城市老年人長壽紅利的實現條件及政策選擇

張世青

(濟南大學 政法學院,山東 濟南 230022)

一、研究背景

受醫療衛生水平提高、死亡率下降、生育率降低等因素的影響,中國老年人口規模越來越大。統計數據顯示,截至2021年底,全國60歲及以上老年人口26 736萬人,占總人口的18.9%,其中65歲及以上老年人口20 056萬人,占總人口的14.2%[1]。同時,中國人均預期壽命亦在延長。世界銀行數據顯示,2000年、2005年、2010年、2015年、2019年中國人均預期壽命分別為70歲、73歲、74歲、76歲、77歲,這意味著中國已邁入長壽時代。需要說明的是,國內外學者對長壽的具體年齡并沒有統一的標準。有學者認為個體預期壽命超過70歲可視為長壽[2]。按此標準,1998年,中國人均預期壽命為71歲,25年前中國就邁入了長壽時代。

通常認為,在長壽時代,老齡化將會對經濟、社會、家庭帶來一系列挑戰。其一,老齡化會對經濟產生沖擊。一方面,老齡化將導致勞動力相對數量減少,引發儲蓄和投資數額下降,導致資本積累不足,從而限制經濟增長[3]。另一方面,老齡化會導致用于研發的人力資源數量降低,通過影響人力資本積累對創新產生抑制作用,進而阻礙經濟增長[4]。其二,老齡化會增加社會保險費用支出。一方面,老年人口增多將增加養老金支出。七普數據顯示,中國老年撫養比由2010年的11.9%上升到了2020年的19.7%。老年撫養比的提高不僅會增加國家的養老金支出,還會造成基本養老保險金收支失衡,甚至發生支付危機[5]。另一方面,老齡化將提高醫療保險費用支出。通常隨著年齡增長,老年人對慢病管理、康復護理、疾病治療的需求趨于強烈。有研究顯示,未來50%的醫療資源將用于老年人口[6]。其三,老齡化會加重家庭照料負擔。養老機構照護成本高、照護質量難以保證,當前及未來一段時期,長壽老年人的照料仍將以家庭為主。這無疑會給家庭成員帶來較大的身心壓力與經濟壓力,并將制約女性照料者的就業[7]。

盡管長壽可能會對經濟增長、社會養老制度等帶來挑戰,但也應正視其積極價值。例如,有研究發現“人口老齡化對中國產業結構升級的凈效應為正”,因為“人口老齡化可以誘發和‘倒逼’產業結構升級,關鍵是要充分利用人口老齡化給產業結構升級帶來的機遇”[8]。所以,國家及社會需認識到長壽的正面效應,通過有效滿足老年人的養老、醫療、教育等需求,發揮他們的比較優勢,促使其為經濟增長、社會發展做出更多貢獻。

當前學界研究老年人的長壽紅利問題時,往往忽略了老年人的內部差異[9]。而若要深入探討長壽紅利,就需要對老年人進行分類。受二元戶籍制度影響,城市往往擁有更多的經濟資源、社會資源、文化資源等,這意味著相較于農村老年人而言,城市老年人的就業機會更多,社會參與形式更為多元、參與平臺更為多樣。所以本文以城市老年人為研究對象,探討他們的長壽紅利實現的條件以及遇到的困難,以期為相關政策的制定提供依據。

二、城市老年人長壽紅利實現的條件

事實表明,城市老年人長壽紅利的實現具有一定的社會基礎和資本優勢,突出地表現在老齡化理念、社會參與和老年人力資本稟賦層面。

(一)理念邏輯:倡導積極老齡化

世界衛生組織認為,“積極老齡化是指在老年時為了提高生活質量,使健康、參與和保障的機會盡可能獲得最佳的過程。”其中,“積極一詞指不斷參與社會、經濟、文化和公共事務,不僅僅指身體的活動能力或參加體力勞動的能力。從工作崗位上退休的老年人和那些患病或殘疾老年人,仍能對其家庭、地位相同的人、社區和國家做出積極的貢獻。”[10]根據積極老齡化理論可知,老年人并不完全是社會的負擔,而是蘊藏著多方面潛能,如果他們能獲得施展潛能的機會或平臺,也可以促進家庭建設、社會進步、國家發展。

