新型縣級教師發展機構建設問題與對策

謝靜 吳婷

摘 要：“強師計劃”明確將建強縣級教師發展機構作為造就新時代高質量教師隊伍的重要舉措?？v觀我國縣級教師發展機構建設歷程，大致歷經以教師學歷補償為重心的初創奠基期、以教師繼續教育為主線的發展完善期和以教研訓一體化為指向的轉型創新期三個階段，推進縣域教師培訓、教研、科研、電教等資源有機整合的新型縣級教師發展機構建設已成為當下趨勢。但在這一轉型發展過程中，縣級教師發展機構面臨資源整合程度不高，職能定位模糊，師資隊伍服務能力不足，運行條件亟待改善等問題。應從完善頂層制度設計著手，進一步理順機構職責定位，通過加強師資隊伍建設，提升機構服務能力，健全經費保障機制等措施，為建強新型縣級教師發展機構提供支撐。

關鍵詞：縣級教師發展機構；教研訓一體化；教師發展

中圖分類號：G451.7

文獻標識碼：A? 文章編號：2095-5995（2022）11-0011-06

高質量的教師隊伍是加快建設高質量教育體系的重要支撐。縣級教師發展機構是由縣級教育行政部門主管、以實施縣域內中小學教師培訓、促進教師專業發展為主要任務的專門組織。當前，我國共有縣級教師發展機構2800余個［1］，在“以縣為主”的基礎教育管理體制下，縣級教師發展機構已成為我國現代教師教育體系的重要組成部分，是促進廣大基層教師專業發展的重要依托。伴隨著我國新時代教師隊伍改革與加快建設高質量教育體系的新形勢新要求，整合教師培訓機構、教研室、教科所（室）、電教館職能和資源，推進區域內教研訓一體化的新型縣級教師發展機構建設已成為當下趨勢。2022年，教育部等八部門印發《新時代基礎教育強師計劃》（以下簡稱“強師計劃”），進一步強調要“建強縣級教師發展機構及培訓者、教研員隊伍”。在此背景下，本研究在明確縣級教師發展機構發展歷程與轉型問題的基礎上，探尋建強新型縣級教師發展機構的可行策略。

一、我國縣級教師發展機構建設歷程

新中國成立以來，我國縣級教師發展機構基于社會宏觀形勢與教育領域改革的需求，大致歷經從“以教師學歷補償教育為重心”和“以教師繼續教育為主線”的單一教師培訓功能向“以教研訓一體化為指向”的多元教師教育功能轉變的過程。在這一歷程中，組織機構名稱也出現了縣級教師進修學校、縣級教師培訓機構、教師學習與資源中心、縣級教師發展機構等不同改革與調整，本研究將縣級有關教師培養培訓的機構均視為教師發展機構。

（一）以教師學歷補償為重心的初創奠基期（1949—1989年）

新中國成立以后，為培養大批合格教師，大力發展社會主義教育事業，各地籌建教師進修學校成為重要舉措之一。1949年，我國中小學教職工隊伍僅有10.4萬人，到1952年，人數猛增至143.5萬人［2］。為補充師資，除了擴充正規師范教育培養途徑之外，教育部門采取了吸收社會待業知識分子加以短期培訓、畢業生留校任教、優秀低學段教師教高學段等應急措施［3］。這類降低標準補充師資的做法不可避免地造成教師隊伍素質下降，大部分教師學歷不合格，教育質量問題逐漸顯露。于是，1952年教育部出臺《關于中小學教師進修問題的通報》，號召各地規范籌建教師進修學校、函授師范學校等來提升中小學教師的學歷文化水平。1955年，教育部出臺《關于加強小學在職教師業余文化補習的指示》，進一步明確了教師進修學校、函授師范學校實施在職教師業余文化補習工作的要點。從此，我國各地以教師學歷補償為基本使命的教師進修學校等機構陸續建立。

改革開放后，針對大批中小學教師學歷不足的狀況，國家著手恢復與重建中小學在職教師培訓體系。1986年，原國家教委出臺《關于加強在職中小學教師培訓工作的意見的通知》，進一步強調師資培訓工作的重點是“使現有不具備合格學歷或不勝任教學的教師，絕大多數能夠勝任教學工作，并取得考核合格證書或合格學歷”。在這一階段，教師進修學校是中小學教師學歷補償培訓工作的基本渠道，在提升教師學歷水平與專業素質中發揮著重要作用。

