數(shù)字政府建設背景下的全國一體化政務服務平臺標準體系研究

許瀟文　滿鑫　趙遜

關(guān)鍵詞：一體化政務服務，標準體系，數(shù)字政府，政府數(shù)字化

DOI編碼：10.3969/j.issn.1674-5698.2023.10.006

0 引言

大數(shù)據(jù)、云計算、5G和人工智能等新技術(shù)解構(gòu)并重塑了傳統(tǒng)社會，這些數(shù)字技術(shù)已經(jīng)不僅是工具層面上的手段方法，其已經(jīng)與政府治理高度融合并帶來新的機遇與挑戰(zhàn)，數(shù)字政府建設應運而生。“數(shù)字政府”是“數(shù)字中國”體系的重要組成部分，也是推動實現(xiàn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要國家戰(zhàn)略。全國一體化政務服務平臺作為數(shù)字技術(shù)賦能政務服務的主要載體，能夠為社會主體提供“一站式”全流程線上通道，從而降低辦事成本、提升服務效能，成為促進數(shù)字政府建設的重要抓手。

近年來，國家層面密集發(fā)布政策文件以大力推進全國一體化政務服務平臺建設，例如：《國務院關(guān)于加快推進全國一體化在線政務服務平臺建設的指導意見》（國發(fā)〔2018〕27號），《國務院關(guān)于加快推進政務服務標準化規(guī)范化便利化的指導意見》（國發(fā)〔2022〕5號），《國務院關(guān)于加強數(shù)字政府建設的指導意見》（國發(fā)〔2022〕14號）等。然而，當前的平臺建設現(xiàn)狀仍不盡如人意，在各地區(qū)、各部門的具體實踐中“高科技、高投入、低效能”的現(xiàn)象層出不窮，有學者形象地稱之為“數(shù)字形式主義”[1] 。例如：平臺辦事事項簡單堆砌，重點不突出，信息冗余且難以檢索，導致群眾辦事門檻升高；平臺之間基礎(chǔ)代碼不統(tǒng)一，不同部門各自為政，導致現(xiàn)有平臺難以整合歸一，群眾跨平臺辦事操作繁瑣；不同地區(qū)的辦事標準和要求不一致，導致企業(yè)跨省經(jīng)營困難重重；線上線下辦事要求不統(tǒng)一，反而增加基層行政人員辦公負擔[2]。針對上述現(xiàn)象，亟待從頂層設計層面系統(tǒng)解決上述問題。

科學規(guī)范的標準體系是頂層設計的重要組成部分，也是實現(xiàn)數(shù)據(jù)對接、保障平臺融合、規(guī)范辦事事項、減輕政務負擔的基本前提和有效手段。加快構(gòu)建全國一體化政務服務平臺的標準體系是解決實際問題的關(guān)鍵與基礎(chǔ)。因此，應當持續(xù)完善全國一體化政務服務平臺標準規(guī)范體系，促進政務服務標準化、規(guī)范化、便利化，從而突破平臺發(fā)展瓶頸，實現(xiàn)以標準化推進平臺規(guī)范化建設，以高質(zhì)量平臺建設促進數(shù)字政府有序建設。

1 全國一體化政務服務平臺及其標準化的發(fā)展現(xiàn)狀

1.1 全國一體化政務服務平臺發(fā)展概況

為加強數(shù)字政府建設，我國的政務服務平臺建設經(jīng)歷了4個發(fā)展階段。（1）建設階段，以強化網(wǎng)上政務服務供給，變“線下跑”為“網(wǎng)上辦”為重點工作任務；（2）連通階段，大力開展數(shù)據(jù)共享工作，提升行政管理和政務服務的協(xié)同能力，解決堵點問題，變?nèi)罕姟皝砘嘏堋睘檎耙痪W(wǎng)辦”；（3）優(yōu)化階段，以推動政務服務提質(zhì)增效，精簡流程、便利群眾為工作重點，變“群眾跑腿”為“數(shù)據(jù)跑路”；（4）統(tǒng)籌階段，開展系統(tǒng)化的政務服務平臺制度構(gòu)建，建立健全平臺體制機制，變“粗放式管理”為“精細化治理”，著力推進全國一體化政務服務平臺的頂層設計。全國一體化政務服務平臺的建設，為推進數(shù)字政府建設提供了有力支撐。