隨著老年人預期壽命的延長以及社會老齡化程度逐漸加深,積極老齡化理論所倡導的“健康、參與、保障”理念得到了學界與社會的一致認同。為應對勞動力年齡人口減少、老年人力資本閑置等問題,有學者認為,國家可實施積極老齡化戰略,“提高老年人生活質量,發揮老年人的潛能,增加社會人力資本,為社會造就一批為老服務的志愿者隊伍”[11]。同時,政府也意識到老年人在經濟、社會、文化建設中具有重要價值,在相關法律法規中亦要求秉承積極老齡化的理念。例如,《老年人權益保障法》第七章“參與社會發展”規定:“國家和社會應當重視、珍惜老年人的知識、技能、經驗和優良品德,發揮老年人的專長和作用,保障老年人參與經濟、政治、文化和社會生活。”[12]可見,國家已通過立法方式保障老年人的社會參與權利。又如2021年11月18日,中共中央國務院頒布的《關于加強新時代老齡工作的意見》要求“實施積極應對人口老齡化國家戰略,把積極老齡觀、健康老齡化理念融入經濟社會發展全過程,加快建立健全相關政策體系和制度框架。”[13]由此可見,積極老齡化已成為貫穿經濟社會發展全周期的理念,國家也制定了相關制度推動老年人社會參與。

(二)實踐邏輯:老年人社會參與規范化

老年人的社會參與一般指老年人在社會互動過程中,通過社會勞動和社會活動的形式,實現自身價值的一種行為模式[14]。剖析城市老年人的社會參與實踐,可發現他們的社會參與有三方面特點。

一是參與領域廣泛化。根據2015年、2018年中國健康與養老追蹤調查數據,城市老年人的社會參與類型包括娛樂社交型、志愿公益型、經濟活動型、家庭勞動型。具體而言,2015年,城市老年人從事娛樂社交活動、志愿公益活動、經濟活動、生產勞動的比例分別為56.35%、16.30%、24.65%、38.51%。2018年,城市老年人從事上述四類活動的比例分別為57.81%、13.85%、21.09%、36.34%[15]。可見,娛樂社交活動一直是老年人主要的社會參與內容,生產勞動的參與也相對較多。

二是參與渠道多元化。城市一般是一地的政治、經濟、文化中心,擁有整套的黨政機關、大量的市場主體、眾多的社會組織等,這為城市老年人的社會參與提供了便利。從經濟參與的渠道看,老年人既可儲蓄、購買理財產品等,還可以從事一些有勞動報酬的工作。從政治參與的渠道看,老年人可通過人大代表、政協委員、政府熱線、媒體等對公共政策的制定、實施、修訂提出相關的意見、建議。從社會參與的渠道看,老年人既可憑借自身的專長、興趣成立或加入相應的民間社會組織從事志愿服務活動,還可參與政府組織的一些活動或者通過社區黨群服務中心等參與社會活動或社區治理工作。

三是參與方式組織化。隨著老年人由單位人轉向社區人,一方面老年人在尋求如何有效實現自身愛好與社會價值的有機統一,另一方面各級政府亦在為老年人的老有所樂、老有所為創造平臺和提供機會。在此背景下,一些具有技術專長、熱衷集體活動、愿意投身公益事業的老年人根據業緣、趣緣、地緣等關系自發地成立了相應的協會、團體等社會組織,他們以組織的名義開展相對專業的志愿活動。例如,濟南市章丘區成立了以退休老干部為主體的“百脈銀齡”志愿服務隊,并制定了《老干部志愿服務管理辦法(試行)》《志愿者守則》等規章制度。截至2020年10月,“百脈銀齡”志愿服務隊確定了260余名志愿骨干、劃分了16支志愿服務隊伍。他們根據街道、社區、村居需求,將志愿服務內容與愛國主義教育、經濟發展、鄉村振興、移風易俗、城市管理等融為一體,取得了積極的社會效果。事實證明,只有老年人的社會參與實現了組織化,才能有明確的組織規章、組織文化,老年人的社會參與才會規范化、專業化、制度化以及實現可持續發展。

(三)事實邏輯:老年人力資本稟賦穩步提升

長壽資源一般由老年人口數量和老年人力資本構成,而人力資本尤為關鍵。因為人力資本直接影響著老年人社會參與的程度、領域、效果。老年人的健康資本、經濟資本、文化資本與社會資本等人力資本均有助于促使長壽資源轉變為長壽紅利。