（二）以教師繼續教育為主線的發展完善期（1990—2010年）

隨著中小學教師培養和培訓工作的持續開展，義務教育段教師學歷補償教育已基本完成。1990年，我國小學教師達到國家規定合格學歷的比率已由1977年的47.1%上升至73.9%［4］，少部分學歷尚未達標的教師將主要在高等學校進行學歷進修，教師進修學校所承擔的教師學歷補償教育逐步走向終結。1991年，原國家教委印發《關于開展小學教師繼續教育的意見》，首次在國家層面提出要大力開展小學教師的繼續教育，并明確“教師進修學校和中等師范學校師資培訓部是開展教師繼續教育的重要基地”。1999年，《面向21世紀教育振興行動計劃》提出實施“跨世紀園丁工程”，計劃“對現有中小學校長和專任教師進行全員培訓和繼續教育”，并強調建立和完善繼續教育制度，教師教育職前職后一體化發展開始受到重視。

進入新世紀，面對基礎教育改革與發展的新挑戰，以縣級教師進修學校為主體所開展的中小學教師培訓工作也逐漸轉入新階段。提高教師整體素質、適應基礎教育改革的繼續教育已成主要目標，部分地區著手推進區縣級教師培訓機構改革建設。2002年，《教育部關于加強縣級教師培訓機構建設的指導意見》指出必須“按照小實體、多功能、大服務的原則加強縣級教師培訓機構建設”，并明確縣級教師培訓機構的主要任務是實施本地區中小學教師繼續教育工作。2010年，《國家中長期教育改革和發展規劃綱要（2010—2020年）》在“加強教師隊伍建設”中提出了“完善培養培訓體系，做好培養培訓規劃”的改革目標。系列政策極大地促進了縣級教師培訓機構的完善和發展，使其逐漸成為地區開展中小學教師繼續教育工作的培訓、研究和服務中心。

（三）以教研訓一體化為指向的轉型創新期（2011年至今）

伴隨著教師專業發展理論研究的深化和對培養高素質專業化教師隊伍的新要求，縣級教師進修學校與教師培訓機構功能單一、與教研室、教科所、電教館服務職能分散等問題日益凸顯。為此，2011年，《教育部關于大力加強中小學教師培訓工作的意見》提出“促進縣級教師進修學校與相關機構的整合和聯合”，以在集中培訓、遠程培訓和校本研修等方面發揮組織協調、服務支持作用。同年，教育部開展示范性縣級教師培訓機構評估認定工作，在評估標準中明確將資源整合作為觀察要點，要求“縣級教師培訓機構已基本實現與教研、科研、電教等相關機構的職能和資源的有效整合，形成上聯高校、下聯中小學的區域性教師學習與資源中心?！痹诖吮尘跋拢K、河北、寧夏、廣東、福建等地陸續出臺了關于縣級教師發展中心的建設意見與標準，進一步倒逼縣級教師培訓機構向教研訓一體化的新型縣級教師發展機構改革轉型。

新時代黨和國家對教師專業素質能力提升的重視達到新的高度，著力通過整合教師進修學校和教研、科研、電教部門相關職能和資源，建設教研訓一體化的新型縣級教師發展機構。2018年，《中共中央 國務院關于全面深化新時代教師隊伍建設改革的意見》提出要“建立健全地方教師發展機構和專業培訓者隊伍，依托現有資源，結合各地實際，逐步推進縣級教師發展機構建設與改革，實現培訓、教研、電教、科研部門有機整合。”同年2月，教育部等五部門出臺《教師教育振興行動計劃（2018—2022年）》明確要“建設研訓一體的市縣教師發展機構，更好地為區域教師專業發展服務”。上述舉措不僅構建了良好的教師發展政策環境，也為傳統單一功能的縣級教師進修學校或培訓機構向教研訓一體化多元功能的新型縣級教師發展機構轉型提供了機遇。

二、當前新型縣級教師發展機構建設存在的主要問題

雖然當前新型縣級教師發展機構建設追求區域內教研訓一體化的目標大致相同，推動教師培訓、教研、科研、電教等資源整合的建設路徑基本一致，但如何建設、怎樣實現整合還有待進一步探究。在大部分地區機構改革打破固有教師培訓格局，但新的體制機制尚未健全的中間轉型期，新型縣級教師發展機構建設仍面臨系列問題。

（一）機構整合程度不高，工作職能定位模糊

整合教師培訓、教研、科研、電教等相關機構的職能和資源是建設新型縣級教師發展機構的基礎條件。隨著各地機構改革實踐的多樣推進，我國當前縣級教師發展機構存在“教師進修學?！薄敖處熍嘤栔行摹薄敖處熇^續教育中心”“教師學習與資源中心”“教師發展研究中心”等多種名稱，設置方式主要包括“獨立設置”和“合并設置”兩種類型?！蔼毩⒃O置”是指教師培訓、教研、科研和電教機構相互獨立，各成體系；“合并設置”是指將教師培訓機構與教研、科研和電教等平行機構中的一個或多個進行合并重組，如形成教研訓一體化的新型縣級教師發展機構。有研究調查發現，我國“獨立設置”的區縣級教師發展機構約占50%［5］，表明仍有近半數地區的教師培訓、教研、科研和電教等機構尚未整合，教師發展的服務資源仍處于分散狀態。