總體上，我國政務服務平臺經(jīng)歷了從零散式的“各地區(qū)各部門政務服務平臺”到集約式的“全國一體化政務服務平臺”的發(fā)展趨勢，建設成效顯著。當前已經(jīng)建設形成了以國家政務服務平臺為總樞紐，聯(lián)通31個省（區(qū)、市）及新疆生產(chǎn)建設兵團、46個國務院部門平臺的全國政務服務“一張網(wǎng)”，構(gòu)建了國家、省、市、縣多級覆蓋的政務服務體系，推動9 0.5%的省級行政許可事項實現(xiàn)網(wǎng)上受理和“最多跑一次”。目前，全國一體化政務服務平臺初步實現(xiàn)50 0萬項服務事項和1萬多項高頻熱點服務應用的標準化服務。據(jù)中國互聯(lián)網(wǎng)絡信息中心于2022年8月發(fā)布的《第50次中國互聯(lián)網(wǎng)絡發(fā)展狀況統(tǒng)計報告》，截至2021年年底，全國一體化政務服務平臺實名用戶已超10億人[3]。我國數(shù)字政府公共服務平臺已經(jīng)形成“一張網(wǎng)”整體框架。

然而，盡管政務服務平臺的功能已經(jīng)相繼完善，并且建立起了基本功能、基本目錄、基礎(chǔ)數(shù)據(jù)方面的標準規(guī)范，但隨著全國一體化政務服務平臺的落成，傳統(tǒng)“急用先行”原則下的零散式標準制定模式也暴露出了諸多問題。現(xiàn)行標準針對性有余而整體性不足，只有重點事項有標可依，這就導致各地辦事目錄不統(tǒng)一、標準不一致，各平臺底層代碼混亂，系統(tǒng)故障頻發(fā)且難以整合，該等現(xiàn)象在各地具有高度共性且根深蒂固，已然成為數(shù)字政府建設中的“堵點”問題。

根據(jù)整體政府理論（holistic government），要真正解決數(shù)字政府“堵點”問題，就必須突破各地區(qū)、各部門各自為政的業(yè)務模式。[4]具體到全國一體化政務服務平臺而言，就是要突破傳統(tǒng)的零散發(fā)展模式，本著“全國發(fā)展一盤棋”的指導思想，通過頂層設計的方式對平臺進行規(guī)范化、標準化的統(tǒng)籌設計。就平臺的標準化建設現(xiàn)狀而言，首要工作就是對現(xiàn)有理論和工作成果進行梳理整合，從而構(gòu)建形成一套能夠?qū)F(xiàn)有零散標準囊括納入的標準體系，從而滿足平臺建設要求，實現(xiàn)數(shù)字政府建設目標。

1.2 全國一體化政務服務平臺標準化的政策規(guī)范依據(jù)

近年來，國家層面先后出臺了多項指導性文件，旨在從頂層設計的角度指導全國一體化政務服務平臺標準化建設。例如：《國務院關(guān)于加快推進全國一體化在線政務服務平臺建設的指導意見》（國發(fā)〔2018〕27號）提出，要“健全標準規(guī)范。抓緊制定并不斷完善全國一體化在線政務服務平臺總體框架、數(shù)據(jù)、應用、運營、安全、管理等標準規(guī)范，指導各地區(qū)和國務院有關(guān)部門政務服務平臺規(guī)范建設。”《國務院關(guān)于加快推進政務服務標準化規(guī)范化便利化的指導意見》（國發(fā)〔2022〕5號）提出，要“建立健全政務服務事項管理、政務服務中心建設、政務服務實施、便民熱線運行、服務評估評價等標準規(guī)范，持續(xù)完善全國一體化政務服務平臺標準規(guī)范體系”。《國務院辦公廳關(guān)于印發(fā)全國一體化政務服務平臺移動端建設指南的通知》（國辦函〔2021〕105號）指出，要“提升各地區(qū)和國務院有關(guān)部門政務服務平臺移動端建設標準化、規(guī)范化水平。”根據(jù)各項指導文件的精神，各地區(qū)、各部門也陸續(xù)開展了一系列的實踐探索。

1.3 全國一體化政務服務平臺標準化的實踐探索

首先，國家層面制定并發(fā)布了系列全國一體化政務服務平臺國家標準。例如：GB / T 390 47-2020《政務服務平臺基本功能規(guī)范》、G B / T39046-2020《政務服務平臺基礎(chǔ)數(shù)據(jù)規(guī)范》、GB/T 390 4 4-2020《政務服務平臺接入規(guī)范》、GB/ T39554.1-2020《全國一體化政務服務平臺 政務服務事項基本目錄及實施清單 第1部分：編碼要求》、GB/T 39554.2-2020《全國一體化政務服務平臺 政務服務事項基本目錄及實施清單 第2部分：要素要求》、GB/ T 40756-2021《全國一體化政務服務平臺 線上線下融合工作指南》等，對平臺日常工作運營進行了細致規(guī)定，包括基本功能、基本目錄、基礎(chǔ)數(shù)據(jù)、基本硬件接口，服務內(nèi)容、服務要素，以及線上線下融合等諸多方面，全方位、立體式、多角度地對全國一體化政務服務平臺的各方面工作進行了詳盡規(guī)范與標準化指導（見表1）。同時，國辦電子政務辦制定并發(fā)布30余項政務服務平臺系列工程標準，為全國一體化政務服務平臺標準化研究提供有力技術(shù)支撐。