一是城市老年人的健康資本在不斷提高。無疑,老年人能否參與社會活動,與其身體健康狀況密切相關。人口普查數據顯示,城市老年人的健康狀況得到了很大的改善。根據六普數據,2010年,城市60歲及以上老年人口有4 510 405人。其中,健康的老年人有2 253 112人(占49.95%);基本健康的老年人有1 777 590人(占39.41%);不健康但生活能自理的老年人為373 731人(占8.29%);生活不能自理的老年人有105 972人(占2.35%)。七普數據顯示,2020年,城市60歲及以上老年人口有8 584 585人。其中,健康的老年人口數為5 406 542人(占62.98%);基本健康的老年人口數為2 459 980人(占28.65%);不健康但生活能自理的老年人有540 745人(占6.30%);生活不能自理的老年人為177 318人(占2.07%)。可見,健康老年人的比例由2010年的49.95%升至了2020年的62.98%,10年間提高了13.03%,同時生活不能自理的老年人數量下降,這說明老年人參與社會活動的身體條件在10年間有了很大改善。

二是城市老年人的文化資本在提升。通常,受教育水平的高低直接影響著個體的知識構成、專業技能以及對新事物的學習能力、接收能力等。六普數據顯示,受教育程度為專科及以上學歷的老年人中,低齡老年人(60～69歲)有2 708 624人、中齡老年人(70～79歲)有2 810 613人、高齡老年人(80歲及以上)有525 886人。七普數據顯示,受教育程度為專科及以上學歷的老年人中,低齡老年人(60～69歲)有5 007 446人、中齡老年人(70～79歲)有2 288 339人、高齡老年人(80歲及以上)有1 871 779人。從絕對數上看,各年齡段擁有專科及以上學歷的老年人數都在快速增加。這為國家及社會通過有效的制度安排將中低齡老年人的年齡優勢、教育優勢轉化為較高的社會參與率和勞動生產率提供了人口素質基礎。

三是城市老年人的經濟資本在增加。根據七普數據,8 584 585名城市老年人的收入結構及數量如下:勞動收入629 030人(占7.33%)、離退休金/養老金5 994 356人(占69.83%)、最低生活保障金130 290人(占1.52%)、失業保險金282人(占0.003%)、財產性收入55 212人(占0.64%)、家庭其他成員供養1 484 248人(占17.29%)、其他291 167人(占3.39%)。可見,離退休金/養老金是大部分老年人的收入來源。再看城市老年人的可能收入水平。國家統計局數據顯示,2010年,城鎮居民可支配收入為19 109.44元,總收入為21 033.42元,其中,工資性收入、經營性收入、財產凈收入、轉移性收入分別為13 707.68元、1 713.51元、520.33元、5 091.90元。 2020年,城鎮居民人均可支配收入為43 833.8元,其中,工資性收入、經營性收入、財產凈收入、轉移性收入分別為26 380.7元、4 710.8元、4 626.5元、8 115.8元。由此可知,2010—2020年,城鎮居民可支配收入增加了24 724.36元(1)參見2010年及2020年《中國統計年鑒》。。可以說,經濟資本的增加既有助于提高老年人的儲蓄、消費能力,還有助于他們較為自主地參與經濟社會活動。

三、制約城市老年人長壽紅利實現的制度困境

當然,積極老齡化理念、老年人的人力資本稟賦并不必然轉化為長壽紅利。因為長壽紅利的實現既與個體因素相關,更受外部環境特別是制度的影響。“制度是一個社會的博弈規則,或者更規范地說,它們是一些人為設計的、型塑人們互動關系的約束。從而,制度構造了人們在政治、社會或經濟領域里交換的激勵。”[16]3本部分將依循新制度經濟學家諾斯對制度的分類,考察非正式制度與正式制度對城市老年人長壽紅利實現的具體影響。

(一)非正式制度:價值觀念對老年人社會參與的制約

非正式制度即為非正式規則,是人們在長期自發互動過程中形成、實施的無意識的規則,無須任何外部權威或組織的干預。它包括慣例、行為準則、行為規范、習俗和傳統等[16]6-7。老年人的長壽紅利受到非正式制度影響。