機構整合也帶來縣級教師發展機構工作職能的變化。根據相關政策文件，合并后的縣級教師發展機構應承擔組織在職教師培訓，開展教學研究、教學指導、課題研究、教育信息化建設和提供教育決策服務等職能。但從機構合并實踐而言，其職能定位大致有三種情況：一是縣級教師培訓部門與教研、科研部門合并成立“三位一體”的教科所或教培中心，同時承擔師訓、教研和科研職能；二是縣級教師培訓部門與教研、科研、電教整合形成“四位一體”的縣級教師發展中心；三是與縣中職學校或縣級廣播電視大學、社區學院等其他組織合并的縣教師進修學校，承擔師訓、繼續教育等職能。無論是哪一種合并形式，其結果往往是教師培訓、教學研究成為機構職能的一小部分，容易造成教師培訓、教學研究某項職能弱化與邊緣化趨勢。另外，部分地區縣級教師發展機構雖表面合并了教研訓組織，但并未實現文化、領導、結構和職能等方面的深度融合，各組織間協調合作力度也不強，教研訓職能“貌合神離”問題屢見不鮮。

（二）師資隊伍力量薄弱，服務能力有待加強

師資隊伍是衡量縣級教師發展機構質量的重要指標。早在2002年，《教育部關于加強縣級教師培訓機構建設的指導意見》就明確提出“要按照少而精、專兼結合、合理流動的原則加強縣級教師培訓機構師資隊伍建設”；2022年，“強師計劃”再次對縣級教師發展機構及培訓者、教研員隊伍予以強調。但由于縣級教師發展機構大多隸屬于縣教育行政部門，人員安排、經費管理、業務交流等方面并沒有納入義務教育體系，近幾年我國義務教育階段實施的教師工資改革、教師全員培訓等政策也并不涵蓋教師發展機構，導致縣級教師發展機構人員編制、工資待遇、專業發展等方面受到較大限制［6］。特別是在當前建設高質量教師隊伍的艱巨任務下，縣級教師發展機構師資隊伍數量不足、結構失衡和整體素質不高等問題更加凸顯，極大影響了機構組織服務能力的發揮。

機構人員隊伍問題具體表現在三個方面：一是事業編制存量固化，專業人員配備數量和結構失衡。由于縣級教師發展機構人員編制限制，“退一補一”情形難以適應機構職能拓展需求，人力不足、隊伍老齡化、學科不均衡、非教學人員比例高等問題日漸凸顯。二是學習培訓機會欠缺，隊伍專業發展乏力。整合后的縣級教師發展機構承擔了本區域教師教育有關組織、協調、指導、研究和服務等任務，專業隊伍人員理念、知識和能力方面也需實現全面提升，以能夠勝任教研訓一體化工作要求。但當前面向縣級教師發展機構管理者和培訓者的專項培訓和專業指導不多，專業交流和系統學習的機會也較缺乏。三是職稱晉升通道不暢，崗位吸引力不強。例如，大多數縣級教師發展機構人員專業職稱評聘歸屬于中小學教師系列，職稱評聘的業績條件與其日常崗位職能匹配程度不高，相應評審條件的規定也較為模糊，不僅造成內部專業人員發展受限，也對外部優秀人才的吸引力也不足。

（三）經費投入保障不足，運行條件有待改善

縣級教師發展機構要實現教研訓等相關機構職能和資源的整合建設，需要較大的前期投入和后期充足的運行資金保障。前者包含縣級教師發展機構的校舍場地、設備設施、網絡環境、圖書資料等基礎設施建設，后者包含辦公、人員、培訓等經常性費用和專項費用。按照我國現行教育財政管理體制，縣級教師發展機構管理權屬于地方，具體建設采取以地方財政撥款為主的經費保障機制，因而地方經濟發展水平對縣級教師發展機構資源整合與支持體系影響較大，縣域間存在差異。在經濟較為發達的地區，可為縣級教師發展機構提供充足的經費保障。例如廣東省明確規定了“縣級人民政府將教師發展中心經費列入年度財政預算予以保證，原則上整合后的教師發展中心財政經費不少于整合前幾個單位經費總和”［7］。但反之，中西部多數縣級政府財力較薄弱，“以縣為主”的財政體制難以為縣級教師發展機構提供充足的經費支持，機構整合后的人員、場地、設施設備等條件亟待改善。