此外，各地區(qū)也根據(jù)全國一體化政務服務平臺的構(gòu)建要求，開展了各有特色的實踐探索。例如：廣東全面深化“數(shù)字政府”2.0建設、浙江“最多跑一次”改革、福建“數(shù)字福建”、江蘇“不見面審批”、北京“營商環(huán)境優(yōu)化”、上海“一網(wǎng)通辦”等創(chuàng)新舉措不斷涌現(xiàn)，企業(yè)和群眾對在線政務服務的滿意度不斷提高[5]。各地在實踐中積極探索總結(jié)，也形成了相關(guān)地方標準。例如：山東省針對政務服務平臺移動端建設發(fā)布了DB37/T 4614.1-2023《“愛山東”政務服務平臺移動端 第1部分：總體架構(gòu)》等一系列相關(guān)標準，平臺建設方面雖未制定標準體系框架，但已構(gòu)建起相對全面的規(guī)范標準；四川省圍繞“天府通辦”政務服務移動平臺發(fā)布了DB51/ T 2941-2022《“天府通辦”政務服務平臺技術(shù)規(guī)范》；福建省大力推進行政審批制度改革，頒布了DB35/T 1812-2018《政務服務“一窗受理”管理平臺建設》，著力精簡審批事項；黑龍江省則著眼于政務服務質(zhì)量控制，頒布了DB23/T 3351-2022《電子政務云平臺服務質(zhì)量評估規(guī)范》，為電子政務質(zhì)量評估提供了技術(shù)支撐（見表2）。

不難看出，各地方的政務服務平臺標準化建設相似度很高，例如：“渝快辦”“天府通辦”“愛山東”等各地區(qū)專有的政務服務平臺，其在總體架構(gòu)、功能界面、基礎(chǔ)應用等方面均大同小異，標準在內(nèi)容上亦多有重合，造成了行政資源的浪費。筆者在匯總分析各地探索經(jīng)驗的基礎(chǔ)上發(fā)現(xiàn)，各地在實踐中面對的問題也存在很大共性。因此，在全國層面上進行全國一體化政務服務平臺標準體系構(gòu)建時，有必要對共性問題進行總結(jié)提煉，從而提綱掣領(lǐng)地引領(lǐng)政務服務平臺有效建設，更好地促進數(shù)字政府的健康有序發(fā)展。

2 當前全國一體化政務服務平臺標準化面臨的問題

2.1 標準體系缺乏頂層設計

2022年9月發(fā)布的《省級政府和重點城市一體化政務服務能力調(diào)查評估報告（2022）》提出，與一體化發(fā)展相匹配的政務服務行政體制建設相對滯后，法規(guī)標準規(guī)范不健全、體系不統(tǒng)一等問題嚴重制約了一體化政務服務能力的持續(xù)提升。[6]就各地區(qū)層級而言，各地政務服務平臺建設普遍存在管理分散、辦事系統(tǒng)繁雜、事項標準不一、數(shù)據(jù)共享不暢、業(yè)務協(xié)同不足、整體效能不強，辦事難、辦事慢、辦事繁等問題。

就全國層級而言，既往全國一體化政務服務平臺相關(guān)的制標工作主要是針對重點、熱點、難點治理事項，有針對性地個別開展。例如：針對“讓數(shù)據(jù)跑路代替群眾跑腿”的社會熱點，制定“一網(wǎng)通辦”相關(guān)標準；針對線上線下要求不統(tǒng)一的“數(shù)字形式主義”現(xiàn)象，制定政務服務線上線下融合工作指南國家標準；針對各部門數(shù)據(jù)共享不暢的現(xiàn)象，起草數(shù)據(jù)交換相關(guān)國家標準。可見現(xiàn)行標準零散紛雜，突出重點有余而體系建設不足，嚴重欠缺標準體系層面的統(tǒng)籌設計。