一是消極老齡觀阻礙著老年人的社會參與。不同于積極老齡觀強調老年人需積極、主動地參與公共事務,消極老齡觀認為,老年人參與社會活動的能力欠缺,而且隨著年齡增長,他們的社會價值衰退。受消極老齡觀影響,當前中國的一種普遍看法是:老年人的價值主要體現為承擔贍養父母、撫育孫輩的倫理責任以及從事家務勞動等。比如,“隔代撫育”已成為當前城市中普遍的幼兒照料模式,且已發展成一種強勢文化,以致給老年人帶來了“‘不得不幫’的制度性壓力”[17]。事實表明,有些老年人或主動或被動地固守家庭,而無法進入公共空間從事公共活動。

二是有些老年人否定自身價值。心理學認為,自我認同是個體依據其經歷而反思性地理解到的自我。對老年人而言,“自我認同使老年人在社會經濟地位發生變化時仍能認識到自己的獨特性,并通過改變事項優先順序和充分欣賞當下生活得以應對生活的挑戰”[18]。由于退休后社會身份、社會角色的轉變以及社會關系網絡的萎縮,有些老年人不能適應這種變化遂產生了偏離常態的行為和心理。調查顯示,有些老年人特別是60～69歲、未婚、初中文化程度的老年人對自我價值感的評價較低[19]。這類老年人通常會產生自我區隔,與其他居民形成距離感并拒斥參加一些社區活動。

三是公眾對老年人的社會參與存在著認知偏差。這種認知偏差主要體現在兩個方面:一是認為老年人的工作能力不足。該觀點認為,相較于年輕人,老年人的身體機能、精力、體力等均處于劣勢,老年人上進心不強,即便對其開展人力資本培訓,投入與回報也不成比例。同時,雖然老年人擁有較為豐富的工作經驗,但這些經驗主要來自原工作單位,并不一定與新單位、新職業相匹配。我們不應對老年人的價值一概否定,因為老年人仍具有額外的工作年限。研究發現,城鎮60～74歲男性的額外工作年限為6年,并且受教育水平越高,老年勞動者的額外工作年限越長,如學歷為小學、初高中、高中以上的老年人額外工作年限分別為1.96年、3.34年、7.22年[20]。這意味著如果老年人的專長能被適當發揮,他們不僅能繼續創造財富、養活自己,甚至還能為家庭帶來收入、為企業創造利潤、為國家創造稅收[21]。二是認為老年人應為年輕人的就業讓位。該觀點認為,由于勞動力市場存在競爭,特別是那些工資高、工作條件良好、穩定、有保障、管理制度完善及晉升機會公平的首屬勞動力市場競爭更為激烈。因此,老年人尤其是在首屬勞動力市場就業的老年人更需應退盡退,以便為年輕人的就業讓路。事實表明,老年人與年輕人的就業崗位多為互補關系而非替代關系。

(二)正式制度:保障乏力下老年人社會參與的限度

正式制度也稱正式規則,“包括政治(和司法)規則、經濟規則和契約。這些不同層次的規則——從憲法到成文法、普通法,到具體的內部章程,再到個人契約——界定了約束,從一般性規則直到特別的界定。”[16]56可見,正式制度主要是國家制定的法律法規,在此我們重點分析就業制度、退休制度、利益表達制度、志愿者權利保護制度如何影響了老年人的社會參與。

一是就業制度不完善,老年人就業過程中經常遭遇就業年齡歧視。盡管《憲法》《老年人權益保障法》等法律均包含保障、促進老年人就業的條款,如《憲法》第四十二條規定:“中華人民共和國公民有勞動的權利和義務”,但老年人仍面臨著年齡歧視問題。“勞動就業中的年齡歧視,意味著部分勞動者在獲得就業崗位時,不是以勞動能力和資質作為衡量標準,而是以年齡作為聘用的重要條件之一。”[22]有學者統計了1995—2005年上海、成都兩市30萬份招聘廣告,發現上海、成都分別有255 109條、52 126條招聘廣告有年齡規定。其中,招聘50歲以上員工的廣告,上海、成都分別為420條、578條,占兩地招聘廣告總數的0.2%、1.1%[23]。可見,50歲以上的勞動者處于非常不利的就業環境,獲得正規就業的機會較為渺茫。老年人之所以難以真正就業,是因為《勞動法》《就業促進法》并未將年齡歧視定為禁止的類別。以《就業促進法》為例,2007年3月25日,全國人大常委會辦公廳公布的《就業促進法(草案)》征求意見稿第5條第2款中規定:“勞動者就業,不因民族、種族、性別、宗教信仰、年齡、身體殘疾等因素而受歧視。”但在2007年8月30日公布的《就業促進法》中,“年齡”一詞被刪去,其第3條第2款規定:“勞動者就業,不因民族、種族、性別、宗教信仰等不同而受歧視。”