具體來看，縣級教師發展機構低重心的經費保障機制帶來了系列問題：其一，縣級政府的財政支付能力有限，導致縣級教師發展機構基礎設施建設滯后且運轉困難。我國部分縣級教師發展機構的基礎設施建設不規范、辦學條件差，面臨占地面積過小、校舍陳舊、教育教學設施老化、現代遠程教育設備短缺等發展難題［8］。其二，部分地方政府教育支出意愿不強，易產生“重物輕人”“重城輕鄉”“重建設輕維護”等支出偏向。在當前的績效考核體系下，地方政府偏好經濟性支出，而對教育等民生支出偏好相對不足，且教育支出結構反映“城市偏好”［9］。因教師教育投資回報的長期性與內隱性，所以地方政府可能易選擇性忽視縣級教師發展機構建設的經費需求。其三，有些地區對經費使用的制度性規范不足或約束過多，致使縣級教師發展機構存在經費使用效益不高等問題。有調查發現，雖然某地區縣教師發展機構的經費撥付到位，但因為對經費使用的制度性限制過多，機構在培訓項目經費的安排上缺乏自主性，導致機構預算內撥付的經費難以支出［10］。

三、建強新型縣級教師發展機構的對策建議

為加強我國新型縣級教師發展機構建設，讓基層教師身邊有高水平的專業發展支持力量，應從以下幾方面著手針對性破解上述問題。

（一）完善頂層制度設計，理順機構職責定位

頂層制度設計和配套政策系統是縣級教師發展機構建設從無序走向有序的前提保障。其一，國家宏觀層面需加快出臺建設縣級教師發展機構的指導意見，明確縣級教師發展機構建設標準。前期教育部出臺的《示范性縣級教師培訓機構評估標準》等相關文件難以適應新時代縣級教師發展機構建設的需求且已失效，各地相關建設標準不一且差異較大。因此，國家層面亟需以建設高質量教師隊伍為主旨，基于我國教育現代化發展要求和各地實踐探索經驗，統一新型縣級教師發展機構名稱、性質與主要職責，明確機構基礎設施、組織設置、人員配備等基本建設標準，同時逐步健全機構相關認證標準、教師培訓服務標準、教師培訓指導者能力標準等配套標準，以引領各地縣級教師發展機構規范化、專業化發展。

其二，地方政府需充分認識并高度重視新型縣級教師發展機構建設，把縣級教師發展機構納入區域教育現代化建設總體布局。以江蘇省為例，其明確將培訓、科研、教研和電教“四位一體”的縣級教師發展中心建設納入區域教育現代化發展的高度統籌謀劃，并作為區域教育現代化評估的重要指標，分期分批開展評估認定工作。因此，地方政府在理順省、市、縣三級機構的職能劃分和業務指導關系的基礎上，因地制宜，出臺縣級教師發展機構具體實施意見與制定計劃方案，以評促建、以評促改，穩步推進縣域教師培訓、教研、科研、電教職能和資源的有效整合。

其三，縣級教師發展機構要持續完善內部制度設計，理順機構職責定位。新型縣級教師發展機構要依據教研訓一體化的功能定位與服務需要，重構組織規章制度、發展規劃、管理架構與運行機制，通過凝練機構組織文化，實施內設部門人員交流與項目跨部門協同等措施，促進內部各部門文化、職能、結構和人員等方面的實質融合，切實發揮新型縣級教師發展機構培訓實施、教育教學研究、教學指導、示范引領、決策服務等多元功能。

（二）加強師資隊伍建設，提升機構服務能力

縣級教師發展機構服務于地方教師專業發展的能力與服務基礎教育教學改革的能力是其存在與發展的根本所在，而這關鍵在于要建設好一支結構合理、素質優良、專兼結合的專業研訓隊伍。一是要根據機構發展需求重新核定機構編制，優化縣級教師發展機構人員結構。依據縣內一線教師數量、結構、實際研訓任務量核定機構基本編制數，同時要充分考慮到機構整合發展和職能拓展的需求，遵循機構專業人員“標準—培訓—評估—認證”的準入機制，配備能夠滿足區域教師培訓、教研、科研和教育信息化工作基本需要的人員隊伍。

