武威市鄉村土地流轉中存在問題及對策建議

文華　趙鴻毅

黨的二十大提出了建設農業強國的奮斗目標。建設農業強國就必須提高農業質量效益和競爭力，就要“發展農業適度規模經營”。習近平總書記在2022年中央農村工作會上強調，“發展適度規模經營是現代農業的方向”。適度規模經營有利于大力發展地方特色產業，加快推動農業科技裝備，提高農業質量效益和競爭力，實現農業集約化經營，拓寬農民增收渠道。武威是農業大市，貫徹落實黨中央適度規模經營政策的積極性很高，全力引導農村土地經營權規范有序流轉，逐漸由小戶零碎流轉向種植大戶、農民專業合作社、家庭農場等規模化經營流轉轉變，呈現出流轉形式多樣、經營規模擴大的良好態勢，有力促進了農業適度規模經營，推進了現代農業快速發展。但在土地流轉過程中也暴露出一些問題，本文通過深入調研分析，查找解決問題的對策建議，助力加快建設農業強市走深走實。

一、土地流轉現狀及成效

近年來，武威市委市政府認真貫徹落實中央、省委省政府關于農村土地經營權流轉的一系列政策法規，取得了顯著成效。一是健全制度，促進規范流轉。貫徹落實中央關于發展農業適度規模經營的方針，先后制定了《關于引導農村土地經營權有序流轉發展農業適度規模經營的實施意見》《關于加強對工商資本租賃農地監管和風險防范的實施意見》《武威市完善農村土地所有權承包權經營權分置辦法實施方案》，同時轉發了《甘肅省農業農村廳關于加強農村土地經營權流轉管理工作的通知》和國家市場監督管理總局和農業農村部制定的《農村土地經營權出租合同（示范文本）》和《農村土地經營權入股合同（示范文本）》，為農村土地經營權依法規范有序流轉提供了制度保障。二是加強監管，引導規范流轉。全市各級農業農村部門在學習宣傳貫徹農村土地經營權流轉相關政策法規的同時，積極引導流轉雙方統一使用合同文本，細化流轉條款，明確流轉土地的名稱、四至、面積、用途、質量等級、土地類型、地塊代碼、合同到期后地上附著物及相關設施處理，土地被依法征收、征用、占用時有關補償費的歸屬等。督促指導各縣區嚴格落實《農村土地承包法》《農村土地經營權流轉管理辦法》及縣區制定出臺的實施細則，組織各鄉鎮對土地流轉情況開展自查自糾。對摸排出的土地流轉超期限問題，指導流轉雙方通過補簽協議、法院起訴、終止合同等方式進行整改完善；對新增土地流轉事項，指導流轉雙方依法規范簽訂流轉合同，杜絕超期限流轉情況的發生，維護了農戶土地承包經營權益，促進了現代農業發展，維護了農村社會和諧穩定。三是注重風險防范，加強事前事中事后管控。印發《關于進一步加強農村土地流轉用途監管和風險防范工作的通知》《關于進一步做好農村土地承包經營管理和承包糾紛調解仲裁工作的通知》《關于嚴格落實工商資本租賃農地資格審查和項目審核、土地流轉分級備案制度的通知》等文件，指導各縣區嚴格防范農村土地流轉用途監管及風險隱患，落實工商資本租賃農地資格審查和項目審核制度、工商資本租賃農地分級備案制度，加強事前審查和事中事后管控，強化耕地流轉用途管制，及時糾正查處違法違規使用耕地行為，堅決遏制耕地“非農化”、防止“非糧化”。對嚴重違法違規行為或因經營不善及自然風險、市場風險導致生產經營無法繼續進行的，引導流轉雙方依法解除合同并限期退出，防止出現浪費耕地資源、損害農民土地權益的行為；對承包方流轉土地經營權、受讓方再流轉土地經營權以及承包方、受讓方利用土地經營權融資擔保的事項，嚴格按照《農村土地經營權流轉管理辦法》的規定及時為發包方辦理備案手續，并報告鄉鎮人民政府；督促鄉鎮做好土地經營權流轉合同、臺賬及相關資料等的歸檔和保管。四是培育新型經營主體，加快推進適度規模經營。全市圍繞打造沿山沿川沿沙三大特色產業帶，大力發展牛羊豬禽果菜菌草“8+N”現代農業優勢主導產業，實施家庭農場培育計劃，推進農民合作社規范提升行動，引進培育農業產業化龍頭企業，發展多種形式的適度規模經營。全市依法登記的農民合作社達7046家，家庭農場發展到7960家，培育農業龍頭企業215家。新型農業經營主體已成為流轉農村土地經營權、發展適度規模經營和特色優勢產業的主體力量。五是健全農村承包地管理服務體系，增強服務功能。武威市建立縣區流轉服務中心4個、鄉鎮流轉服務站95個、村級流轉服務點1048個，進一步完善了管理服務體系。建立縣級仲裁委員會4個、鄉鎮調解委員會77個、村級調解小組1048個，構建起“鄉鎮調解、縣區仲裁、司法保障”的土地承包經營權糾紛調解仲裁體系，進一步完善農村土地承包經營權糾紛調解仲裁制度，2023年受理土地承包及流轉糾紛175件，調處175件，調處率100%，增強了調處土地流轉糾紛的能力。

