,加大實施力度,降低“三育”(生育、養育、教育)成本,重點解決年輕人“不敢生、不愿生、生不好、養不好”的問題。提升生育水平,保持人口出生規模的相對穩定,降低總人口規模和勞動力規模的減少速度,提高養老與撫養的供給能力。

一是解決經濟負擔。3歲以下嬰幼兒照護個人所得稅專項附加扣除已實施近一年,未來可考慮覆蓋從懷孕保健開始的差異化的個稅抵扣政策。同時,給予相應經濟補貼。

二是加大醫療和托育服務供給。合理配置產科和兒科、托幼、基礎教育等資源,可以將幼兒托育納入公共服務體系,通過立法保障經費投入和推行質量評價系統,推進嬰幼兒托育服務發展。設置醫療基金,補貼需要接受生育輔助的家庭;提供心理疏導服務,及時疏導產婦產后抑郁、焦慮等心理壓力。滿足各項新增需求,給予嬰幼兒和生育家庭更多關懷、尊重和保障支持。

三是完善女性就業保障。在立法方面對基于性別和生育歧視的行為作出具體限定,規范用人單位的行為,保障女性從懷孕到產假結束后正常的就業權益。同時,對企業實行生育支持政策進行稅收、財政補貼等優惠,在保護企業利益的基礎上,使企業能夠承擔支持職工生育所帶來的各種成本。

四是解決房價過高等問題。特別是針對婚育年齡的人群,減輕生育家庭住房負擔,購買或租賃住房享受優先選擇或租金優惠,為家庭各項能力提升提供支持,減少生育主體的后顧之憂,營造生育優化的社會氛圍和文化環境。

總之,從以上四個方面加以改變,努力提升育齡人群生育意愿、釋放生育潛力,提高整體生育水平。

2.保持人口均衡,推動合理聚集流動

中國國土面積大、人口規模龐大、區域差異顯著,這些因素使得我們可以利用城市群建設和新型城鎮化形成回旋空間,以實現經濟持續增長。人口流動、聚集與中國經濟發展緊密相關,加快了中國經濟發展方式轉變的進程。人口流動本質是經濟社會深化進程中人們追求效用(或利益)最大化的選擇,人口流動促進了社會經濟發展。人口流動、聚集可以改變地區的人口結構。人口流動可以為農村剩余勞動力提供新的出路,也可以為發展迅速的地區或行業充實勞動力資源,從而重新進行人力資源的配置,使勞動力資源配置更加優化合理。

第一,深化體制機制改革,引導人口有序流動。建立并完善人口遷移和流動的保障政策和制度,包括就業培訓、住房、教育、醫療保障政策和制度等,增強流動人口在城市就業的能力和穩定性,降低流動人口定居城市的風險,同時保障農村外出務工人口的農村財產權益,土地承包經營權、宅基地、集體資產權可以保留、讓渡,促進流動人口社會融入,提升流動人口在城市的長期居留意愿,進而促進農民工市民化。減少“流而不遷”,提高人口聚集投資和消費需求積累,推進城鄉、區域一體化戶籍制度改革,中小城市實施更加靈活的流動、遷移、落戶、就業、子女教育、老年人贍養的制度和政策。

第二,促進人口合理聚集,擴大城鎮輻射力。推動城鎮化進程,可以加快人口聚集,培育重點城鎮和區域中心城市,推動城鎮集群共同發展。以人口發展功能區為基礎,依據各地自然稟賦、宜居條件、人文積累及人口空間分布狀況,構建以區域中心城市為中心、次中心城市為支撐、小城鎮為基礎的城鎮發展體系。增強大、中城市輻射能力,帶動周邊城鎮和小區域中心發展。跟進基礎設施建設和公共服務供給,對資源稟賦豐富、具有發展前景的城鎮給予政策傾斜,推動城市合理開發和產業集聚發展,提高其吸引人口集聚的能力。

