我國與國際典型科研機構的對比研究

王愷樂,熊永蘭,宮慶彬

(中國科學院 成都文獻情報中心,四川 成都 610299)

20世紀 90 年代初以來,伴隨著世界政治呈現多極化發展趨勢、經濟與科技全球化發展進程加速,世界各國之間的競爭轉為以科技為核心的多元化競爭,世界強國紛紛布局建設國家科技創新體系,科技創新驅動發展逐漸上升為國家戰略[1]。2020年《中共中央關于制定國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和二○三五年遠景目標的建議》[2]提出,把科技自立自強作為國家發展戰略支撐[3]擺在各項規劃任務的首位進行專門部署,這在我國五年規劃建議歷史上還是第一次,反映出我國對科技發展的高度重視。

科研機構是國家的戰略性科研力量,是知識創造和國家創新體系的主要力量[4]。在當前復雜嚴峻的國際競爭環境中,中國科研機構在新形勢下應如何運作是當前亟待解決的問題[5]。本文通過對國際典型科研機構的對比分析,總結其科研組織、經費管理、人才支持等特點,為我國科研機構發展提供參考借鑒。

1 國內外研究現狀

現有研究中鮮有對科技強國典型科研機構的系統梳理與對比分析,國內學者的研究主要集中在3個方面。一是針對某個科研機構的某方面機制或特點進行研究,以美國國家科學基金會(NSF)居多。如劉洋[6]從NSF人才培養使用的具體工作機制著手,闡釋各類“人才計劃”對人才的培養是從人才的早期職業生涯階段開始謀劃等具體做法。郭子俊等[7]從經費投入、評議體系、制度保障3個方面梳理NSF的優勢所在。王琦等[8]以英國皇家學會(RS)為例,分析了科學與帝國之間的關系變化。劉榮霞等[9]以英國研究理事會(RCUK)的獨立審查為案例,剖析“互動式參與”方式下的審查實施過程和基于循證的決策建議。韓寧等[10]對科研機構的實驗室管理等進行了調研。刁麗穎等[11]對國外科研機構研究生培養的典型模式進行了分析。二是從國家角度出發對科研管理機制進行研究。如王希[12]對美國、日本、德國的科研管理組織體系、科研發展戰略等方面進行介紹。陳敏翼等[13]對國外典型科研機構建設運營情況進行了分析。三是對典型國立科研機構績效評估、經費管理等某方面內容進行研究或對比分析。如張義芳[14]研究分析了美國、德國、英國和日本四國國立科研機構的績效評估制度。溫珂等[15]運用制度邏輯理論,建構了國立科研機構的分類模型。

本文選取美、英、德、法的重要科研機構,即美國國家科學基金會(NSF)、美國國立衛生研究院(NIH)、英國皇家學會(RS)、英國研究理事會(RCUK)、德國科學基金會(DFG)、法國國家科研中心(CNRS)和我國國家自然科學基金委員會(NSFC)進行對比分析。從組織運行模式、經費管理、科研人才管理、科研產出成效等維度梳理國際典型科研機構,并通過對科研機構研究重點的分析,側面觀察科技強國的研究重點方向的演變,了解國際科研熱點與前沿方向。

2 科研機構組織管理模式

科研機構的組織管理模式是其業務運行方式的最直接體現,而科研經費的撥付、監督等也與科研機構的組織管理模式有著直接關聯,因此本文首先梳理各機構的組織管理模式。科研機構的組織模式包括兩個層面的內容,一是科研機構的外部管理模式,二是機構內部的治理模式。

2.1 外部管理模式

各國由于科研體制的不同,其外部管理模式有較大差別,主要分為4種形式:

一是直屬政府直接管理。如,NSF作為美國聯邦政府主要支持的基礎科學研究與教育的重要科技資助與管理機構,具有獨立決策權力,主要由NSF主任、國家科學委員會(NSB)及一系列內設機構組成[16]。

二是直屬政府某部門管理,如NIH、CNRS和NSFC。NIH是美國最主要的醫學與行為學研究和資助機構,隸屬于美國衛生和人類服務部[17]。CNRS隸屬于法國高等教育和研究部,是法國最大的政府研究機構[18]。NSFC則是科技部管理的事業單位,負責國家自然科學基金管理的組織實施工作。

三是非政府公共機構,如RCUK和DFG。根據領域的不同,英國共有7個研究理事會,RCUK則為這7個研究理事會的戰略聯盟。DFG是德國的獨立科研管理機構,面向自然科學和人文科學的所有領域研究課題提供資助。