二、土地流轉中存在的問題

（一）規模流轉難度大、速度慢

武威市耕地面積660.4萬畝，截至2023年7月，家庭承包耕地流轉面積為138.75萬畝，其中農業企業27.7萬畝、農民專業合作社32.52萬畝、家庭農場9.56萬畝、農戶流轉65.83萬畝、其他主體3.14萬畝。土地規模經營面積117.6萬畝，只占到全市耕地面積的18qo。規模經營需要耕地集中連片，而集中1000畝左右的耕地會涉及到諸多利益訴求不同的農戶，涉及到耕地質量等級參差不齊，涉及到一些小型水渠等基礎設施，再加上許多農民外出務工，無法及時溝通協商，諸多因素造成規模流轉難度大、速度慢。

（二）科技裝備不強，規模經營能力不足，造成產業質量效益競爭力差

一是武威市農業服務體系不健全，適宜規模經營所需智能化多功能農機、節水灌溉技術、水肥一體化技術等配套科技裝備設施滯后，嚴重影響規模經營能力，造成質量效益競爭力差。二是引進培育懂政策善經營的新型經營主體速度慢。青壯年農民大部分進城務工，留在農村的部分人員沒有農業經營經驗，種植養殖知識能力欠缺，規模經營信息不足。三是適宜規模經營的配套基礎設施不完善。如有的地塊集中連片后無法有效灌溉；有的鄉村道路狹窄，大型農機無法通過等。

（三）土地經營權流轉價格剛性上漲，嚴重制約了規模經營的積極性

為保障農戶耕地承包權收益，耕地流轉制度只規定了最低流轉價格，沒有最高流轉價格限制。推動規模經營的政策導向及承租方無序競爭，多地出現農民哄抬地租現象，有的地方每畝地租漲到1000元，甚至有的地租漲到了每畝2000元。這樣造成規模經營主體利潤低效益差，規模經營的積極性受到打擊，土地流轉受阻。

（四）流轉程序不規范，流轉監管不完善

為規范土地流轉，武威市先后制定下發了《關于引導農村土地經營權有序流轉發展農業適度規模經營的實施意見》《關于加強對工商資本租賃農地監管和風險防范的實施意見》《武威市完善農村土地所有權承包區經營權分置辦法實施方案》，但在實施過程中仍然出現了諸多矛盾糾紛。土地流轉過程沒有嚴格按程序進行，出現了流轉合同填寫不規范、交易平臺不規范、耕地質量認定不規范等問題。有的農戶法律意識淡薄，在土地流轉中只進行口頭約定，不簽訂書面合同；或簽訂了合同，但合同不規范，沒有明確雙方權利及義務，缺乏約束性；或私自流轉，流轉后不及時到有關部門辦理流轉登記，等到需用相關手續時才補辦流轉手續，為土地流轉埋下矛盾隱患。還有，考慮到企業經營的連續性和穩定性，存在部分企業經營主體與農戶簽訂的合同超過10年，不符合相關要求。

三、規范土地流轉，推進適度規模經營，加快發展現代農業的對策建議

加快建立健全“政府引導、市場調節、農民自愿、依法有償”的農村土地流轉機制，按照“流轉形式多樣化、運作方式市場化、實施程序合法化、流轉合同規范化”的要求，引導鄉村土地向家庭農場、農民專業合作社、農業企業等新型農業經營主體流轉，促進農業適度規模經營和特色優勢產業發展，全面推進鄉村振興，奮力書寫武威發展的新時代答卷。

（一）建立健全土地流轉監督管理機制，規范土地流轉價格區間

廣泛深入宣傳中央、省、市農村土地承包與流轉政策法規，切實提高廣大基層干部依法行政、依法辦事的自覺性和主動性，增強農民群眾維護自身合法權益的意識，營造依法流轉承包土地、依法調解仲裁承包糾紛的良好社會氛圍。