3.消除年齡歧視,挖掘老齡人力資源

在老年負擔持續增加的情況下,原有的退休年齡和就業制度設定均缺乏彈性,在一定程度上降低了老齡人口的就業意愿。未來中國經濟高質量發展,應該將積極老齡觀和健康老齡化理念融入經濟社會發展全過程,釋放更多的老年人力資本,補充因人口負增長帶來的勞動力市場供給不足,鼓勵老齡人口成為社會經濟發展的參與者和貢獻者,扭轉“就業擠壓論”等消極論調,賦予老年群體新的社會使命。同時,促進老年人口健康水平提升。健康水平提升可以促進終身學習,有利于健康老齡化,也有利于職業轉化。要創造健康支持環境、倡導健康生活方式、提高人民健康素養、以健康促進教育體系發展。(4)詳見國家衛生計生委等10個部門聯合下發的《關于加強健康促進與教育的指導意見》,中華人民共和國國家衛生和計劃生育委員會公報,2016年11月18日。一方面,轉變傳統觀念,樹立積極老齡觀,為老齡人口提供就業平臺和參與社會的機會。另一方面,用工單位制定適應老齡人口實際的、具有一定傾斜性和包容性的勞動關系。此外,開發和拓展新的就業崗位,以適應老齡人口特殊就業需求。

4.有效利用和釋放青年人力資本

人力資本存量的大小和水平高低,是一個國家或地區的經濟實力乃至綜合國力強弱的決定因素,也決定著每個人能夠獲得收入的多少。而經濟發展方式的轉變是一個戰略工程,它離不開實踐主體價值目標的實現。提升國民的人力資本、技能創新能力和道德水平,一方面可以促進生產力發展,另一方面可以使其共享發展的成果,因而提升人力資本水平是人口發展的目的之一。未來低生育水平下勞動力供給將會減少,特別是勞動年齡人口減少以及勞動參與率降低會加速實際勞動供給數量的減少,有效勞動負擔不斷加重,勞動成本不斷提高。因此,必須提升有效勞動,而提升有效勞動的重要手段,就是大大提升人力資本。

第一,試點逐步縮短學制,進一步釋放青年人力資本,充盈勞動力市場供給。目前知識獲取的途徑和手段越來越多樣化、時間消耗越來越少,而教育手段、教學手段越來越智能化,年輕人的生理成熟年齡提前。縮短學制有一定的必要性,但選擇縮短學制的時機并不是現在,需要循序漸進,使得政策具有可行性。而且,學制不僅僅包括年限,還應綜合考慮學生身心發展的特征、教育課程內容等。深化教育改革,縮短學制,調整優化中國高等教育本、專、中技學校分級結構,釋放社會青年勞動力,真正解放年輕勞動力,發揮年輕人的創造熱情和創造力。

第二,避免教育過度,科學引導教育分流。中國的發展越來越強調科技和創新,需要越來越高的人力資本,高等教育在校生規模會有大幅度的提高,但并不適合所有學生。在追求“普通教育”全日制學習的同時,也應該鼓勵“職業教育”和“干中學”。打通普通教育和職業教育之間的關鍵環節,使接受職業教育或已經進入職場的有志之士,通過努力能夠再接受普通教育,特別是高等教育。一來可以減輕高中畢業后高等教育在普通教育和職業教育間的分流壓力,二來使接受職業教育和普通教育的人在經過學習和工作后,若產生興趣和學習動力,能夠順暢地接受高等教育。

5.參與國際分工,暢通國內國際雙循環

要素稟賦的基本結構決定了中國目前仍處于全球產品內分工體系中的底端位置,在當前的國際生產分工中,中國在人才、制度和服務方面相對落后,在國際競爭中處于不利地位。要繼續推進改革開放和國際分工的參與程度,通過政策調整、制度優化來促進產品生產或服務供給領域的技術進步,從戰略高度培養和鼓勵具有中國特色的高新技術產業的發展,使之成為推動中國經濟發展的一種特殊紅利。此外,要從戰略高度出發,選擇性地提高對戰略性新興產業的科研資助力度、實施有效的科研激勵機制、建立全面的社會信用體系,以及進一步完善知識產權保護制度,為提升國家在全球產品分工體系中的實際地位提供有效的制度保障。