四是民間社團自主管理,如RS。RS是英國政府資助的科學學術機構,但不接受政府的領導和管理,也不對政府負責,對學會實行民主管理,自定章程,自行任命會員,相對獨立自治[19]。

2.2 內部治理模式

國際典型科研機構的內部治理模式主要分為以下幾種類型:

一是院長負責日常管理,并由監事會監督,理事會進行決策的體制。大多數機構的內部治理均采用這種形式,如NSF、CNRS、DFG、NSFC和RS。NSF主任主要負責管理項目申報評審和基金會日常運作;其總監察長辦公室主要負責監督檢察基金會的工作,受美國國家科學理事會和國會管理;其決策部門則是美國國家科學理事會,主要負責對美國國家科學基金會的發展做決策。CNRS的組織結構包括:總部決策管理層,以研究院與相關科研部門為主體的業務管理與實施層,由各職能部門組成的行政管理層,以及作為內部評估及咨詢部門的國家科學研究委員會。DFG組織體系可以分為委員會和辦事機構兩大部分,其中委員會包括會員大會、理事會、撥款委員會、DFG監察和同行評議系統等5個部分;辦事機構包括執行委員會和DFG辦公室[20]。NSFC主要由各學部、職能部門、監督委員會和直屬單位組成。其中基金委下設的學部包括數學物理、化學、生命科學、地球科學、材料學、信息技術、管理科學和醫學等八大學科;職能部門完成基金委的綜合事務、財務管理、計劃制定、國際合作等工作;監督委員會開展科學基金監督工作,向國家自然科學基金委員會負責[21]。RS是獨立的社團,學會的最高權力機構是理事會,理事會由會長領導,但RS沒有監事會制度。

二是所屬研究所相對獨立,院長及其下屬辦公室負責協調管理、監督的體制,如NIH。NIH 由 27 個研究所及研究中心(IC)和一個院長辦公室(OD)組成[22]。院長辦公室負責編制、實施政策制度及發展規劃,組織管理27個研究所、中心開展研究活動。院長辦公室由多個不同職能的辦公室組成,包括計劃辦公室、院外研究辦公室及院內研究辦公室。院外研究辦公室主要負責與NIH院外研究管理相關的管理制度編制、科研項目組織實施、科研活動(經費)監督檢查及機構之間的聯動等。院內研究辦公室則是負責管理院內27個研究所及研究中心的科研活動以及成果轉化[23]。

三是研究機構獨立,理事會作為聯盟機構進行資助和監督的體制,如RCUK。英國的各種領域研究理事會從 1920 年起開始陸續成立,即生物技術和生物科學研究理事會(BBSRC)、科學技術設施研究理事會(STFC)、自然環境研究理事會(NERC)、醫學研究理事會(MRC)、工程與自然科學研究理事會(EPSRC)、經濟與社會研究理事會(ESRC)、藝術和人文科學研究理事會(AHRC)[24]。RCUK只是以上7個專門領域研究理事會進行戰略合作的聯盟機構,其目的是聯系和保障各研究理事會之間人才培養管理、學科交叉融合發展和國際科技合作等事項。這些機構接受研究理事會的監督和資助,但都是獨立的自主管理的研究機構,不受理事會的管理。

3 科研經費管理

3.1 經費來源

各機構的經費來源主要來自政府撥款,少數還會有來自投資、捐贈、出版等的收入。NSF和NSFC的經費主要來自政府撥款。NIH管理下的27個研究所和研究中心中有24個機構的主要經費來源是美國國會的直接撥款[25],因此各研究所可在各自領域自主決定優先資助對象和制定預算方案。NIH 年度預算為各IC 年度預算總和,NIH 院內研究經費為各 IC 自用經費總和[26]。RS的政府撥款數額占其每年年度開支的約80%。剩余的經費來源多種多樣,有學會的投資、個人的捐贈、版權收費、產學研合作研究合同收入等。RCUK的經費主要來自商業投資以及部門預算,各研究理事會還從政府其他部門、慈善機構等多種渠道獲得經費。DFG是德國最大的科研資助組織,其預算一半以上來自聯邦,其余的來自各州。CNRS經費主要由國家撥款,其余為研究合同收入、產品開發收入等自營經費。