二是退休制度使老年人面臨著勞動權益難以保障的風險。退休制度是保障勞動者退休權的制度,包括退出勞動崗位和領取養老金的權利和義務。目前,我國的退休制度從理念到實踐仍采用了計劃經濟時期創設的強制退休制度[24]。該制度指的是“職業勞動者依據法律法規之規定,在達到法定退休要件的情形下,退出職業勞動領域,依法享受相應的退休待遇的一種法律行為以及該法律行為所導致的事實狀態”[25]。如果勞動者仍有勞動意愿、勞動能力,需要先辦理退休手續,再以超齡勞動者的身份就業。然而,最高人民法院對超齡勞動者與雇主之間的勞動關系屬性定位并不明確。從業已發生的勞資糾紛案例看,地方政府主要將雙方的合同視作勞務合同而非勞動合同,致使超齡勞動者的勞動權益無法獲得《勞動法》保護。《社會保險法》亦不承認超齡勞動者的勞動關系,雇主可不為他們繳納社會保險金。因此,當超齡勞動者遇到工傷問題時,就難以享受工傷保險待遇,而通常根據民法的債權債務關系來處理。可以說,強制退休制度所導致的勞動關系屬性變化,致使超齡勞動者的再就業面臨諸多風險。總之,強制退休制度隱含著對超齡勞動者勞動權利的限制乃至剝奪,以致有些老年人因風險擔憂而不再就業。

三是利益表達制度運行不暢使老年人的政治參與率偏低。政治參與一般是指特定體制框架內普通公民或公民團體影響政府人事構成和政府政策制定的各種行為[26]。老年人的政治參與權通常有積極與消極之分,“積極意義上的老年人政治參與權是指老年人基于自身的參與意愿和能力,有權要求國家保障其參與政治生活,實現選舉權與被選舉權、申訴控告權、檢舉權、批評建議權等權利。它一般包括選舉投票、表明政治興趣、參加政治討論和辯論等形式。消極意義上的老年人政治參與權是指老年人享有言論、出版、集會、游行、示威等政治自由且不受干涉的權利”[27]。新中國成立以來,國家建立了一整套利益表達制度,如人民代表大會制度、政治協商制度、信訪制度、基層群眾自治制度等。這些為人民的廣泛政治參與創造了基本的制度環境。毫無疑問,包括老年人在內的所有社會成員通過這些制度都不同程度地參與了地方選舉、公共政策制定、權益訴求、利益分配等事務。但是,上述制度對老年人政治參與的保障力度還不夠,如社區居民自治制度存在著自治空間的懸空與虛置,以致造成老年人的政治參與率不高。

四是志愿者權利保護制度不完善使老年人的志愿行為存在失范現象。研究發現,當前老年人存在著志愿服務意愿較高,但參與率低、志愿服務可持續性差、管理水平不高、專業性不強、志愿服務主體單一化(主要為老黨員與老干部)等問題。盡管造成上述困境的原因是復雜的,如志愿服務本身的非強制性、老年人獲取新知識的能力弱化、志愿風險的分擔機制不清等,但根本的原因在于缺乏志愿者權利保護制度,致使老年人的志愿行為缺乏保障,志愿服務也難以達到預期的社會效果。志愿者權利保護制度一般涉及志愿者的人格權、知情權、財產權、健康權、人身安全權、選擇權等。為引導更多的社會成員投身志愿服務、保障志愿者的合法權益以及推動志愿服務的規范化發展,國家于2017年12月實施了《志愿服務條例》。從實踐效果看,有些志愿者的權利并未獲得充分保障。譬如2018年3月,69歲的常州社區志愿者季菊英參加完公益活動后,在騎電動車回家途中意外撞上路邊護欄,頭部遭受重創,于重癥監護室待了十多天后又轉入普通病房,高昂的醫藥費使其家庭陷入困境。再如2020年武漢疫情期間,一些體制內的志愿者受到了表彰,而非體制內的志愿者則被忽視[28]。無疑,如果志愿者的基本權利得不到保障,那么勢必會產生負面的社會效應,以致削弱社會成員志愿服務的熱情。