(二)促進消費升級、實現共享發展理念的政策支持體系

在過去10年中,中國居民尤其是城鎮居民邊際消費傾向下降的幅度超過20%。居民宏觀消費率持續下降主要源于居民邊際消費傾向的持續下降,收入水平低的人群占比較大,消費層次較低。與此同時,中國公共服務水平偏低,價格偏高,收入效應較小。可以把注意力逐漸適當地加以轉移,除了關注提升收入對消費拉動的作用,公共服務水平的提高和體系的配套完善可以在一定程度上解決人們的后顧之憂,更好地拉動消費支出,拉動內需,促進經濟發展。公共服務水平提升是經濟發展的需求和最終效果,也是經濟發展的動力所在。公共服務供給數量、質量與模式都會影響人口再生產、遷移分布和人力資本的提升,從而影響經濟發展方式的轉變。公共服務水平較高的地區往往經濟增長水平高,同時也會吸引更多的人力資本聚集;另外,各層人口收入水平的階梯型差異,對基本公共服務的需求呈現結構性分層,且隨著收入水平的提高,原有的消費模式升級,人們傾向于享受更高的生活水平和更好的醫療、社會保障等公共服務。

一是優化財政支出結構保障居民公共服務的獲取能力,改革目前高等教育中財政投入和學費、獎學金制度,減緩居民對于子女接受高等教育所產生的支出預期壓力。

二是改善落后消費方式,轉變消費模式,減少從大自然攝取物質資料,選擇可持續消費模式,解決居民的消費顧慮,減少居民的社會負擔,降低居民對未來各項政策、消費和儲蓄的不確定性認知和感受,從而擴大消費。

此外,技術創新能力是國家競爭力的核心。在國家層面,完善知識產權保護法律體系是技術創新能力建設的必然選擇。一方面是對法律本身進行修正和改進;另一方面要對法律的執行體系進行改革,促進產權保護法律的落實。同時,健全政府對高新技術產業的激勵機制。通過減免稅收或補貼的優惠政策對高新技術產業進行激勵和扶持;或是增加對高新技術產業的財政投入,引導社會資本流向創新領域。從政策層面上引導資本向相關產業轉移,增加資本對技術創新的投入力度。深入挖掘現有的社會資本存量,引導民間資本向技術創新領域增加投入。在市場層面,實現創新成果的有效轉化。完善技術轉讓平臺的建設,充分利用現代網絡基礎條件,建設信息化的專業交易平臺,提高轉讓的效率,降低市場運營成本,加強技術轉讓市場運行的制度建設,促進市場合理有序發展。從技術創新持續開展的角度出發,立足于經濟發展方式的轉變,完善人才市場建設,簡化相關手續,降低人才流動成本,促進人才合理流通。在區域層面,完善區域創新體系建設,發揮引領作用。此外,大力推進產業智能化發展,并向全國推廣。

(三)保障經濟發展實現途徑轉變的政策支持體系

在中國城鎮化增速放緩、經濟轉型壓力較大的背景下,通過推動人力資本配置結構的優化和升級來促進未來城鎮化的發展將是一個有效路徑。優化和升級人力資本配置結構可以為產業結構和經濟發展方式的轉型鋪平道路。調整產業結構促進產業結構升級,實現經濟增長和經濟發展方式的轉變[22]。