以鄉鎮農業農村綜合服務中心為依托，建立農村土地流轉交易服務中心，規范運作，將區域土地性質、氣候條件、土壤狀況等信息公開發布，提高土地流轉質量和效率。建立健全多部門聯動的監督管理機制和片區土地流轉價格區間指導意見，明確同一片區土地流轉價格上、下限。流轉價格下限為近3年最低畝產，流轉價格上限應為近3年最高畝產。縮小同區域群眾土地流轉收入差異，堅決打擊哄抬流轉價格、違規撬地等亂象，確保農村土地流轉平穩健康發展。特別是土地流轉合同要詳細制定違約責任，到期（或違約期）的地上作物處理辦法等，并由司法部門進行見證、確認，防止各類矛盾糾紛發生。通過規范服務，保障農民合法權益。

（二）打造公開、公正、誠信土地流轉交易信息平臺

2023年以來，武威土地承包經營權及土地流轉糾紛發生呈多發態勢。為此，要建立縣、鄉、村三級土地流轉交易信息平臺，形成縣、鄉、村三級交易平臺統一管理、協作聯動的農村產權流轉交易市場體系。村股份經濟合作社及時收集各組農戶待流轉土地信息，以組為單位進行登記，建立土地流轉信息庫，動態掌握土地流轉及使用情況。鄉鎮收集各村土地流轉信息，及時掌握全鎮待流轉土地數量、質量及已流轉土地經營狀況信息等。縣區收集各鄉鎮土地流轉信息，統籌掌握縣域內待流轉土地供給情況。縣、鄉、村信息平臺第一時間掌握農民專業合作社、農業企業、種植大戶的土地需求信息。充分發揮村股份經濟合作社在土地供給主體和需求主體之間的媒介和橋梁作用，拉長服務鏈條，縣、鄉信息服務中心提供項目策劃、項目包裝、信息發布、資產評估、詢價、經紀代理、糾紛仲裁、融資、保險等業務，覆蓋交易前中后期，為交易主體提供全程服務，為土地流轉搭建暢通的交易信息平臺。

（三）加快高標準農田建設，提高土地流轉規模效益高標準農田是指符合田塊平整、集中連片、設施完善、節水高效、農田配套、生態良好、抗災能力強，與現代農業生產和經營方式相適應的旱澇保收、具備持續高產穩產條件的農田。加快武威高標準農田建設，通過實施土地平整，小田變大田、坡地變平地，有效解決地勢落差大、土地碎片化和質量不高的問題，不斷提高土地利用率和土地效益，增強土地流轉價值，均衡不同區域農戶土地流轉收益。加強科技裝備，保障有效灌溉，加大農業基礎設施建設。鋪設輸水管道，同步配套水肥一體化設備，達到節水、節肥、省工、增產的效果，為實現規模化種植、集約化經營、專業化生產、產業化發展奠定基礎。高標準農田質量高、設施裝備強、生產效率高，更受種植大戶青睞，可以進一步加快土地流轉速度，提高適度規模經營效益。

（四）加快培育新型農業經營主體，健全農業社會化服務體系

我們要以發展武威“8+N”現代農業優勢主導特色產業為契機，通過村委會積極協調、土地出租方與承租方自愿協商相結合的辦法，將農戶承包地通過互換方式，集中連片，然后通過土地流轉的方式把土地向農業企業、農民專業合作社、家庭農場等種植專業大戶集中。加大對規模經營主體的培訓力度，邀請農技專家對新型經營主體進行現場培訓，解疑答惑，組織農業科技人員深入田間地頭做現場指導。通過專家指導種植技術，農戶相互交流經驗，不斷提高新型經營主體的經營管理能力、科學種植決策水平和抗風險能力，發展適度規模經營。同時建立健全各種農業社會化服務體系，為規模經營提供耕種收機械化服務，提高規模經營質量效益競爭力，增強農產品供給保障能力。

（五）推進節水設施全覆蓋，保障規模經營主體掙錢增收

水資源短缺是制約武威農業發展的一個重要因素，發展規模經營要求必須實現有效灌溉，為此發展節水農業是唯一選擇，推進節水設施全覆蓋勢在必行。政府做好宣傳、培訓、引導，進一步轉變經營大戶思想觀念，督促安裝大田節水設施，通過規范管理不斷提高大田節水灌溉效益。經過實地測算，100畝大水漫灌式種植所需用水量，足夠用大田滴灌種植140畝耕地。推進節水設施全覆蓋，不僅可以實現節水、省肥、省工，更能在有限的水資源配置下適當擴大種植面積，為大面積土地流轉打好基礎。建議政府研究出臺相關法律法規，把土地流轉后的面源污染治理強制納入流轉合同，依法依規保護生態環境。