四、實現城市老年人長壽紅利的政策選擇

包容性制度乃阿西莫格魯和羅賓遜在分析國家間為何發展不平等、國家為何興衰時所提。他們的研究發現,采取包容性經濟制度、政治制度的國家均實現了經濟持續增長,而實施汲取性經濟制度、政治制度的國家則經濟發展緩慢甚至衰敗。換言之,包容性經濟制度允許和鼓勵大多數人參與經濟活動,這些活動能充分發揮人們的才華和技能,并能使他們做出自由選擇。為提升制度的包容性,經濟制度必須以保障私有財產、保證公正和提供公共服務為特點,從而為人們的交易和簽約提供保障。同時,包容性經濟制度還準許新企業進入和允許人們自由擇業。包容性政治制度體現為充分集權和多元化,它把權力廣泛地分散于社會之中并限制其任意行使[29]。可見,包容性制度主要有三方面的特點:其一,每一個主體都能夠自由行事,即只要法律沒有禁止,那么每一個主體都能夠自主地參與經濟、政治與社會活動。其二,所實施的法律制度具有公正性,即個體權利、群體權利都能得到法律的公平對待。其三,權力分散化并受到監督,此舉意在防范因權力壟斷而引發腐敗行為。受此啟發,我們認為,要克服長壽紅利實現的制度困境,除了需踐行積極老齡化的理念,還需發展更具包容性的非正式制度與正式制度。

(一)針對老年人的社會參與樹立包容性理念

實踐證明,以“健康、參與、保障”為內核的積極老齡化理念有助于保障老年人的權利,也有助于促進老年人積極參與社會活動。老年人在參與社會活動時,深受隔代照料文化、家庭價值觀以及老年人自我認知等因素的影響。因此,單靠積極老齡化理念不足以消除非正式制度對老年人社會參與的限制。基于此,在踐行積極老齡化理念時,還應樹立包容性理念。社會包容意味著改進弱勢人群的能力、機會和尊嚴以及參與社會活動的過程,社會成員間由弱關系轉向強關系。有學者認為,社會包容“涉及全體社會成員個體之間社會關系的轉變或強化的過程,包括那些并沒有被排斥的個體及群體”[30]。為推進老年人的社會參與,家庭成員、其他社會群體也需秉持包容態度。老年人很難與其他群體特別是適齡勞動力競爭。從現實情況看,老年人多就職于低技能、低勞動消耗、低收入、體制外的行業或者從事志愿活動,而年輕人一般從事高技能、高勞動消耗、高收入、體制內的職業。研究還顯示,高年齡段人口的就業對青年人的工資有正向影響[31]。老年人并不會替代年輕人就業,反而有助于提高他們的收入。因此,公眾需將老年人當作合作者、互補者,而不應將他們視作勞動力市場以及公共活動的競爭者。

(二)建立超齡勞動者的勞動保護制度

針對當前老年人在就業時遭遇的年齡、身份歧視以及勞動權益難以保障的問題,有必要加強對老年勞動者的勞動保護。其一,制定、實施《反就業歧視法》,該法適用于包括國有企事業單位、民營企業、外資企業以及其它靈活就業形式在內的所有用工關系。通過法律明確就業年齡歧視的內容,判斷用人單位是否存在基于年齡的差別待遇行為并予以制止,以此維護就業主體的權益。其二,改革退休制度。盡管2013年國家提出要實施漸進式延遲退休,但至今并未出臺具體的延遲退休方案。在老齡化水平逐漸加深、人均預期壽命延長的背景下,延遲退休是大勢所趨。可適當延長女性退休年齡,或統一男性女性退休年齡,而且不再強制退休。其三,實施法律救濟制度。在行政救濟上,可在人社部門成立反就業歧視機構。超齡勞動者可向反就業歧視機構求助,機構再通過勸導、協商、和解等方式制止歧視行為,要求雇主不得發布帶有年齡歧視的招聘廣告以及在工作錄取、職務提升時不以年齡為標準。