一方面,構建現代化產業體系,與消費升級相輔相成。產業是經濟建設的核心和國家發展的基礎。十九大報告指出:“貫徹新發展理念,建設現代化經濟體系。支持傳統產業優化升級,加快發展現代服務業,瞄準國際標準提高水平。促進中國產業邁向全球價值鏈中高端,培育若干世界級先進制造業集群。”[23]當前不斷深化的消費結構升級,從一個側面體現了社會主要矛盾的轉化,即人們從過去規模化、標準化、排浪式的物質消費,正轉向個性化、高品質化、注重精神滿足的服務性消費。這就需要與消費結構升級相適應的產業結構逐步合理轉化,順應國際國內產業發展新趨勢,發揮自身優勢,“著力加快建設實體經濟、科技創新、現代金融、人力資源協同發展的產業體系”[23]。構建現代產業體系,不是對沒有創新驅動的傳統產業完全舍棄和淘汰,而是在尊重傳統產業的基礎上,進行繼承、吸收和創造。這不是避實就虛地把所有理性中的成分強加于現代產業的構建過程中,而是能夠將傳統產業結構中的主要問題和新時代發展變化產生的沖突很好地解決的過程。

另一方面,實行與人口發展相適應的產業集聚政策。一是推動產業集聚,促進產業結構和人口結構相協調。發達地區的產業集群、城市化水平、人力資本水平等先發優勢更能集聚人口,人口集聚進一步提升地區人力資本,進而推動經濟快速增長。落后地區應充分利用自身稟賦資源的優勢,承接產業的轉移,優化產業結構,實現產業的集聚,推進城市化進程,培育中心城市和增長極,大力提升自身人力資本水平,不斷聚攏高人力資本的人才。

二是調整產業結構。依據各地自然稟賦、宜居條件、人文積累及人口空間分布狀況,大力發展與本地要素稟賦情況相一致的高端產業群,總體改善當地產業結構。加大人力資本投資,推動創新研發,培育發展戰略性新興產業。優化稅制結構,促進現代服務業的發展;大力發展作為商品中間投入和中間需求的生產性服務業,積極發展新興服務業。

三是產業回旋和人口回旋相協調。中國幅員遼闊,地區間資源稟賦差異較大,廣袤的大地蘊含著多種資源,可以承載多種經濟發展模式,也承載著區域之間經濟的不均衡發展,與人口規模優勢一樣,在區域空間上存在回旋余地。在新時代經濟發展的過程中,回旋是一種資源的優化配置,是生產要素配置的調整。一方面,發揮資源稟賦豐富的優勢,提高能源利用效率。另一方面,加快推進資源型城市的轉型與升級。

四、總結

從黨的十九大提出“我國經濟已由高速增長階段轉向高質量發展階段,正處在轉變發展方式、優化經濟結構、轉換增長動力的攻關期”[23],到黨的二十大提出未來五年要實現“經濟高質量發展取得新突破”,這就從根本上揭示了發展的本質,為我們指明了發展的終極目標,也是全面建設社會主義現代化國家的戰略指向。同時,也從另一個側面揭示了經濟發展和人的發展是分不開的,經濟發展方式也必將受到人口發展趨勢和形態的影響。

從理論上,人口發展的新形態、經濟的高質量發展都要求轉變經濟發展方式。我們也證明了雖然未來人口進入負增長,但是可以通過對供給側結構性改革和需求側的升級管理,充分利用和發揮人口規模回旋和人口區域空間回旋的優勢,調控人口相關因素促進經濟發展方式轉變,保持經濟高質量健康增長。因此,在政策支持體系上,我們提出:要努力使得生育支持政策落地落實有效提升生育水平,促使人口向著規模穩定、結構均衡、素質提升和空間優化發展,這是積極應對人口負增長和人口老齡化的根本之策;要提升青年人口人力資本,有效挖掘老年人口潛能;要促進和引導人口合理有序流動聚集,與城鎮化發展相輔相成;要釋放消費能力,擴大市場容量增進國內外市場循環;要構建現代化產業體系,輔助消費系統順暢循環,進而推進經濟發展方式的轉變。同時,也為促進經濟發展方式的轉變和實現經濟協調持續高質量發展營造政策環境。