2.2 標準數(shù)量整體不足

量變才能引起質(zhì)變，因此充足的標準數(shù)量才是優(yōu)化標準化整體質(zhì)量，構(gòu)建完善的標準體系頂層架構(gòu)的堅實基礎(chǔ)。相較于發(fā)達國家而言，我國政務服務平臺標準化建設起步較晚，基礎(chǔ)較為薄弱。雖然近些年來在借鑒各國先進經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，已經(jīng)通過“急用先行”的方式在一些關(guān)鍵領(lǐng)域制定標準，能夠大致涵蓋一部分在實務中應用最為頻繁的熱點領(lǐng)域，但標準總量仍十分有限。各地制定發(fā)布的政務服務地方標準加起來僅有100多項，且內(nèi)容與形式多有雷同，國家標準更是屈指可數(shù)。各地對于政務服務平臺建設工作仍依賴于政令、通知等形式，標準化建設工作仍有待開展。既往的建設模式已難以適應當下數(shù)字政府可持續(xù)發(fā)展的建設要求，構(gòu)建完善的全國一體化政務服務平臺標準體系迫在眉睫。

2.3 關(guān)鍵技術(shù)標準缺失

關(guān)鍵技術(shù)標準缺失是目前各地政務服務平臺應用中的普遍問題，也是制約全國一體化政務服務平臺建設進一步發(fā)展的重要掣肘。關(guān)鍵技術(shù)標準對于全國一體化政務服務平臺的建設能夠起到總體引領(lǐng)的作用，對于標準體系的完善至關(guān)重要。但是，目前涉及政務服務事項管理、數(shù)據(jù)交換共享、信息安全、運維管理等關(guān)鍵方面的標準規(guī)范仍有所欠缺，特別是統(tǒng)一身份認證、統(tǒng)一電子印章、統(tǒng)一電子證照共享應用、統(tǒng)一電子檔案、統(tǒng)一數(shù)據(jù)共享交換、統(tǒng)一在線支付、統(tǒng)一物流等標準的匱乏，使得政府服務效能的提升成效不夠明顯。各地方、各部門業(yè)務協(xié)同和資源共享仍存在障礙，數(shù)字資源系統(tǒng)相互獨立封閉、風格各異，造成了極大的浪費，企業(yè)和群眾反映的辦事“進多站、滿網(wǎng)跑”問題長期未能解決，不符合在線政務服務的可持續(xù)發(fā)展要求。關(guān)鍵技術(shù)標準的缺位使得全國一體化政務服務平臺的標準體系構(gòu)建在短期內(nèi)難以見到顯著成效，大大延緩了標準體系構(gòu)建進程。

3 全國一體化政務服務平臺標準體系建設的重要意義

現(xiàn)有發(fā)展模式系按照“急用先行”的原則對關(guān)鍵標準先行研制，因此研究大多較為零散化、碎片化，無法適應數(shù)字政府對全國一體化政務服務平臺的建設需要，因此有必要對標準體系進行頂層設計，從而繼續(xù)推進數(shù)字政府流程優(yōu)化與模式創(chuàng)新。

（1）標準體系可以為政務服務平臺一體化建設提供制度保障，從而推進政府數(shù)字化轉(zhuǎn)型可持續(xù)發(fā)展。完備的標準體系能夠體現(xiàn)政府數(shù)字化轉(zhuǎn)型中將實踐成果制度化的能力。全國一體化政務服務平臺作為我國數(shù)字政府的關(guān)鍵基礎(chǔ)設施，是建設數(shù)字政府標準體系的重要基礎(chǔ)陣地，因此研制全國一體化政務服務平臺的標準體系有著重要的戰(zhàn)略意義。習近平總書記強調(diào)：“標準決定質(zhì)量，有什么樣的標準就有什么樣的質(zhì)量，只有高標準才有高質(zhì)量。”因此，只有以標準為抓手對全國一體化政務服務平臺建設進行頂層設計，進而形成完備的政務服務標準體系，才能為下一步政府數(shù)字化轉(zhuǎn)型提供有效的制度化供給，進一步賦能數(shù)字政府建設。

（2）標準體系能夠統(tǒng)籌規(guī)劃全國一體化政務服務平臺的標準化工作，從而打造整體協(xié)同、敏捷高效的數(shù)字政府運行體系。雖然平臺自上線運行以來在提高行政效能、優(yōu)化政務服務方面取得顯著成效，但由于標準不統(tǒng)一、不健全，導致平臺發(fā)展步入瓶頸期，如若不對這一“堵點”問題加以解決，平臺建設工作就始終難以繼續(xù)向前邁進、進一步提質(zhì)增效。因此，有必要建立全國一體化政務服務平臺標準體系，統(tǒng)籌政務服務資源，加快各地方、各部門政務服務業(yè)務系統(tǒng)的全面對接融合，提升政務運轉(zhuǎn)數(shù)字化、智能化水平，打造整體智治、公平普惠、高效協(xié)同的數(shù)字政府。