(三)提高老年人社會參與能力

老年人的政治身份、職業、收入、文化程度、家庭條件等因素影響著老年人社會參與的意愿、程度、范圍等。故而,政府需要提高老年人特別是人力資本稟賦較低的老年人的社會參與意識和能力。其一,教育投資制度。由于低學歷、少特長的老年人社會參與率不高,即便擁有較高學歷的老年人也會遭遇數字排斥、技能老化等問題,因此,有必要通過老年大學、網絡培訓等對老年人進行繼續教育。此舉將有助于提升老年人的人力資本水平和社會參與質量。其二,收入保障制度。有收入保障的老年人具有較高的社會參與度,政府應著力提高低收入老年人的收入水平。在工資性收入方面,政府需監管、要求用人單位至少按照當地最低工資標準向就業的老年人支付勞動報酬;在轉移性收入方面,政府可采取提高社會救助水平、養老保險待遇以及增加醫療保險報銷額度等方式提升老年人的福利性收入。其三,健康投資制度。有些老年人身體健康狀況較差,且存在著一定的自閉、抑郁、自卑、無價值感等心理問題,使得他們無法正常參與公共事務。因此,政府應對老年人的健康進行投資,提高老年人的健康水平。這就需要轉變對老年人的健康管理理念,由“治療”轉向“預防”。“預防”意味著政府不僅將治療疾病、慢病管理作為健康管理的目標,而且促使老年人努力擁有“身體的、精神的和社會福祉的完好狀態”,確保更多老年人獲得較長的健康預期壽命。這一目標的實現需要“通過一系列社會政策方案,將以健康社會化和社會健康化為目標的健康管理升格為國家支持下的社會行動”[32]。在具體的政策實踐中,政府、社會組織、市場、家庭等主體可采取營養干預、運動干預、個人行為與生活方式干預、心理干預等手段介入老年人的日常生活,保障他們以健康的身心狀態參與經濟社會活動。

(四)加強志愿者權利保護制度建設

老年志愿者的權利保護制度建設可圍繞三個方面展開。其一,對志愿服務立法。當前的志愿服務存在著志愿者法律地位不明確、志愿服務活動保障機制和風險管理制度不完善等問題,國家有必要將《志愿服務條例》上升為《志愿服務法》,依法明確包括老年人在內的各種類型志愿者的權利義務和法律地位,并加大對志愿者人身權、人格權、健康權等各種權益的保障力度。其二,完善風險防范制度。對于老年志愿服務的風險防范制度,可從兩方面著手建設。一為加強關于風險防范的培訓。由于有些志愿服務帶有不可預測的風險性,因此在開展志愿服務前,除了要對老年人的年齡、身體健康狀況、技能水平等進行評估外,還要根據志愿服務的特點開展專門的風險防范培訓、風險演練等,從而將志愿服務風險降到最低。二為加強風險防護保障制度建設。這種保障既涉及志愿服務的防護設施,如抗擊新冠肺炎疫情時的防護鏡、防護服、醫用口罩等,更涉及志愿者的意外風險保障制度,如人身意外傷亡險、特殊疾病險等。其三,完善志愿者激勵制度。一方面,適當增加物質獎勵。政府可根據志愿服務的類別、老年人的需求偏好等,給予老年人相應的資金獎勵、物質獎勵。另一方面,開展多種形式的精神獎勵。例如,召開志愿者表彰大會、頒發榮譽證書,對貢獻突出的老年志愿團體、個人進行宣傳報道,推薦志愿服務突出者擔任城市文明形象大使等。

(五)完善利益表達制度

由于利益表達制度運行不暢,一些老年人的利益訴求難以得到有效表達。因此,需要優化利益表達制度。首先,要確立老年人的主體地位。隨著中國老齡化程度的加深,人口數量和人口結構均已發生了重大變化。“人口結構的變化意味著利益團體力量的增強或減弱,公共政策的制定模式和資源的分配格局因之發生改變。”[33]故而,在公共政策制定、公共資源分配時,政府需尊重甚至優先考慮老年群體的價值主張或利益訴求。其次,要提高制度的運行效能。當前中國有多種正式、非正式的利益表達制度,制度優勢非常明顯。然而,有些制度并沒有達到社會預期。因此,為提高老年人的社會參與度和參與質量,有必要提高利益表達制度的運行效能。比如,在人大代表制度的完善方面,可適當增加老年人大代表人數并確保老年人大代表來源的多元化。再次,要實現社會主體間的功能整合。“包容政策不是個別部門的干預,任何孤立的政策或干預都無法達到包容,包容是通過一整套政策和來自所有必要的各方面的適當干預實現的。”[34]因此,不同社會主體在推動實現老年人的長壽紅利時需做好協同。比如為促進老年人的就業,街道、人社、民政、司法、媒體、用人單位等需協同配合,在為老年人就業營造法制環境和積極的輿論環境的同時,還要防止主體間的卸責、“搭便車”等行為。