二是加大對機構師資的培訓力度，提高專業人員教研訓一體化工作的勝任力。從機構外部而言，須以制度保障教師培訓指導者和管理者每年研修時間與條件，加大現有“國培計劃”等項目中對縣級教師發展機構專業人員的培訓安排，結合機構師資培訓需求和實現教研訓一體化功能的目標要求，利用信息化平臺提供教師培訓管理、教學評價和反饋、教學領導力等課程資源，著力提升研訓人員的教師管理能力、教學指導能力、教育科研能力和教師培訓能力；從機構內部而言，鼓勵教師培訓、科研、教研和電教等人員跨越原有組織邊界，圍繞教師專業發展核心議題展開合作研討，組建新的專業學習共同體，在共同探索、對話交流、實踐反思的過程中提升專業能力。

三是創新縣級教師發展機構師訓人員的職稱設置，打通專業晉升通道。例如，在中小學教師中單設師訓系列，提高職稱評聘條件與機構人員日常崗位職能的匹配程度。

四是注重引入外部力量，建立一支專兼職結合的優秀師資隊伍。機構可根據需要，廣泛從高校、科研機構、中小學等選聘一批高水平專家和優秀教師擔任兼職教師，規范建設教研訓專家庫，并進行動態調整，以持續加強機構師資隊伍建設，提升機構專業服務能力。

（三）健全經費保障機制，優化機構運行條件

充足的公共經費投入是建設新型縣級教師發展機構的基本保障。盡管國家和地方對教師隊伍建設日益重視，但是對縣級教師發展機構的建設經費保障機制有待健全。從經費來源而言，首先，應厘清各級政府在建設縣級教師發展機構教育經費投入中的責任劃分，對于機構前期基本建設經費這類非經常性的資金投入，建議以省級政府財政提供為主來提高保障水平，促進縣域間教師教育均衡發展。其次，縣級政府在原機構各項經費撥付渠道不變，機構合并后支出總量不減的前提下，將機構正常運轉經費列入年度財政預算，并確保按時、足額撥付。最后，縣級政府要明確按不低于當地中小學、幼兒園和中職學校教師核定工資總額（含績效工資）1.5%的標準落實教師培訓專項經費，并納入財政預算。對于財政力量薄弱的區縣，上級政府要加大財政轉移支付力度，保障縣級教師發展機構正常運轉和開展專項工作的需要。另外，積極爭取社會支持，規范探索多元化經費籌資渠道。

從經費支出結構而言，一方面，地方機構建設經費投入的重點應從“示范式”向“兜底式”轉變，將經費投入重點向尚未達到基本標準的縣級教師發展機構傾斜。另一方面，隨著縣級教師發展機構建設的逐步推進，機構經費支出重點應由基礎設施建設向內涵能力提升轉變，可設立專項經費用于保障機構文化建設、教育教學研究、人員培訓、示范引領等方面的支出。最后，還需完善機構建設專項經費監督管理機制，將縣級教師發展機構建設經費落實情況納入地方政府履行教育職責督導評估和績效目標考核體系，并將評價結果作為編制預算、改進管理和優化政策的重要依據。同時，加強縣級教師發展機構內部財務管理，建立健全教師培訓等專項經費管理制度，做到專戶管理、單獨核算、?？顚Ｓ茫袑嵦嵘涃M使用效率。

參考文獻：

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［9］錢佳，雷萬鵬，馬紅梅.政策表述與地方政府教育支出努力——基于市級面板數據的實證研究［J］.華東師范大學學報（教育科學版），2021，39（02）：50-60．

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Problems and Countermeasures of Building New County-level

Teacher Development Institutions

Xie Jing， Wu Ting

（Faculty of Artificial Intelligence Education， Central China Normal University，

Wuhan Academy of Educational Sciences，Wuhan 430021）

Abstract：The “Basic Education Teachers Enhancement Program” clearly identifies the building of strong county-level teacher development institutions as an important initiative to create a high-quality teaching force in the new era. Throughout the history of the construction of county-level teacher development institutions in China， it has roughly gone through three stages： the initial foundation period with teacher academic compensation as the focus， the development and improvement period with teacher continuing education as the main line， and the transformation and innovation period with the integration of teaching research， scientific research and training as the point. The construction of new county-level teacher development institutions that promote the organic integration of county teacher training， teaching research， scientific research and e-learning resources has become the current trend. However， in this process of transformation and development， county-level teacher development institutions face problems such as low integration of resources， ambiguous functional positioning， insufficient service capacity of teacher teams， and operating conditions that need to be improved. To provide support for building strong new county-level teacher development institutions， we should start by improving the top-level system design， further rationalizing the responsibilities and positioning of institutions， taking measures to strengthen the construction of teachers， enhance the service capacity of institutions， and improve the funding guarantee mechanism．

Keywords：county-level teacher development institutions； integration of teaching research， scientific research and training； teacher development