（3）標準體系能夠?qū)崿F(xiàn)政務服務平臺一體化整合再造。全國一體化政務服務平臺的整合再造是一項復雜的系統(tǒng)工程，需要對各級政務平臺進行解構(gòu)與重構(gòu)，從而實現(xiàn)政務服務跨層級、跨地域、跨系統(tǒng)、跨部門、跨業(yè)務的高效協(xié)同聯(lián)動。只有健全完備的標準體系才能夠統(tǒng)一各級平臺的底層代碼，突破“數(shù)字形式主義”的桎梏，真正推進實現(xiàn)各級平臺系統(tǒng)性整合。標準體系將結(jié)合政務服務理論與實踐經(jīng)驗，以用戶需求為中心，在借鑒學習國外先進理論成果與實踐成果并總結(jié)我國本土既往經(jīng)驗教訓的基礎(chǔ)上，構(gòu)建科學、合理、可操作的一體化平臺標準體系，進而加快推進數(shù)字政府建設工作。

（4）標準體系能夠提升國家軟實力。在線政務服務能力是政府數(shù)字化轉(zhuǎn)型的重要支柱之一，因此世界各國紛紛進行各類標準、工作指南、數(shù)字工具包、最佳實踐等相關(guān)標準化制度實踐。在全球一體化發(fā)展趨勢下，完備的一體化政務服務平臺標準體系能夠引領(lǐng)我國與國際接軌，加快推進數(shù)字政府建設，增強國家綜合實力，提高國際影響力。

4 構(gòu)建全國一體化政務服務平臺標準體系的基本框架

全國一體化政務服務平臺標準體系構(gòu)建是一項系統(tǒng)工程，首先必須明確平臺建設與應用的總體業(yè)務目標，進而確定標準體系的基本原則和要求，分析各業(yè)務、各主體之間的相互關(guān)系，才能進行頂層設計并構(gòu)建標準體系框架、設計發(fā)展路線、指導標準化工作。

4.1 總體目標

研究制定全國一體化政務服務標準體系框架，堅持“頂層設計與基層實踐相結(jié)合”，以企業(yè)和群眾實際需求為中心，梳理關(guān)鍵標準，指導全國各級政府開展政務服務平臺標準化、規(guī)范化工作，推動形成頂層設計完備、協(xié)同推進有力、服務質(zhì)量高效、服務方式便捷的全國政務服務“一張網(wǎng)”，助推政務服務辦事體驗優(yōu)化、辦事空間重塑、營商環(huán)境改善，為數(shù)字政府的構(gòu)建與可持續(xù)發(fā)展提供標準體系支撐。

4.2 標準體系框架

科學的體系分類組成是全國一體化政務服務平臺標準體系的重要組成部分。本文擬引進TO GAF?（The Open Group Archite ctureFramework）開放組體系結(jié)構(gòu)框架，TOGAF?標準是由歐洲共同體的IT協(xié)會The Open Group提出的一項開放的行業(yè)標準，適用于任何環(huán)境下任何類型架構(gòu)的開發(fā)。[7]參照TOGAF定義的四大架構(gòu)：業(yè)務架構(gòu)、數(shù)據(jù)架構(gòu)、應用構(gòu)架、技術(shù)架構(gòu)，全國一體化政務服務平臺標準體系可分為業(yè)務類、數(shù)據(jù)類、應用類、技術(shù)類4個子體系。同時按照一般信息化標準體系設置原則，分別增加了總體、服務、管理、安全類4個分體系。從總體、業(yè)務、數(shù)據(jù)、應用、服務、管理、安全、技術(shù)8個方面作為體系基本分類（如圖1所示）。

5 結(jié)語

當前，我國數(shù)字政府及相關(guān)標準化工作處于起步階段，因此，更應加快構(gòu)建全國一體化政務服務平臺標準體系及關(guān)鍵標準研制，以支撐全國一體化政務服務平臺建設與應用相關(guān)工作。政府數(shù)字化轉(zhuǎn)型是一項大工程，應當以標準體系構(gòu)建的方式，推動政務服務事項、業(yè)務、基礎(chǔ)技術(shù)支撐、政務數(shù)據(jù)共享的規(guī)范化，從而支撐國家層面、各地各部門有目的、有秩序地推進可持續(xù)發(fā)展的政府數(shù)字化轉(zhuǎn)型工作。