3.2 經費支持領域

各科研機構均主要支持基礎研究領域,但在支持方向上各有不同,如DFG的經費絕大部分投入到生命科學、自然科學和工程科學領域;RCUK的經費分配領域包含植物生物、考古文學、數學、材料科學、商業創新、病理研究、氣候系統、粒子物理等學科領域。我國NSFC主要支持基礎研究和培養科學技術人才,具體項目包括面上項目、重點項目、重大項目、重大研究計劃項目、國際(地區)合作研究項目、青年科學基金項目、優秀青年科學基金項目等[27]。

3.3 經費管理

各科研機構由于組織模式的差別,管理主體和內容各不相同。如NSF管理的主體是受NSF資助的機構,通過快速通道(FASTLANE)動態調整經費使用內容,提交季度財務報告并據此生成最終支出報告。RUCK所轄研究理事會可以獨立制定規章制度并擁有獨立的經費使用和管理權,負責各領域的科技計劃預算管理,具體組織和實施各前沿基礎科學技術計劃項目,對經費的使用進行監督和審計。NSFC的項目管理工作主要由計劃局負責。NSFC負責組織項目的申報、審批和立項,并管理和監督項目經費的執行情況,項目承擔單位和項目合作單位是項目經費管理的責任主體。

3.4 經費監督機制

各機構的監督模式主要可以劃分為兩類:一類是外部監督,如NSF的監督主體就是獨立于NSF的總監察長辦公室,該機構直接向國家和科學委員會和國會負責。第二類是既有內部監督又有外部監督,如NIH、DFG和NSFC。NIH既要接受國會監督,也存在內部專項監督。DFG有權審查項目經費使用情況,同時聯邦審計員、相關州審計院和公法機構也有權對經費進行審查。NSFC監督委員會在NSFC黨組直接領導下獨立開展監督工作,監督基金資助項目的實施情況,同時NSFC也接受國務院自然基金管理機構對基金的預算、財務進行管理和監督。第三類是內部監督,如CNRS。法國國家科研署(ANR)是法國管理國家級科研項目經費的機構,CNRS的經費要受到ANR的監督。ANR采取項目跟蹤監督機制,設置項目專員,記錄預算執行情況等。

3.5 項目績效評估

在績效評估上,各機構不盡相同。如NSF的績效報告不是對單個資助項目的結果進行考評,而是對項目中的一類項目乃至對實現本機構某一方面特定任務的諸多項目開展綜合考評,以展示其整體績效水平[28]。RCUK在各研究理事會層面擁有績效評估體系,主要評估科技影響力。DFG主要利用評估報告評估其資助方案和政策,并確定研究領域的動態。受NSFC委托,國家科技評估中心作為第三方評估機構,從2014年開始連續承擔國家自然科學基金年度績效評價工作,形成最終評估報告,進一步優化基金項目的資助、實施和管理。

4 科研人才支持

4.1 人才支持形式

各機構的人才培養與支持主要有如下兩種形式:

一是通過計劃和項目支持。如NSF下設的教育與人力資源理事會和其他理事會合作,通過計劃和項目針對各類人才實施支持與培育。RS通過皇家學會研究教授計劃、大學研究獎學金計劃等對人才進行支持,RCUK通過研究員計劃對人才進行支持。NSFC主要通過對人才項目的資助來支持學者獨立主持科研項目。

二是提供研究環境支持。NIH除了科研和科研管理職能外,還具備臨床醫療和教學職能,NIH的教學職能除體現在它對學生的科研資助和為博士后提供訓練機會外,還通過聯合培養研究生等方式開展國際科技合作,NIH為這些聯合培養的研究生提供獎學金和優渥的科研環境,當他們完成了第一年的課程學習后就進入NIH的合作實驗室從事課題研究[17]。

4.2 人才支持類型

各科研機構均對青年人才進行了支持。如NSFC設立了青年基金、優青基金和杰青基金。NSF開展的計劃和項目有針對本科生的助研獎學金和實習生計劃,也包括工業-大學聯盟計劃和支持創新創業計劃等。CNRS實施了面向青年科研人才的“專題激勵行動”項目,旨在為青年人才提供科研經費,鼓勵和幫助他們在既有科研機構中創建自己的科研團隊,并在其領導下進行科學研究工作。

5 科研產出情況

為分析典型科研機構的研究熱點,本文以科學研究的重要產出——論文作為研究對象,將Web of Science核心合集數據庫作為數據來源。通過對7個機構2001-2010年和2011-2020年兩個10年間所資助的論文進行分析,發現國際典型機構資助論文的研究方向演變具有以下特點:

一是所有機構都重視對物理學和化學的研究。無論是近10年(2011-2020年)還是上一個10年(2001-2010年),幾乎所有機構論文研究方向的前三位都包含物理學和化學。二是生物化學、分子生物學是國際典型科研機構上一個10年資助的研究熱點,但已不再是近10年的研究熱點。在2001-2010年間,NIH、RS、DFG、CNRS所資助的論文中生物化學分子生物學均排名在前三位中,而近10年間RS、DFG、CNRS的研究方向已轉變為材料科學、天文學天體物理學等領域。三是是與上一個10年相比,近10年有較多機構更加重視對材料科學的支持和研究。如NSF近10年資助的論文中材料科學領域的論文明顯增多;RS資助的論文中與上個10年相比躍升至第三位的科學技術其他主題中論文數量最多的領域即為材料科學;NSFC近10年資助的論文中,材料科學的論文數量超過了物理學的數量,升至第三位。

6 我國科研機構發展對策建議

6.1 發揮舉國體制優勢,聚焦世界科技前沿

黨的十九屆五中全會指出,要把科技自立自強作為國家發展的戰略支撐,面向世界科技前沿、面向經濟主戰場、面向國家重大需求、面向人民生命健康,全面增強創新能力[2]。典型科研機構已經成為國家搶占科技制高點的重要載體。我國科研機構應發揮建制化、舉國體制優勢攻堅克難。科研機構間應加強實現高效的組織協同,共同聚焦世界科技前沿,加強關鍵核心技術聯合攻關。應持續深化科研機構體制機制改革,推進人才分類評價、科技成果高效轉化等,提高科研機構的創新活力。

6.2 健全科研經費資助機制,聚焦科技前沿領域

政府來源資金按照大的創新主體與研究領域進行相對穩定而非競爭性配置,再由各創新主體按照研究基礎與優勢進行資金配置,以較靈活地適應科技發展趨勢和前沿。根據項目的補貼類型和實施主體,主要采取前補助(無償資助)、后補助(無償資助、績效獎補、風險補償)等支持方式。立足重點科研領域,通過扶持科技攻關、科研成果轉化、戰略產品開發等重大項目,集中優質科技資源,重點突破一批核心關鍵技術,研發推廣一批重大戰略產品。

6.3 加強項目管理,合理制定管理制度

考慮到科技項目的類別、研究領域、參與主體差異,可以借鑒歐盟經驗,從實際出發實行分類管理。無論是資助形式和可補償成本的確定,還是經費的撥付,要避免一刀切,逐步實行分類管理,體現差異化、多樣化的特點。

6.4 加強項目監管,高效使用科研經費

在為科技人員“松綁”“揭榜掛帥”制等新形勢下,創新經費監管機制,成立獨立的新型監管機構,如獨立于科技管理部門的監管機構,負責對科技項目的預算編制、經費撥付和使用等情況進行審核,并對科技項目經費管理制度的建設與完善提供意見、建議,以提高經費使用效率,保障監管活動的效力性、獨立性和客觀性。加強科研誠信監督管理,一旦發現科研人員違規使用項目經費,出現失信行為的,就把信息列入個人誠信記錄,并進行嚴懲,并對科研產出效果好、經費使用合理者,對其誠信記錄加分。

7 結語

本文對美、英、德、法和我國的典型科研機構的組織管理模式、科研經費管理方式、人才管理形式以及科研產出情況進行了系統梳理與分析發現:①盡管國際科研機構的組織管理模式多樣,但大多數都強調獨立和自治;②國際科研機構的經費來源廣泛,政府撥款一般是主要來源,同時機構也會有捐贈、出版等方面的收益;③在人才培養上,科研機構會通過項目支持以及環境支持等多種方式加強對人才的培養,同時特別注重對青年人才的支持;④在科研產出上,近10年與上一個10年相比,物理和化學依然是研究的熱點,材料學已成為新興研究前沿。通過對典型機構的特征進行總結分析可以為我國科研機構的發展提供參考借鑒。

本研究還存在以下不足:一是僅從宏觀層面探討國際典型科研機構的科研管理機制,在具體細節上不夠深入;二是研究的科研機構數量有限,未來可以擴展研究數量,發現國際科研機構的更多可值得借鑒的組織機制。